干部待遇，供給制還是工資制？

孟醒

一

分配制度在新中國成立前后，相對平均的供給制被差距巨大的職務等級工資制所代替。這對追求平等的中國共產(chǎn)黨人來說，多少有些背離原先的目標。對此，毛澤東有“遷就說”。他說，進城以后，“原來在解放區(qū)實行供給制的人員占少數(shù)，工廠職工是工資制，機關、企業(yè)新增加的人很多，他們受資產(chǎn)階級影響很深，要把他們原來實行的工資改為供給，也不那么容易”。因此，“只好遷就現(xiàn)實，做出讓步”。然而，無論怎樣解釋，就共產(chǎn)黨的目標來說，甚至毛澤東自身的性格來說，這都算不上完滿的答案。

中共的供給制首先是為了保證戰(zhàn)爭的勝利，因此，一切供給首要保證的就是部隊所需，后方黨政干部等的生活需要倒在其次，甚至某些情況下要為之讓路。

供給制的基本原則是平均供應每個人的基本需要，但如果說絕對平均，卻又是不確切的。延安時期，供給制已經(jīng)出現(xiàn)不同級別間的差異。職位的高低，雖然在伙食費和著裝上沒有多少差別，但在津貼上已有差別，盡管差別不大。按照當時的規(guī)定，中央委員以上的黨政領導人，每人每月享受5元的津貼；各廳、處、院及師團級干部，每月津貼3元；以下依級別遞減，最少亦有1.5元，最高與最低之間相差2倍多一點。據(jù)康克清回憶，在1937年春天時，師團級可以拿到每月3元的津貼。當然，隨著經(jīng)濟情況的好轉，享受高津貼人員的范圍也隨之擴大。據(jù)1939年中共中央頒布的《各機關津貼標準》，軍委會主席、委員、師長，以及政府主席、委員和邊區(qū)參議會議長、常駐議員，包括政府直屬各廳、處、院等機關首長和大學校長等，每月津貼一律5元；旅長、專員、處長及各中學校長等4元；團長、縣長、縣議會議長及科長等3.5元；營長、區(qū)長、各小學校長等3元；連排長2.5元；班長、伙夫、馬夫及通信員等2元；學員、戰(zhàn)士及勤務員等1.5元。

在津貼上的差別，隨著時間的推移，逐漸被固化下來。到1941年，伙食待遇和著裝標準也有了差異，那就是大、小灶的不同。按照新規(guī)定，各級干部一般仍吃大灶，邊區(qū)一級和軍隊每人每日一律3角，分區(qū)及各縣一律2角，而各主要機關首長則可“吃小灶”。吃小灶者“每人每日除照一般規(guī)定之伙食費外增加一元”。不久因為引起不好的議論，又增設了一個中灶待遇，并細劃了所獲待遇的級別界限，把原定較為含混的各主要機關首長吃小灶，改為凡區(qū)黨委部長以上干部可設小灶，地委級則應設中灶。中灶標準為：凡有十年革命歷史，現(xiàn)任邊區(qū)級各部門局長、處長、科長級干部，或有同樣歷史曾任縣的部長、科長五年以上，或從事革命專門事業(yè)（如文教、醫(yī)務、機要、通訊等）八年以上且有相當貢獻的各中學校長、大學系主任、教授與名醫(yī)和高等技術人員，均可享受此等待遇?？h級不設中灶，仍保持大灶伙食標準。

此時，根據(jù)蘇聯(lián)醫(yī)務人員的建議，中共中央還專門成立了中央干部保健委員會。規(guī)定凡參加工作兩年以上，擔任軍隊營級以上，地方縣級以上，機關、學?？崎L級以上干部，經(jīng)醫(yī)生檢查證明確實有?。òǜ鞣N慢性病，如結核、慢性胃病、貧血等）或身體衰弱者，均可享受定期發(fā)給每月2元至6元保健費的待遇。

不論是生活待遇，還是醫(yī)療保健，差異是存在的，但這種差異并不巨大，仍然應算作平均主義的范疇。

供給制在1942年形成固定的制度以后，邊區(qū)政府對各機關、部隊、學校人員，采取的是工作生活經(jīng)費和辦公用品的平均分配制度，“衣食所需及辦公用品一部分發(fā)給經(jīng)費，一部分改以實物供給，其中不足的部分由各機關部隊學校生產(chǎn)自給”。但不論是統(tǒng)一供給部分還是自給部分，都有相應的規(guī)定。

可以說，供給制確保了中共的紀律和干部的相對廉潔，這也是毛澤東長期引以為自豪的最重要的革命資本之一。

但供給制也不全是好處，隨著解放區(qū)的擴大，供應鏈加長，易于出現(xiàn)供應不上的情況。這還不是最大最難的問題。最大最難的是，隨著黨政軍機構的不斷膨脹，資源浪費數(shù)額十分巨大。因為供給制沒有將實際需要與有效供給有機結合，人與人的需求不會也不可能完全等量齊觀，卻必須保證提供每個人同樣數(shù)量的生活用品及日常消費品。同時，機關不論大小，為保障供給，必須保持一支專門的后勤隊伍，完成從生產(chǎn)、采購、運輸?shù)阶罱K的分配等全套程序化工作，這中間同樣產(chǎn)生浪費現(xiàn)象。那么，為了解決供給制的弊端，有必要實行薪金制。

二

解放之初，除國民黨政府時期的留用人員發(fā)給維持費之外，還試行了一種供給制的變種——供給包干制。也就是將以往按部門交由集體支配的伙食費，依照標準折合成小米斤數(shù)，全部發(fā)放給享受供給制的個人，由其自行支配。通知作了如下規(guī)定：“包括糧食菜金、津貼費、細糧調劑與過節(jié)費、被子鞋襪、伙夫費用、伙食運費（每人一月二斤米）、輕病號補助七項在內，以小米為準，每月大灶一百四十斤、中灶一百七十斤、小灶二百三十斤”，今后均包給個人?！按送怅P于衣服費、出差補貼、車馬費、家屬招待費、醫(yī)藥費、保健費、老年優(yōu)待金、婦女衛(wèi)生費、生育費、嬰兒保育費、保姆費及其他水電公雜等費，則按標準另外發(fā)給”。

但供給包干制下的黨政干部收入，明顯低于留用人員“原職原薪”辦法所得的收入。這種情況催生了實行工資制的強烈呼聲。

最早開始試行工資制的是東北地區(qū)。最初比照的是蘇聯(lián)的辦法，工薪人員被劃分為13等39個級別，最高和最低工資相差8倍。而較早嘗試工資制的上海，則仿照的是國民黨舊政權的等級制辦法，將黨政工作人員劃分為甲、乙、丙三級，每級又分為三等，每等再分四級至八級，總計有48個級別。最高的甲級一等一級薪金為400元，最低丙級三等八級45元，高低相差也是將近8倍，與東北基本相同?？缮虾５姆桨覆]有付諸實施。原因是陳毅市長與市財政局認為：“本府所屬各局處人事制度目前尚未完全確立，關于建立正規(guī)薪給制度之一切條件亦未達成熟?！?/p>

事實上，在新中國成立的頭幾年仍然實行的是供給制。這個時候供給制的另一個特點突出出來，那就是物資供應困難的情況下，機關單位可以生產(chǎn)自給。這一點在戰(zhàn)爭環(huán)境下，還不至于造成各單位之間的待遇太過懸殊，并引發(fā)嚴重的貪污腐化問題。但在進城之后，由于權力大小及重要性的不同，就出現(xiàn)了巨大差別，也就是所謂“清水衙門”與“富到流油”。這就是在“三反”運動中揭發(fā)出來的，眾多單位的領導干部利用擴大機關生產(chǎn)以改善職工生活的名義，違法亂紀、貪污浪費，大搞特殊化的情況。這種情況引起中共中央的高度重視。從1952年春開始，決心廢除機關生產(chǎn)，統(tǒng)一社會財富的分配權。“中央政府3月12日發(fā)文規(guī)定，各級、各系統(tǒng)、各單位機關生產(chǎn)所用資金、物資、設備、房屋、現(xiàn)金、干部及其一切工作人員均須即刻向負責接管部門全部交代清楚，并限于4月30日以前交接完畢”。

此舉使得大量原本可以靠機關生產(chǎn)獲得更多津貼或補助的機關工作人員的生活受到影響，供給制遇到新的挑戰(zhàn)。這也是供給制轉向工資制的深層原因之一。

四個月之后，為便于兩種分配制度更好地銜接，政務院又進一步對供給制標準和工資標準進行了調整，以使兩者的標準趨于一致。調整后的兩種分配標準均統(tǒng)一為29個行政等級，其最高最低的收入分配差距，也都統(tǒng)一為25.88∶1。

供給制與工資制在等級和級差系數(shù)上相互銜接的結果，并沒有完全改變享受供給制待遇的工作人員實得貨幣數(shù)少于享受工資制待遇的工作人員的情況。

1953年春，鑒于一些夫婦在雙軌制期間所得到的不當利益，如一方為供給制待遇，一方為工資制待遇，既能享受到工資制實得多的好處，又能從供給制中取得保育、保姆等福利，政務院又出臺新政策：“凡夫婦一供一薪者，供給制一方所在機關應停發(fā)原由公家供給的子女保育費、保姆費等費?！边@么一個小小的變化，導致相當一批供給制干部要求轉為工資制。之所以出現(xiàn)這種情況，是因為通過算賬得出的結果，即工資制下同一級別的平均工資高于供給制。

為此，政務院于1954年6月發(fā)布了《關于國家機關工作人員工資、包干費標準及有關事項的規(guī)定的命令》，再度調整分配標準，來提高供給制人員的待遇標準。

新的標準將供給包干制的工資與等級工資制的工資基本調整到相差無幾。也就是說，兩種分配標準已基本接軌，于是在1954年第一屆全國人民代表大會召開后，周恩來于1955年1月16日，正式向中共中央提出了7月份在國家機關工作人員中全部實行貨幣工資制的意見，并指示編制工資委員會提出具體的實施意見。

1955年8月31日，國務院正式頒布了國家機關工作人員全部實行工資制和改行貨幣工資制的命令，“國家機關工作人員供給（包干）制待遇辦法，在過去革命時期，曾經(jīng)起過重大的作用。但在今天社會主義建設時期，它已不符合‘按勞取酬和‘同工同酬的原則。因此，國務院決定自1955年7月份起，將現(xiàn)有的一部分工作人員所實行的包干制待遇一律改為工資制待遇，以統(tǒng)一國家機關工作人員的待遇制度，而利社會主義建設”?！案男泄べY制待遇后，工作人員個人及其家屬的一切生活費用，均由個人負擔”。據(jù)此，國務院又頒布了新的工資標準，最高工資為560元，最低工資為18元，再乘以地區(qū)物價津貼的百分數(shù)就是工資總額，最高與最低工資約31：1，比之前的25.88：1明顯增大。

當時的定級標準采用一職數(shù)級、等級線上下交叉的做法，評定依據(jù)的是職務，參考的是德、才和資歷。大致為正部級三至五級，如當時茅盾是文化部部長，定四級；副部級五至八級，周揚當時是中宣部副部長兼文化部副部長，定六級；正局級八至十級；副局級九至十二級。

而從絕對數(shù)來看，低級工作人員最少的月收入僅增加0.23元，而高級干部增加最多的卻有95.67元，相差有415倍。這樣的等級差距，自然引起了一些詬病。

據(jù)上海吳淞區(qū)政府報告稱：“改資后生活困難，需要補助的約有44人，占全部改制人數(shù)的25.1%，約需補助金額478元。與改制前的補助情況相比，則人數(shù)增加214%，金額增加270%?！币簿褪钦f，此次工資改革后，因為生活困難需要補助者，有明顯增加。

面對這種情況，1956年6月實行的全面工資改革中，國務院再度對1955年的國家機關工作人員工資標準進行調整。將原本只享受少量補貼的大批鄉(xiāng)一級工作人員納入國家干部系列，也享受工資制待遇。國家機關工作人員中最低一級工資從18元提高至20元，最高與最低之間相差略微降低。但是，考慮到各個級別中的等級差，最高與最低之間的差別反而是拉大了。

三

對于以上分配制度的調整來看，其過程頗為曲折，但毛澤東對這種調整并不像對土改、“鎮(zhèn)反”“三反”等政治運動的批示、指示那么多。重要的原因應該是與他對等級工資制的不滿意有關，但這個等級工資制又源于蘇聯(lián)的經(jīng)驗和模式，在向蘇聯(lián)“一邊倒”的政策下，很少說話、作指示就不難理解了。實際上這里面的問題也是頗為復雜的，因為在延安時期，工資制就被視為實現(xiàn)社會主義“按勞分配”最合理的形式，并且有打破平均主義觀念和分配形式的作用。也就是說，在實行供給制的延安時期，“從平均的供給制到混合工資制，再進入全面工資制”，已經(jīng)是未來發(fā)展的路徑選擇了。

因此，在東北站穩(wěn)腳跟以后，依照蘇聯(lián)模式建立的工資制迅速實行起來。同時，在激勵進步的理由下，蘇聯(lián)的職務等級工資制也照搬過來。蘇聯(lián)模式要求擴大各個不同等級之間的級差系數(shù)，來鼓勵工作的積極性。

早在1949年中共中央進城之初的一次會議上，一位軍隊將領提出：資本家吃飯時要擺五個碗，解放軍吃飯是鹽水加一點酸菜，這不行，軍隊應當增加薪水。與會者對此發(fā)言，多數(shù)表態(tài)支持。毛澤東卻說：“這恰恰是好事。你是五個碗，我們吃酸菜。這個酸菜里面就出政治，就出模范。解放軍得人心就是這個酸菜，當然，還有別的?，F(xiàn)在部隊的伙食改善了，已經(jīng)比專吃酸菜有所不同了。但根本的是我們要提倡艱苦奮斗，艱苦奮斗是我們的政治本色?！?/p>

毛澤東這個時候不表態(tài)，既有中蘇關系的因素，恐怕最大的因素還是他對解決問題策略的重視。當一個問題還沒有暴露出缺點或危險的時候，即使他預判到了發(fā)展苗頭，他也不輕易給出否定的結論。

因此，直到1956年春，蘇共召開二十大，公開承認斯大林模式存在嚴重問題以后，他才就工資制的問題發(fā)表講話。而且這個時間點就在1956年全面推行工資制度改革前夕。

1956年的工資改革剛剛完成，但國務院還是很快出臺了降薪方案，黨政高級干部，即行政十級以上干部全面降薪?！案骷壗档偷谋壤牵阂恢廖寮墳榘俜种?，六至八級為百分之六，九至十級為百分之三”。降薪后，行政一級由560元降為504元；二級由505元降為454元；三級由450元降為405元；四級由400元降為360元；五級由360元降為324元；六級由320元降為301元；七級由280元降為263元；八級由250元降為235元；九級由220元降為213.5元；十級由190元降為184.5元，國家機關工作人員最高與最低工資差有所下降。

這個差別，在毛澤東看來仍太大，何況行政十級以上的高級干部，仍享受著“特供”。此外，還因工作關系，享受著秘書、警衛(wèi)、司機、勤務、保姆、廚師及醫(yī)療和專車、住房等其他層級干部無權享受的各種特殊待遇。與級別高度相關的特殊待遇問題，基本仿照了蘇聯(lián)的做法，其中的具體規(guī)定龐雜而繁瑣。比如，幾級以上可以享受多少平方米、豪華程度如何的住房，幾級以上可以配廚師，幾級以上可以配勤務，幾級以上可以配警衛(wèi)，幾級以上可以配秘書，幾級以上可以配專車，包括不同級別的干部享受何種檔次和牌子的專車等都有具體規(guī)定。

在1958年，毛澤東曾提出部分恢復供給制的意見，肯定供給制是革命的、先進的、向共產(chǎn)主義過渡的最好的一種分配制度。一些地方曾經(jīng)部分地開始實行供給制，就源于毛澤東在鄭州會議上的講話：“我們要恢復供給制，但要保留適當?shù)墓べY制，保留一部分多勞多得還是必要的。”正是有了這種背景，1959年2月，中共中央明令降低一至三級黨員干部的工資標準，將三級工資合并，統(tǒng)一發(fā)給460元。1960年10月，中共中央又下令降低十七級以上黨員干部的工資標準，一至三級再降12%，四級降10%，五級降8%，六級降6%，七級降4%，八級降2%，九至十七級降1%。降低后的一至三級工資標準為404.8元，正好是毛澤東堅持的標準。