農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與地方政府績效考評

何陽 孫萍 孫大雄

摘要：基于四川南充JL區(qū)兩個相鄰試點村落農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐的案例分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民利益難以得到有效保護，尤其是政治利益和經(jīng)濟利益。地方政府亂作為與不作為是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益保護不力的主要原因之一，其同當前政府績效考評缺乏合理性密切相關(guān)。要確保地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中真正代表農(nóng)民、根植農(nóng)民和服務農(nóng)民，需要構(gòu)建獨立科學、多元主體協(xié)同合作、評價指標體系多樣化、獎罰行為分明、責任落實到位的地方政府績效考評體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；農(nóng)民利益；地方政府；績效考評

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）03-0001-08

土地是農(nóng)民賴以生存的、最基本和最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民生活的可靠保障。為促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民家庭收入，早日實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，國家制定并實施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，以期利用規(guī)模效應解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本和效益問題。但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策在執(zhí)行過程中，因承包商攜款消失或者地方政府與承包商合謀致使農(nóng)民利益受損現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重威脅到社會穩(wěn)定。因而，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中如何保護農(nóng)民利益是當前必須應對和解決的重要問題。

一、問題的提出

2016年7月，筆者利用假期對四川南充JL區(qū)兩個相鄰試點村落農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐進行了走訪，這里以X村和Y村替代被走訪村落撰文。兩個村落的具體情況大致如下：（1）兩個村落均隸屬同一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管轄，公共交通較為便利，到周圍鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都建設有兩車道的柏油馬路；（2）村落地形都是“兩山夾一溝”，住家戶零散地分布于山腳，村落以留守老人和小孩為主，基本上沒有年輕人身影，留守老人最大年齡者90多歲，最小年齡者近60歲；（3）從土地的使用性質(zhì)看，兩個村落的耕地面積均小于林地面積，溝底土地主要用于種植水稻、蔬菜，山間土地主要用于種植玉米、小麥；（4）兩個村落住家戶銳減現(xiàn)象突出，有在城市購房安家的，有常年外出務工的，使得至少1/3的房屋閑置沒有人居住。

X村和Y村均是被當?shù)卣x中用以開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的試點村，整個項目由地方政府牽頭引進承包方流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。具體言之，農(nóng)民在地方政府指導下將個人土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給承包方，承包方按照每畝580元/年的價格支付土地流轉(zhuǎn)費用，流轉(zhuǎn)后的土地主要種植檸檬、西瓜等經(jīng)濟作物，一改傳統(tǒng)的水稻種植習慣。承包方種植經(jīng)濟作物需要雇傭當?shù)貏趧恿?，雇傭價格基本維持在30元/天的水平，通常在耕作和收獲季節(jié)較為繁忙，而作物成長期間也會有幾次短暫的像除草、套袋等雇傭需求；適用于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的土地都位于兩山所夾的溝底，山間土地沒有承包方愿意接收，因為開發(fā)山間土地的成本遠遠超過溝底，而在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，承包方通常會將農(nóng)民以往設立的地界全部抹平，實行統(tǒng)一的管理范式。承包方與農(nóng)民簽訂農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的期限都較長，即30年，由村委會替代全體農(nóng)民簽訂相關(guān)合同，農(nóng)民不直接與承包商接觸。此外，地方政府在土地流轉(zhuǎn)合同實施的前三年需要給承包方一筆數(shù)目不小的資金用于項目啟動，是政府招商引資的優(yōu)惠政策，主要包括項目前期的基礎(chǔ)設施建設費和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費?；A(chǔ)設施建設如修筑溝底小馬路、水渠和柵欄等，溝底小馬路基本上從各農(nóng)戶家門口經(jīng)過，是農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中提出的公共服務條件，水渠主要用于作物的取水、泄洪等，柵欄主要用于防止作物成熟時外來人員盜取。

X村開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)早于Y村約2.5年，現(xiàn)今X村的檸檬樹成林成片，豐收季節(jié)果實累累，但承包方在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)4年后便玩起“人間蒸發(fā)”，該村農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)費用已有1年未曾發(fā)放，而且在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后第3年，承包方也沒有組織農(nóng)民收獲果實，雇傭勞動力縮減，大量的檸檬壞死在樹上，繼而成片地掉落腐爛，鄉(xiāng)間流傳著承包方騙取政府資金一走了之的議論，甚至還散播著基層政府與承包方共同騙取國家財政的傳言。因為該村農(nóng)民多次尋找基層政府解決流轉(zhuǎn)經(jīng)費正常發(fā)放問題，主張承包方履行義務，維護自身正當利益，但總是被當?shù)鼗鶎诱ぷ髡叻笱?、搪塞了之。農(nóng)民目前非常迷惘和恐懼，擔心積蓄用盡后，生活難以為繼。需要進一步說明的是，當?shù)鼐用褚悦罪垶橹魇常涣鬓D(zhuǎn)的土地原本多為稻田，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之前，農(nóng)民在飲食上的需求完全能夠自給自足，但現(xiàn)今對大米的需求要么依靠以往剩余，要么在市場上購買，待以往剩余消耗殆盡，則唯有依靠市場供給，因為村落已無合適的土地種植水稻，山間土地大多缺乏水稻生長的必備條件——水源。

Y村的檸檬樹處于生長階段，尚未達到產(chǎn)果狀態(tài)。存在著一個持續(xù)了兩年至今仍未解決的現(xiàn)實問題，即農(nóng)民與村干部在該村流轉(zhuǎn)土地面積的統(tǒng)計數(shù)上始終存在分歧，承包方也早將土地流轉(zhuǎn)資金打到預留賬戶，而農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益卻未能到手，大家不愿意領(lǐng)取這筆資金。村干部對流轉(zhuǎn)土地面積的上報數(shù)為392畝，而農(nóng)民的統(tǒng)計數(shù)為500畝，兩者之間足足相差108畝，以每畝580元/年的流轉(zhuǎn)價格計算，這筆資金每年大約為6.264萬元，30年的合同期限總共相差187.92萬元。農(nóng)民以聯(lián)名上書舉報的方式將事件反饋給市政府后，市政府指派工作人員利用遙感技術(shù)到村內(nèi)丈量流轉(zhuǎn)土地面積的結(jié)果為522畝，比農(nóng)民自發(fā)丈量的還多出22畝，但村干部卻依然堅守著自己上報的統(tǒng)計數(shù)，不愿屈服妥協(xié)。

結(jié)合上述個案，問題接踵而至。承包商“人間蒸發(fā)”和村干部堅持流轉(zhuǎn)土地的上報數(shù)都在不同程度上侵害了農(nóng)民利益，那么農(nóng)民利益究竟受到了哪些侵害？什么原因造成了這些侵害行為的發(fā)生？又應采取什么措施來規(guī)避這些侵害行為？下文就此展開討論。

二、文獻回顧

當前學界以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為研究對象的成果頗為豐富，主要可概括為以下幾類：其一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、退出機制，如鐘漲寶等從必要性和權(quán)利的基本規(guī)定性出發(fā)探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的退出機制，提出建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制須建立退出程序，而退出程序的設計要與戶籍制度、社保制度改革相結(jié)合，并堅持因地制宜原則[1]；其二，農(nóng)村土地“三權(quán)分離”改革，即土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離，如丁文基于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐，探討土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離，力主兩者之間必須分離，但要注重理論與實踐的有機結(jié)合，從制度設置和立法上來保障上述兩種權(quán)利的分置[2]；其三，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的可抵押性與可繼承性，如黃惠春等基于湖北和江蘇兩地的案例比較，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押性受到法律因素和經(jīng)濟因素的共同制約，有必要在經(jīng)濟發(fā)展水平較高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平較高、土地流轉(zhuǎn)市場相對完善的地區(qū)展開試點，同時放開部分相關(guān)法律政策[3]；其四，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺陷與破解之道，如楊光提出現(xiàn)行農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)制度在法律規(guī)范、所有權(quán)主體、流轉(zhuǎn)方式和登記環(huán)節(jié)上都存在不足之處，需要清理相關(guān)法律文件，明晰所有權(quán)主體，科學界定流轉(zhuǎn)方式并完善流轉(zhuǎn)登記制度[4]；其五，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民利益保護，如李民等將土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民利益分配失衡歸結(jié)為農(nóng)地所有權(quán)主體地位含糊，土地承包經(jīng)營權(quán)被排斥在土地決策與增值收益分配之外，要保障農(nóng)民利益，只有在土地集體所有的前提下，淡化土地所有權(quán)，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場機制，建立多層社會保障制度[5]。

對已有文獻進行梳理發(fā)現(xiàn)，當前研究成果主要集中在法學領(lǐng)域，像探討流轉(zhuǎn)制度、退出制度、權(quán)力分離、可繼承性和可抵押性等幾乎都緊緊圍繞著權(quán)利和義務這組基本法律關(guān)系。雖然有學者嘗試從不同視角審視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題，比如以農(nóng)民利益保護切入，但也未能脫離土地所有權(quán)等民法上的幾個重要問題。殊不知，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民利益能否得以有效保護是多種因素綜合作用的結(jié)果，除所有權(quán)、市場之外，地方政府在整個過程中也發(fā)揮著重要作用，甚至可以說地方政府是農(nóng)民利益能否得以有效保護的重要因素，而地方政府的作為反過來又影響著它的公信力。因此，如何應對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，這對地方政府既是一種機遇，也是一種挑戰(zhàn)，但現(xiàn)有研究卻較少涉及。本文從地方政府視角審視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益保護問題，構(gòu)建地方政府績效考評體系，指導和規(guī)范地方政府行為，以期實現(xiàn)對農(nóng)民利益的有效保護。

三、農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益的現(xiàn)實考量

2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，其中規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的三條紅線分別是“堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”，這說明農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益問題已經(jīng)引起國家高度重視，也從側(cè)面折射出實踐活動中存在大量的類似侵權(quán)現(xiàn)象，與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的初衷相悖。而農(nóng)民利益一般包括政治利益、經(jīng)濟利益、文化利益和社會利益，經(jīng)濟利益是農(nóng)民利益的核心，是農(nóng)民其他利益的基礎(chǔ)和前提，政治利益是經(jīng)濟利益的集中體現(xiàn)，影響和制約著經(jīng)濟、文化、社會利益的實現(xiàn)[6]，這些利益緊密聯(lián)系、不可分割，倘若只重部分，忽略整體，都難以真正地解決農(nóng)民利益問題。

農(nóng)民利益雖然可劃分為政治利益、經(jīng)濟利益、社會利益和文化利益，但回歸到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中，政治利益和經(jīng)濟利益明顯更為突出，而社會利益和文化利益相對涉足較少，尤其是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后仍然種植農(nóng)作物，對生態(tài)環(huán)境破壞不具太大威脅和對科學技術(shù)依賴不強的項目，X村和Y村都屬于這類情形。因此，下文主要從政治和經(jīng)濟這兩個維度審視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的實效化。

（一）農(nóng)民政治利益的考量

政治利益是政治主體參與政治生活得到的利益，包括依法取得的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等權(quán)利以及其他各項人權(quán)，作為農(nóng)民利益的一個部分，時常與經(jīng)濟利益并列但高于經(jīng)濟利益而被提及[7]。案例中X村和Y村在農(nóng)民政治利益層面都有所牽涉，但X村的問題主要出現(xiàn)在民主監(jiān)督上，而Y村在民主決策、民主管理以及民主監(jiān)督方面都不太盡如人意。鑒于Y村的情況更為復雜，并包括了X村遭遇的相關(guān)情形，由此選擇Y村展開論述。

Y村農(nóng)民同意開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)項目，但整個行動完全由村委會和承包商兩者單獨商洽，而村委會并未獲得農(nóng)民們在書面或者口頭上的委托授權(quán)，這明顯是對既有制度的一種背離，不符合程序正義原則。更甚者，在對該村土地流轉(zhuǎn)面積統(tǒng)計存在爭議的情形下，村委會則單方面與承包商以392畝這個數(shù)字簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，使得盡管土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費用已經(jīng)到賬兩年時間，村委會多次組織發(fā)放流轉(zhuǎn)資金事宜，農(nóng)民們也遲遲不肯接受。就這個因統(tǒng)計數(shù)存在差異而導致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費用縮減的現(xiàn)實問題，該村農(nóng)民以全體聯(lián)名上書方式依次向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、區(qū)政府和市政府反映，但問題始終未能得到及時有效的解決。而統(tǒng)計數(shù)存在差異的原因主要是農(nóng)民開發(fā)的“自留地”是否應納入流轉(zhuǎn)土地面積范圍，以及村委會可能存在少報流轉(zhuǎn)土地面積的嫌疑等。“自留地”的建立、取消、恢復均由國家政策調(diào)控，未納入國家法律范疇，但現(xiàn)今國家政策沒有對其產(chǎn)權(quán)進行確認，使得自留地的產(chǎn)權(quán)始終存在爭議[8]。

農(nóng)民聯(lián)名上書舉報的整個流程和反饋情形如下：首先，農(nóng)民向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府反應情況，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府工作人員起初并未理會，直到承包商著手項目建設，農(nóng)民不服阻擾承包商開展工作，事態(tài)進而擴大，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府工作人員才出面協(xié)調(diào)，要求農(nóng)民選舉幾名代表到政府辦公室協(xié)商解決，協(xié)商前后共組織3次，但均以失敗告終；然后，農(nóng)民向區(qū)政府及其信訪部門和區(qū)紀委等機構(gòu)反應情況，內(nèi)容包括質(zhì)疑村委會上報的流轉(zhuǎn)土地面積統(tǒng)計數(shù)以及基層政府的行為和態(tài)度兩個方面，但這些區(qū)級機構(gòu)在接到聯(lián)名舉報信后，迅速地將舉報信件轉(zhuǎn)交到基層政府，要求基層政府妥善處理舉報內(nèi)容，當舉報信到達基層政府處，結(jié)果可想而知，基層政府往往走走形式，并未按照上級要求解決問題，但也沒受到來自上級政府追責；最后，農(nóng)民向市政府及其信訪部門和市紀委等機構(gòu)反應情況，內(nèi)容增加了對區(qū)政府行為和態(tài)度的質(zhì)疑，市政府除了組織工作人員到村落利用遙感技術(shù)丈量了流轉(zhuǎn)土地面積外，其他處理形式與區(qū)政府都基本一致，將聯(lián)名舉報信轉(zhuǎn)交給了區(qū)政府。

市政府和區(qū)政府偏好采用將處理責任層層轉(zhuǎn)達給下級政府的做法，從職權(quán)設置方面看具有一定的合理性，但完全沒有必要將聯(lián)名舉報信一并向下轉(zhuǎn)達，并且農(nóng)民向區(qū)級和市級政府部門及其紀委反映情況后，倘基層政府接到處理任務，未能在規(guī)定時間內(nèi)完成，應當給予基層政府相應的懲罰，并非放任不管。此外，基層政府工作人員在處理爭議時，向村干部透露出聯(lián)名舉報信內(nèi)容，使得村干部在村落內(nèi)以毆打等形式威脅投遞聯(lián)名舉報信的群眾，嚴重地影響了政府形象，造成政府失信于民。這些現(xiàn)象揭示出倘若政府不作為或者亂作為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民政治利益會受到侵害，使得民主決策、民主管理和民主監(jiān)督都流于形式。

（二）農(nóng)民經(jīng)濟利益的考量

經(jīng)濟利益是對經(jīng)濟關(guān)系、經(jīng)濟活動及其成果——產(chǎn)品的占有、享有和消費，或者是對一定收入（最普遍的形式是工資、利潤、利息等）的需要的滿足，是反映社會利益的一種社會經(jīng)濟關(guān)系的形式[9]。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的經(jīng)濟利益與農(nóng)民生活質(zhì)量和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)聯(lián)，是農(nóng)民最為關(guān)注的領(lǐng)域，將流轉(zhuǎn)前后農(nóng)民每年資本結(jié)余之比較作為衡量農(nóng)民經(jīng)濟利益保護是否給力的指標科學合理?；诖?，試算四川南充JL區(qū)兩個相鄰試點村落農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)民經(jīng)濟利益造成影響的綜合狀況。

首先，試算農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之前農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地上的資本結(jié)余。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之前，流轉(zhuǎn)土地上大多種植著水稻，每家稻田面積約是3.2畝，依照每畝稻田產(chǎn)出350千克稻谷的年平均數(shù)，每家在流轉(zhuǎn)土地上每年可收獲1 120千克稻谷，而每千克稻谷可產(chǎn)出0.65千克大米，推斷每年大米產(chǎn)量總計為728千克，但每年種植水稻除勞動力投入外，還需要購買種子、肥料和租賃收割機等，通常情況下，種子費用為65元，肥料費用為130元，租賃收割機費用為150元。當然這些大米并非全部用以市場交換，農(nóng)民自身也需要消費部分，按照每人每天平均消費0.4千克大米計算，農(nóng)民在1年周期內(nèi)大約要消費146千克大米，而每家暫定為2人，如此每家每年大約會消費292千克大米，除去農(nóng)民家庭自身消費，每年還可剩余436千克大米能在市場上自由買賣，當?shù)卮竺椎氖袌鰞r格約為5.5元/千克，因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之前，除種植水稻的成本投入外（勞動力除外），每家每年大約可在流轉(zhuǎn)土地上獲得2 053元的資本結(jié)余。

然后，試算農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地上的資本結(jié)余。農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地上的收入主要是土地流轉(zhuǎn)費和承包商雇傭勞動費。每家流轉(zhuǎn)土地的面積大約是3.2畝，而每畝按照580元/年的標準支付，由此每家每年可獲得的土地流轉(zhuǎn)費為1 856元。此外，承包商雇傭農(nóng)村勞動力的日常費用是30元/天，每年承包商雇傭農(nóng)村勞動力大概40天，而這種雇傭在土地流轉(zhuǎn)前期相對較多，因為土地流轉(zhuǎn)前期涉及基礎(chǔ)設施建設以及育苗等階段性工作，待農(nóng)作物生長成型后，只會有除草、包果和采摘等工作，后期基本上趨于穩(wěn)定。倘若每家按照雇傭2位勞動力統(tǒng)計，每家每年可獲得2 400元收入，兩種收入每年總計是4 256元。但因農(nóng)民在購買大米上每年需要額外支出1 606元，因而，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后，每家每年可在流轉(zhuǎn)土地上獲得2 650元的資本結(jié)余。

進行比較后分析可知，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)每年可為每戶至少增加597元收入，因為種植、護理和收割水稻的勞動力投入未包括在內(nèi)，而平攤到人頭來看，大約每人每年至少增加298.5元收入，這種增幅其實是有限的。倘若出現(xiàn)承包商拖欠農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費或者不雇傭和少雇傭當?shù)剞r(nóng)村勞動力現(xiàn)象，農(nóng)民在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的經(jīng)濟利益則難以保障，甚至達不到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之前的收入水平，并且還將收入主動權(quán)移交給了承包商，由承包商安排處理。案例中的X村和Y村，農(nóng)民的經(jīng)濟利益無疑受到重創(chuàng)，未能有效地發(fā)揮農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的功效。

四、農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益保護不力的原因分析

造成地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中亂作為和不作為的因素復雜多樣，但主要是當前政府績效考評缺乏合理性。

（一）地方政府績效考評缺乏針對性

當前國家并未針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制定專門的地方政府績效考評體系。對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作落實的好壞，直接放在政府日常工作內(nèi)評議。而地方政府的日常工作眾多，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作僅是日常工作的小部分，反應在考評環(huán)節(jié)的比重不大，難以引起地方政府的足夠重視，這便削弱了地方政府與流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民間的利益關(guān)系，造成地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中缺乏保護農(nóng)民利益的動力。但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是黨中央和國務院為增加農(nóng)民收入和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟在全國范圍內(nèi)實施的重要政策，地方政府迫于上級政府壓力，不得不在某些村落試點，即為了完成任務而做任務，改革推力方向更多是自上而下的，未能實現(xiàn)自上而下和自下而上兩種路徑的有機結(jié)合；此外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策尚處于起步和探索階段，地方政府在流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中有機會找政策的漏洞而獲得利益，因為政府也遵循“經(jīng)濟人”假定，即人是自利的、理性的效用最大化者[10]。最終導致盡管地方政府推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)開展得如火如荼，但農(nóng)民利益尚未得到有效保護現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

（二）地方政府績效考評的主體單一

地方政府績效考評的主體單一。或是內(nèi)部考評，由地方政府自己控制，地方政府既扮演競技選手角色，又扮演裁判者角色；或是上級政府考評，對所轄區(qū)域內(nèi)的政府行為表現(xiàn)進行檢查。這兩種方式的考評主體都是政府，難以保證考評的客觀性、真實性和公正性，使得考評效果大打折扣，尤其是內(nèi)部考評往往流于形式，因為地方政府不可能判定自身在某時期內(nèi)的工作存在嚴重瑕疵，備案上報接受上級政府責罰。在極端情形下，地方政府還可以趨利避害，調(diào)整績效考核指標展現(xiàn)優(yōu)勢之處，規(guī)避不良現(xiàn)象，更甚者直接更改績效考核結(jié)果，畢竟整個考核流程中沒有服務對象和獨立的第三方參與，缺乏監(jiān)督和制約?；貧w到考評績效，考評主體依然是基層政府和上級政府，它們偏向于關(guān)注農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的投入和規(guī)模，如在基層工作報告中常見“政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中投入多少，流轉(zhuǎn)土地面積多少，多少人口受益”的表述，而根本不談農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實效，農(nóng)民利益保護顯然被掩藏，這也是考評主體單一帶來的弊端。

（三）地方政府績效考評的指標簡單

地方政府績效考評是一項復雜工程，考評指標體系的設計直接關(guān)系著考評結(jié)果的科學性，而考核地方政府流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的指標過于簡單，未能對政府行為形成規(guī)范。當前地方政府考評農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指標主要為是否完成上級政府安排的土地流轉(zhuǎn)數(shù)，其他方面關(guān)注較少。這是由我國行政體制決定的，在績效合法性觀念引導下，地方政府率先將上級政府的命令放在第一位，傾向?qū)ι霞壺撠?，而非對服務對象負責，有悖于新公共服務理念，造成地方政府忽略保護農(nóng)民利益，存在本末倒置之嫌。其實，是否完成上級政府安排的土地流轉(zhuǎn)數(shù)僅是考評地方政府落實政策與否的小環(huán)節(jié)，應更關(guān)注政策執(zhí)行實效，由注重數(shù)量向注重質(zhì)量轉(zhuǎn)變。而對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的考評，最為重要的莫過于審視政策初衷是否實現(xiàn)，是否以最小的成本投入獲得最大價值，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中是否在最小投入的前提下去實現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化，考評指標要緊緊圍繞這些方面設計，而非簡單地以是否完成上級政府交代的任務為準據(jù)，使得農(nóng)民利益未能進入地方政府視野。

（四）地方政府績效考評的獎罰不力

提供充分激勵是公共部門良性運作的重要保證[11]，而獎罰可從兩個方向上對地方政府的行為進行調(diào)節(jié)，是公共部門人力資源激勵制度的有效手段。但地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)考評中的獎罰不到位，當前對于績效考核結(jié)果尚未形成強有力的、系統(tǒng)的獎罰體系，更不用說將農(nóng)民利益與地方政府獎罰進行有效結(jié)合，致使地方政府缺乏保護農(nóng)民利益的積極性。除非兩種極端情形，一方面是地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中確實做得風生水起，形成了地區(qū)模式，上級政府才會給予表彰并進行局部推廣，介紹土地流轉(zhuǎn)成功經(jīng)驗；另一方面是地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在嚴重失誤，致使群體性事件、暴力沖突等連續(xù)爆發(fā)，影響地區(qū)穩(wěn)定，追責在所難免。現(xiàn)實情況是，這兩種極端情形的發(fā)生概率很低，大多數(shù)地方政府的表現(xiàn)都位于兩者之間，均缺乏相關(guān)的獎罰制度來調(diào)節(jié)這類地方政府行為。

（五）地方政府績效考評的責任模糊

作為公共權(quán)力的載體，公共部門亦必須承擔與公共權(quán)力相應的公共責任，以保證公共權(quán)力的公共性[12]，地方政府作為公共部門的重要組成部分，自然不能例外。但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，地方政府績效考評的責任模糊，未能落實到位，突出表現(xiàn)在責任認定不清和歸責主體不明兩個方面，使得地方政府在土地流轉(zhuǎn)的整個過程中即便對農(nóng)民利益保護不力，也難以對其進行追責，尤其在那些侵害農(nóng)民利益具有隱蔽性或者侵害程度弱的情形中。責任認定不清緣于當前沒有事先針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)劃系統(tǒng)的考評體系實現(xiàn)責任對接，而事后想要對地方政府進行追責則缺乏依據(jù)，倘上級政府一意孤行，整個行為的合理性便備受質(zhì)疑。歸責主體不明緣于地方政府并未針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)安排相關(guān)責任人，即便明確指出相關(guān)責任人，但在現(xiàn)行體制下，責任和權(quán)力未必能完全對等，倘若相關(guān)事宜基本由責任人的直接領(lǐng)導單方面或者領(lǐng)導大會商量決策，而將考評責任歸結(jié)給相關(guān)責任人也不合乎常理。

五、構(gòu)建地方政府績效考評體系保護農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益

要確保地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中真正代表農(nóng)民、根植農(nóng)民和服務農(nóng)民，有必要構(gòu)建獨立科學、多元主體協(xié)同合作、評價指標體系多樣化、獎罰行為分明、責任落實到位的地方政府績效考評體系。

（一）構(gòu)建獨立科學的考評體系

國家可制定公共政策要求各級地方政府成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)導小組，由分管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導擔任組長，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)事項，而考評客體則是領(lǐng)導小組，與地方政府其他職能部門間不再存有任何關(guān)系，主要內(nèi)容是審視領(lǐng)導小組在流轉(zhuǎn)政策上的績效，對于表現(xiàn)優(yōu)異的，可在此系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)職位升遷；反之，對于表現(xiàn)不佳的，也要進行處罰，形成可上可下的競爭格局?？茖W的考評體系是確?？荚u結(jié)果有理有據(jù)的重要保障，可在很大程度上增添再次利用績效考評結(jié)果開展其他活動的說服力，而設計科學的考評體系要改變當前地方政府在考評農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中缺乏針對性、主體單一、指標簡單、獎罰不力和責任模糊的尷尬際遇，以多元主體協(xié)同合作確?？荚u的客觀性，以評價指標多樣化增加績效考評的全面性，以獎罰行為分明調(diào)動績效考評的積極性，以責任落實到位強化績效考評的責任感。

（二）以多元主體協(xié)同合作確?？荚u的客觀性

關(guān)于考評農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)績效的主體，除地方政府外，還應吸納土地被流轉(zhuǎn)對象代表、上級政府和具有專業(yè)性技能的第三方評估機構(gòu)。土地被流轉(zhuǎn)對象作為流轉(zhuǎn)的主體，對于政策實效性以及地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的所作所為存有切身感受，在地方政府績效考評中理應具有話語權(quán)，采用推舉土地被流轉(zhuǎn)對象代表的方式，土地被流轉(zhuǎn)對象代表不一定是村干部，應由村民大會選舉產(chǎn)生；上級政府作為地方政府的直接領(lǐng)導機構(gòu)參與地方政府績效考評，既能直接了解地方政府的行為表現(xiàn)，又能在一定程度上對其監(jiān)督和規(guī)范，確保整個績效考評公正有序推進；第三方評估機構(gòu)與地方政府間沒有直接利益關(guān)系，更能客觀地、專業(yè)地審視地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的作為，對整個地方政府績效考評結(jié)果提供參考。整個考評主體的人員構(gòu)成以土地被流轉(zhuǎn)對象代表、上級政府和具有專業(yè)性技能的第三方評估機構(gòu)為主，地方政府中要求“一把手”參與即可，土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)導小組組長負責工作匯報，而各參與主體處于平等地位，發(fā)表意見的權(quán)重均等分配，以協(xié)同合作方式共同完成地方政府績效考評，以此確保地方政府績效考評的客觀性。

（三）以評價指標多樣化增加考評的全面性

評價指標體系的設計應秉承注重數(shù)量向注重質(zhì)量轉(zhuǎn)變的原則，改變當前只重對土地流轉(zhuǎn)數(shù)、土地流轉(zhuǎn)人口數(shù)等進行考核的局面。理性的做法應至少包含以下績效考評指標：其一，地方政府開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模，這里面包括既有的土地流轉(zhuǎn)數(shù)和土地流轉(zhuǎn)人口數(shù)，界定為規(guī)模指標。其二，地方政府開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實效，農(nóng)莊和農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中究竟獲得了多大利益，村莊利益的考核依托于公共服務指標和自然環(huán)境指標，農(nóng)民利益的考核依托于經(jīng)濟指標。經(jīng)濟指標主要以被流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民家庭收入的增減來判別。公共服務指標的衡量：倘某個地方政府在投入相當?shù)那闆r下對公共服務的質(zhì)量提升多，那么其在此項的評分則高，而地方政府幫助農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地定價上獲得了更高價格，那么在農(nóng)民經(jīng)濟指標的評分上也應較高；土地流轉(zhuǎn)不能對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成損害，以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長的模式是不可取的，倘出現(xiàn)破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的情形，無論其他方面做得再好，都不合格。其三，地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的表現(xiàn)，如地方政府在接到土地被流轉(zhuǎn)對象求助后是否能及時做出精準的回應等，此項可列入政治指標。

（四）以獎罰分明調(diào)動考評的積極性

鑒于當前針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實施小范圍獎罰但效果不理想的現(xiàn)狀，主張構(gòu)建全覆蓋的獎罰體系，即對所有參與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)績效考評的地方政府均實施一定的獎罰，將整個系統(tǒng)的行動者都納入到獎罰體系內(nèi)，從而充分調(diào)動各地方政府積極落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，保護農(nóng)民利益。構(gòu)建全覆蓋獎罰體系的難點是如何給予績效相差不大的地方政府獎懲，可通過分類實施獎懲方式來破解，即規(guī)定參與績效考評的地方政府中，考評結(jié)果位列前5%以內(nèi)的為優(yōu)秀，考評結(jié)果位列5%～30%之間的為良好，考評結(jié)果位列31%～80%之間的為合格，而考評結(jié)果位列最后20%的地方政府評定為不合格，繼而針對每個評定等級設立獎懲方式，良好及其以上均有獎勵，而合格和不合格均要有處罰，優(yōu)秀和不合格等級的獎罰力度一定要高于其他等級，績效考評結(jié)果排名第一位和最末位的地方政府之獎罰也應單獨設置。

（五）以責任落實到位強化地方政府績效考評的責任感

要解決責任認定不清和歸責主體不明兩大現(xiàn)實問題。關(guān)于責任認定不清，要率先厘清地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中會牽涉到哪些責任，通常可劃分為政治責任、法律責任和職責責任。關(guān)于政治責任和法律責任的認定較為簡單，參照有關(guān)法律法規(guī)和黨內(nèi)問責條例等有關(guān)規(guī)定判斷即可。而職責責任的認定相對困難，要判斷政府作為是否存有依據(jù)，怎樣作為才算合理，如政府指導流轉(zhuǎn)土地定價過低侵害到農(nóng)民利益，地方政府則未履行好職責責任，相關(guān)處罰交由地方政府；關(guān)于歸責主體不明，前文提及的要求各級地方政府成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)導小組，由分管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導分任各級地方政府領(lǐng)導小組組長，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)事項不失為一種有效路徑，績效考評結(jié)果的追責則直接落到領(lǐng)導小組組長身上，處理牽涉農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的所有事項的權(quán)力也應賦予給領(lǐng)導小組組長，一般地方政府的“一把手”只有建議權(quán)，而沒有決定權(quán)，地方政府領(lǐng)導大會也不例外。

六、結(jié)語

切實保護農(nóng)民利益是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的終極目標，倘農(nóng)民在此政策中無法獲得任何利益，則背離了黨和國家制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的初衷。而農(nóng)民能否在此政策中獲得利益基本上由地方政府把控，畢竟農(nóng)民受知識結(jié)構(gòu)、見聞等局限，很難獨立準確地判斷農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能否獲利，而且承包商往往是市場主體，追求個人利益最大化，可能會想方設法限制農(nóng)民利益，這也需要政府站在農(nóng)民立場上與之進行斡旋。地方政府雖存在經(jīng)濟人的特性，但要避免其與承包商同流合污，因此迫切需要制定一套科學系統(tǒng)的制度規(guī)范地方政府行為。正因為如此，本文基于績效考評的視角，提出針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，構(gòu)建一套獨立科學、多元主體協(xié)同合作、評價指標體系多樣化、獎罰行為分明、責任落實到位的地方政府績效考評體系來保護農(nóng)民利益。將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為一個獨立的考評活動進行立項是希望地方政府對此充分重視。要求多元主體協(xié)同合作、評價指標體系多樣化、獎罰行為分明和責任落實到位是希望地方政府能將績效考核落到實處，規(guī)避官僚主義和形式主義。期望在各方力量的共同努力下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策能真正地維護農(nóng)民利益和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，使得農(nóng)村面貌煥然一新。

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