政治一體、文化多元、地方自治：論邦聯(lián)式聯(lián)邦的可能性（一）

劃分中央與省之許可權(quán)，使國家統(tǒng)一與省自治，各遂其發(fā)達(dá)而不相妨礙；同時(shí)確定縣為自治單位，以深植民權(quán)之基礎(chǔ)。

孫中山，1924年11月，

《北上宣言》

中央和地方的關(guān)係也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對(duì)我們建設(shè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣複雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什麼都集中到中央，把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)也沒有。

毛澤東，1956年4月，

《論十大關(guān)係》

我們的政策是實(shí)行“一個(gè)國家，兩種制度”，具體說，就是在中華人民共和國內(nèi)，十億人口的大陸實(shí)行社會(huì)主義制度，香港、臺(tái)灣實(shí)行資本主義制度。近幾年來，中國一直在克服“左”的錯(cuò)誤，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，來制定各方面工作的政策。

鄧小平，1984年6月，

《鄧小平文選》第三卷

毫無疑問，無論什麼都需要統(tǒng)一，都必須統(tǒng)一。但是，這個(gè)統(tǒng)一，應(yīng)該建築在民主基礎(chǔ)上。政治需要統(tǒng)一，但是只有建立在言論、出版、結(jié)社的自由與民主選舉政府的基礎(chǔ)上面，才是有力的政治。……我重複說一句，我們很需要統(tǒng)一，但是只有建築在民主基礎(chǔ)上的統(tǒng)一，才是真統(tǒng)一。

《解放日?qǐng)?bào)》1944年6月13日，“中國的缺點(diǎn)就是缺乏民主，應(yīng)在所有領(lǐng)域貫徹民主：1944年6月12日毛澤東答中外記者團(tuán)”

最近幾年來，兩岸四地發(fā)生了一系列和國家主權(quán)、地方治權(quán)和中央地方關(guān)係相關(guān)的事件。2014年臺(tái)灣地方選舉民進(jìn)黨大勝、國民黨慘敗。2016臺(tái)灣大選，蔡英文當(dāng)選中華民國總統(tǒng)，民進(jìn)黨再次執(zhí)政，大陸方面隨即採取了限制兩岸交往的措施。兩岸和平統(tǒng)一的目標(biāo)似乎離人們?cè)絹碓竭h(yuǎn)。2014年香港因?yàn)樘厥走x舉的辦法，發(fā)生了持續(xù)數(shù)月的佔(zhàn)領(lǐng)運(yùn)動(dòng)，顯示香港的年輕人對(duì)中央政府的疏離感越來越強(qiáng)烈。之後港獨(dú)運(yùn)動(dòng)再掀高潮，又發(fā)生銅鑼灣書店事件，人們對(duì)一國兩制的安排產(chǎn)生了更深刻的信任危機(jī)。在中國大陸內(nèi)部，像西藏和新疆這樣的少數(shù)民族自治區(qū)，民族關(guān)係仍然比較緊張。2008年西藏的“3·15事件”和2009新疆的“7·5事件”的陰影仍然籠罩著這些地區(qū)，並且持續(xù)有藏人自焚以及新疆暴力恐怖事件的發(fā)生。各種矛盾層出不窮、日益惡化，分離情緒高漲，民族關(guān)係的改善面臨巨大的挑戰(zhàn)。正如馬戎所指出的，“如果我們的民族理論、民族制度包括民族區(qū)域自治制度，和相關(guān)的民族政策不做重大反思和調(diào)整，我們的民族關(guān)係明年比今年還差，後年比明年還差”。1同樣的道理，如果中國的國家結(jié)構(gòu)理論、國家結(jié)構(gòu)不做重大的反思和調(diào)整，兩岸關(guān)係、內(nèi)地與港澳的關(guān)係，以及中國國內(nèi)的穩(wěn)定問題，都會(huì)一年比一年差。我們談到的是國家結(jié)構(gòu)中存在的一些實(shí)質(zhì)性問題。這裡涉及到與一國兩制、民族自治以及其他地方的地方自治問題。這都是本文要討論的問題。

上面四段引言顯示，從孫中山、毛澤東到鄧小平，中國的國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)國家結(jié)構(gòu)的發(fā)展與改革都有很深刻的思考，是努力實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的。但是時(shí)至今日，在21世紀(jì)的今天，國家結(jié)構(gòu)、民主問題等仍然在困擾著中國，制約著中國的國家統(tǒng)一（比如大陸和臺(tái)灣的統(tǒng)一）和民族關(guān)係的健康發(fā)展（如新疆和西藏問題所體現(xiàn)出來的民族政策問題），制約著一國兩制的未來走向（如香港和澳門與中央的關(guān)係問題），以及各個(gè)地區(qū)的健康發(fā)展。只有在理論上澄清了這些問題，並在實(shí)踐上找到解決問題的辦法，中國才有可能真正建設(shè)成為一個(gè)現(xiàn)代化的國家，實(shí)現(xiàn)習(xí)近平所講的國富民強(qiáng)的中國夢(mèng)。所以說，中國政治體制的改革，其中一個(gè)重要的問題是國家結(jié)構(gòu)的改革。

本文力圖澄清國家結(jié)構(gòu)的這些問題，並提出解決辦法。本文的主要內(nèi)容如下：（1）目前中國國家結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與問題；（2）現(xiàn)代中國對(duì)中華民族主義以及國家結(jié)構(gòu)的一些理論探討與實(shí)踐；（3）未來國家結(jié)構(gòu)的一個(gè)改革方案，即如何在各實(shí)體高度自治的前提下構(gòu)建一個(gè)單一制、聯(lián)邦制與邦聯(lián)制的混合體制，以達(dá)到國家統(tǒng)一的目的。我們把它叫做邦聯(lián)式的聯(lián)邦，或者中華聯(lián)邦。相信本章的討論，會(huì)幫助我們更好地理解中國政治體制改革的現(xiàn)狀與問題，並從另外一個(gè)側(cè)面促進(jìn)中國政治體制的全面改革。本文立論的前提是一個(gè)統(tǒng)一的國家，好過一個(gè)分裂的國家。關(guān)鍵是毛澤東所說的，這個(gè)統(tǒng)一，一定要建立在民主的基礎(chǔ)之上。

一、 目前中國國家結(jié)構(gòu)的

現(xiàn)狀與問題

目前國家結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與問題包括兩岸分治的問題、一國兩制問題、民族自治問題，以及在單一制下面各省市的地方自治問題。我們將在下面一一討論。

1、兩岸分治的現(xiàn)狀與問題

關(guān)於兩岸分治的現(xiàn)狀，大陸方面和臺(tái)灣方面都有相關(guān)的論述。大陸方面的兩岸論述在近70年來經(jīng)歷了很大的變化。毛澤東時(shí)代的口號(hào)是“我們一定要解放臺(tái)灣”，即把臺(tái)灣看作尚未解放的敵佔(zhàn)區(qū)。鄧小平時(shí)代的口號(hào)是“一國兩制”，即國家還是要統(tǒng)一的，但現(xiàn)在是和平統(tǒng)一，允許臺(tái)灣有一個(gè)不同的政治制度並保留自己的軍隊(duì)。江澤民時(shí)代的口號(hào)是老三句，即“世界上只有一個(gè)中國。臺(tái)灣是中國的一部分。中華人民共和國是中國的唯一合法代表”。這和一國兩制沒有多大區(qū)別，只是強(qiáng)調(diào)了臺(tái)灣需要接受中華人民共和國的領(lǐng)導(dǎo)。但到胡錦濤時(shí)代，老三句逐漸變?yōu)樾氯洌骸笆澜缟现挥幸粋€(gè)中國。臺(tái)灣和大陸都是中國的一部分。中國的領(lǐng)土和主權(quán)不容分割”。在這個(gè)原則下，什麼問題都可以談，包括中國的國名、國旗、臺(tái)灣在聯(lián)合國的地位等。2也就是說，將來的中國不一定叫做中華人民共和國。這一點(diǎn)在習(xí)近平時(shí)代，應(yīng)該說還沒有變化。胡錦濤在2012年12月8日中共18大的報(bào)告中希望兩岸“雙方共同努力，探討國家尚未統(tǒng)一特殊情況下的兩岸政治關(guān)係，作出合情合理安排；商談建立兩岸軍事安全互信機(jī)制，穩(wěn)定臺(tái)海局勢(shì)；協(xié)商達(dá)成兩岸和平協(xié)議，開創(chuàng)兩岸關(guān)係和平發(fā)展新前景”。但是兩岸如何統(tǒng)一，用什麼形式統(tǒng)一，比如是聯(lián)邦、邦聯(lián)，還是單一制的國家結(jié)構(gòu)，大陸方面並沒有一個(gè)完整的論述。

臺(tái)灣方面也沒有一個(gè)完整的兩岸關(guān)係論述。在國民黨方面，蔣介石時(shí)期的政策是光復(fù)大陸，與毛澤東的解放臺(tái)灣同出一轍，只是誰統(tǒng)一誰的問題。在鄧小平提出一國兩制的時(shí)候，蔣經(jīng)國的政策是“不接觸、不談判、不妥協(xié)”。李登輝時(shí)期的1991年，臺(tái)灣方面提出了國統(tǒng)綱領(lǐng)，提出四大原則與三個(gè)階段。其中四大原則包括：

1、大陸與臺(tái)灣均是中國的領(lǐng)土，促成國家的統(tǒng)一，應(yīng)是中國人共同的責(zé)任。

2、中國的統(tǒng)一，應(yīng)以全民的福祉為依歸，而不是黨派之爭。

3、中國的統(tǒng)一，應(yīng)以發(fā)揚(yáng)中華文化，維護(hù)人性尊嚴(yán)，保障基本人權(quán)，實(shí)踐民主法治為宗旨。

4、中國的統(tǒng)一，其時(shí)機(jī)與方式，首應(yīng)尊重臺(tái)灣地區(qū)人民的權(quán)益並維護(hù)其安全與福祉，在理性、和平、對(duì)等、互惠的原則下，分階段逐步達(dá)成。

三個(gè)階段包括互惠交流階段（制訂交流規(guī)範(fàn)、設(shè)立仲介機(jī)構(gòu)，大陸方面要開放輿論、實(shí)行民主法制，兩岸終止敵對(duì)狀態(tài)），互信合作階段（兩岸建立官方溝通管道，實(shí)現(xiàn)通郵、通航、通商，高層人員互訪），與協(xié)商統(tǒng)一階段（建立協(xié)商機(jī)構(gòu)，共商統(tǒng)一大業(yè)，研訂憲政體制，建立民主、自由、均富的中國）。

但是由於大陸方面意識(shí)形態(tài)的局限，沒有抓住這個(gè)機(jī)遇，兩岸關(guān)係越趨緊張。李登輝和2000年上臺(tái)的陳水扁進(jìn)一步去中國化，主張“特殊的國與國關(guān)係”（李登輝）與“一邊一國”（陳水扁）。後者在2006年乾脆終止了國統(tǒng)會(huì)與國統(tǒng)綱領(lǐng)。從此，無論是國民黨還是民進(jìn)黨都沒有一個(gè)完整的兩岸論述。馬英九上臺(tái)之後沒有重拾國統(tǒng)綱領(lǐng)，而是發(fā)明了另外一個(gè)三不政策：“不統(tǒng)、不獨(dú)、不武”。但是這不是一個(gè)完整的兩岸論述。所謂的“一中各表”，即“一個(gè)中國，各自表述”的“九二共識(shí)”，中國共產(chǎn)黨和國民黨方面也無法統(tǒng)一。前者強(qiáng)調(diào)“一個(gè)中國”，後者強(qiáng)調(diào)“各自表述”，無法就現(xiàn)在和未來的一個(gè)中國達(dá)成共識(shí)。民進(jìn)黨不承認(rèn)“九二共識(shí)”，但是自己也沒有一套兩岸論述。在2014年地方選舉和2016年的總統(tǒng)大選被打敗之後，國民黨在短期內(nèi)似乎也沒有可能提出一個(gè)完整的兩岸論述。而民進(jìn)黨本來傾向臺(tái)獨(dú)，現(xiàn)在府、院均在其掌握之中，其所謂“維持現(xiàn)狀”的政策，由於“現(xiàn)狀”本身並不清楚，所以也可以說是尚無論述。他們多年來多次試圖進(jìn)行兩岸問題大討論，但是始終沒有成功，始終沒有出臺(tái)一個(gè)完整的兩岸論述。只有前主席謝長廷的“一個(gè)中華、憲法對(duì)話”（他已經(jīng)很久不提此說了）似乎還有點(diǎn)兩岸論述的輪廓。3但是他能否說服民進(jìn)黨，則是另外一個(gè)問題。

總之，由於大陸和臺(tái)灣方面都沒有一個(gè)完整的兩岸論述，也看不到兩岸政府對(duì)國家統(tǒng)一有什麼具體作為，於是，兩岸關(guān)係似乎目前還看不到出路，而大陸在習(xí)近平上臺(tái)之后，拋棄了鄧小平時(shí)期韜光養(yǎng)晦的政策，“武統(tǒng)”的聲音又開始高了起來。

2、一國兩制的現(xiàn)狀與問題

一國兩制是1980年代中國政府和英國與葡萄牙政府談判出來的一個(gè)解決香港和澳門回歸中國的政治安排，即在香港和澳門分別在1997和1999年回歸中國後，繼續(xù)實(shí)行資本主義，而大陸則繼續(xù)實(shí)行社會(huì)主義，“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治。一國兩制也是未來臺(tái)灣回歸中國的一個(gè)方法，先由港澳來試驗(yàn)看能否成功。但是在2014年全國人大會(huì)議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)作了政府工作報(bào)告，在談到港澳政策時(shí)，有意無意地略去了“高度自治”四個(gè)字，引起人們的高度關(guān)注。同年6月，中國政府發(fā)佈了香港的一國兩制白皮書，指出香港沒有剩餘權(quán)力，中央政府給香港多少權(quán)力，香港就有多少權(quán)力。“中央擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治。對(duì)於香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)力”。

同年8月，人大常委會(huì)對(duì)香港特首選舉問題提出了一個(gè)很嚴(yán)格的框架，即“提名委員會(huì)的人數(shù)、構(gòu)成和委員產(chǎn)生辦法按照第四任行政長官選舉委員會(huì)的人數(shù)、構(gòu)成和委員產(chǎn)生辦法而規(guī)定……提名委員會(huì)按民主程序提名產(chǎn)生二至三名行政長官候選人。每名候選人均須獲得提名委員會(huì)全體委員半數(shù)以上的支持”。提名委員會(huì)的構(gòu)成和半數(shù)以上委員同意才能入閘參選的規(guī)定，使得多數(shù)選民失去了提名權(quán)與參選權(quán)。於是香港爆發(fā)了轟轟烈烈、持續(xù)近三個(gè)月的佔(zhàn)領(lǐng)運(yùn)動(dòng)，抗議人大的決定。

一國兩制在香港面臨著重重危機(jī)。港人認(rèn)為自己高度自治的權(quán)利受到中國政府的制約，於是對(duì)中國的認(rèn)同在下降，尤其是在年輕人中間。根據(jù)香港大學(xué)民意研究計(jì)畫的調(diào)查， 4

若以0至100分的“身分認(rèn)同指數(shù)”計(jì)算（指數(shù)愈高，正面感覺愈強(qiáng)），香港巿民對(duì)“香港人”的感覺最強(qiáng)，接近80分，然後是“亞洲人”、“中華民族一份子”、“世界公民”、“中國人”和“中華人民共和國國民”。“中華人民共和國國民”、“中國人”和“中華民族一份子”三項(xiàng)認(rèn)同指數(shù)則是有關(guān)指數(shù)在2008 年開展以來錄得的新低，“中華人民共和國國民身分認(rèn)同指數(shù)”，更比“香港人身分認(rèn)同指數(shù)”低25分，前所未有。

澳門的一國兩制其實(shí)也面臨著同樣的問題。無論從特首的選舉來看，還是從立法會(huì)的選舉來看，和大陸的相同處甚至可以說超過香港。特首由一個(gè)400人組成的選舉委員會(huì)選出，等額選舉，沒有競爭。立法會(huì)的33位議員，只有14位由普選產(chǎn)生，其他間選（即由少數(shù)社會(huì)團(tuán)體自己選出）或由特首委任，與多數(shù)澳門人無關(guān)。政治制度的不公平導(dǎo)致澳門也時(shí)有抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)，尤其是年輕人的抗?fàn)帯?014年5月25日就有兩萬人上街、幾千人包圍立法會(huì)，抗議似乎是為官員們量身訂做的所謂“離補(bǔ)法”，即“候任、現(xiàn)任及離任行政長官及主要官員的保障制度”法案，導(dǎo)致特區(qū)政府撤回了法案。和臺(tái)灣和香港相比，儘管澳門以愛國著稱，但是年輕人的離心力也越來越嚴(yán)重。5

如果在國家結(jié)構(gòu)和政治體制改革方面仍然沒有建樹，如果中央政府沒有放手讓港澳大幅度深化民主，港澳的一國兩制就很難說是成功的。如果港澳不成功，兩岸關(guān)係也不會(huì)成功，國家統(tǒng)一將遙遙無期。

（未完待續(xù)）

1馬戎，“我必須不斷重申要反對(duì)大漢民族意識(shí)”，原載於澎湃新聞，2014-09-28。

2張亞中. 2000.《兩岸統(tǒng)合論》。臺(tái)北：生智文化實(shí)業(yè)有限公司；唐樹備. 2002.〈臺(tái)灣參加聯(lián)合國都可以談〉《海峽評(píng)論》12月號(hào)，第144期。

3見郭正亮，“謝長廷拋出‘一個(gè)中華、憲法對(duì)話'”，《香港南華早報(bào)》，2013年4月3日。

4見該計(jì)畫網(wǎng)站所發(fā)佈的2014年12月22日新聞公報(bào)，“港大民研發(fā)放最新香港市民身份認(rèn)同調(diào)查結(jié)果”，http：//hkupop.hku.hk/chinese/release/release1211.html ，上網(wǎng)日期，2014年12月23日。

5見郝志東，“澳門，一國兩制的典範(fàn)？”英國金融時(shí)報(bào)中文網(wǎng)，2014年12月22日。