強(qiáng)化財(cái)政資金績效管理 促進(jìn)民族宗教和諧穩(wěn)定

□ 文 / 云南省民族宗教委財(cái)務(wù)處 李正洪

強(qiáng)化財(cái)政資金績效管理 促進(jìn)民族宗教和諧穩(wěn)定

□ 文 / 云南省民族宗教委財(cái)務(wù)處 李正洪

按照《云南省政府辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)財(cái)政支出預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》，為了強(qiáng)化我省民族宗教專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理，省民族宗教委將專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理列入了全省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)管理責(zé)任制考核內(nèi)容和工作要點(diǎn)。省財(cái)政廳對其中有關(guān)資金預(yù)算績效專門進(jìn)行了再評價(jià)。

一、基本情況

預(yù)算績效評價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組赴基層開展績效評價(jià)檢查

近年來，省民族宗教委黨組高度重視財(cái)政預(yù)算績效管理工作，將績效理念貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、管理和監(jiān)督的全過程。自2010年開展支出項(xiàng)目績效評價(jià)試點(diǎn)，2013年全面推開財(cái)政預(yù)算績效管理工作，經(jīng)過5年多的努力，初步建立了以績效目標(biāo)為導(dǎo)向的民族宗教資金預(yù)算績效管理體系。資金預(yù)算績效管理工作得到了國家民委、省財(cái)政廳的肯定，逐年給予我省增加中央少數(shù)民族發(fā)展轉(zhuǎn)移支付資金的獎(jiǎng)勵(lì)，成效是明顯的。

（一）評價(jià)范圍和參與面逐步擴(kuò)大。在省民族宗教委積極推動(dòng)下，全省各州（市）民族宗教部門建立了部門主導(dǎo)，各預(yù)算科（室）、項(xiàng)目實(shí)施單位、中介機(jī)構(gòu)和政策受益人共同參與的管理機(jī)制。近幾年來，參與的范圍不斷擴(kuò)大，參與的主動(dòng)性日益增強(qiáng)。同時(shí)，通過預(yù)算編制、績效評價(jià)、績效審計(jì)等管理方式改革，增強(qiáng)了部門負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目管理人、資金使用人的績效意識(shí)，也激發(fā)了政策受益人關(guān)心績效的積極性。省民族宗教委成立了委領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、各相關(guān)處（室）參加的預(yù)算績效評價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織全委各業(yè)務(wù)處（室）每年定期參與項(xiàng)目績效評價(jià)檢查，財(cái)務(wù)處與第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)共同撰寫評價(jià)報(bào)告，并將績效評價(jià)結(jié)果報(bào)財(cái)政部門和委黨組作決策參考，強(qiáng)化了項(xiàng)目業(yè)務(wù)處（室）績效理念，促進(jìn)部門提高績效管理水平。

（二）評價(jià)制度和考評機(jī)制初步建立。認(rèn)真落實(shí)省委、省政府把推進(jìn)預(yù)算績效管理改革作為深化財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，圍繞發(fā)揮公共財(cái)政資金經(jīng)濟(jì)效益、政治效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的目標(biāo)，省級(jí)民族宗教部門啟動(dòng)建立管理機(jī)制，先后制定了績效評價(jià)暫行辦法及實(shí)施辦法，省對下民族宗教專項(xiàng)資金管理辦法等相關(guān)制度，初步構(gòu)建了我省民族宗教系統(tǒng)的預(yù)算績效管理制度框架，基本實(shí)現(xiàn)了績效管理有章可偱的目標(biāo)。

（三）項(xiàng)目績效和資金管理有序推進(jìn)。委黨組要求全省民族宗教部門在預(yù)算編制階段，強(qiáng)化項(xiàng)目績效目標(biāo)管理，省級(jí)民族宗教專項(xiàng)資金預(yù)算編制努力做到全覆蓋。2015年省民族宗教委、省財(cái)政廳下達(dá)項(xiàng)目共計(jì)1405個(gè)。其中， 2015年度績效評價(jià)共抽取96個(gè)項(xiàng)目?？冃гu價(jià)指標(biāo)體系及評分表，是根據(jù)省財(cái)政廳專項(xiàng)資金績效評價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合民族專項(xiàng)資金的特點(diǎn)設(shè)置的。共分為投入、過程、產(chǎn)出和效果四個(gè)方面21個(gè)明細(xì)指標(biāo)。

（四）績效管理辦法和措施得到細(xì)化。一是在預(yù)算執(zhí)行階段，積極探索績效跟蹤辦法，對重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤評價(jià)。二是在績效評價(jià)階段，逐步將評價(jià)的范圍由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，開展了部門整體支出績效評價(jià)試點(diǎn)，擴(kuò)大了專項(xiàng)資金評價(jià)范圍，完善了評價(jià)體系，引入了中介機(jī)構(gòu)。三是在結(jié)果運(yùn)用階段，探索建立獎(jiǎng)懲考核機(jī)制，編制預(yù)算時(shí)參考評價(jià)結(jié)果，調(diào)減了績效不好的項(xiàng)目預(yù)算安排，對全省績效管理排名靠前的縣給予轉(zhuǎn)移支付資金獎(jiǎng)勵(lì)；對部分績效不明顯的項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)整和優(yōu)化。

（五）項(xiàng)目資金績效總體較好。全省民族宗教部門通過加強(qiáng)預(yù)算績效管理，提高民族宗教專項(xiàng)資金使用效益。檢查組抽查的2015年產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金1.2億元，已安排用于草果、重樓等經(jīng)濟(jì)作物基地建設(shè)，與項(xiàng)目進(jìn)度基本相符；抽查的2015年云南省示范點(diǎn)創(chuàng)建補(bǔ)助3500萬元，資金已全部使用，支持了穩(wěn)步發(fā)展。文山州富寧縣實(shí)施的洞波鄉(xiāng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目，安排民族專項(xiàng)資金200萬元，部門整合資金60萬元，群眾自籌214萬元，先后完成了甘蔗產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村內(nèi)道路硬化、民族文化廣場、太陽能路燈等近10個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，有效解決了當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾生產(chǎn)生活中的特殊困難。迪慶州德欽縣奔子欄民族團(tuán)結(jié)示范鎮(zhèn)項(xiàng)目安排資金300萬元，重點(diǎn)圍繞群眾增收實(shí)施了油橄欖種植、優(yōu)質(zhì)核桃推廣產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，為當(dāng)?shù)厝罕姵掷m(xù)穩(wěn)定地增加收入打下好的基礎(chǔ)，使建檔立卡的貧困戶有望提前實(shí)現(xiàn)脫貧。

二、存在的困難和問題

民族宗教專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理雖然取得一定成績，但與預(yù)算法和深化財(cái)政體制改革的要求相比，還存在不少差距。

（一）績效理念未深入人心。有的基層民宗部門和干部對績效管理重視不夠，對預(yù)算的管理主要還停留在“如何要錢、如何花錢和如何完成任務(wù)”上，特別在項(xiàng)目決策時(shí)，沒有對項(xiàng)目預(yù)期績效進(jìn)行科學(xué)評估，導(dǎo)致許多項(xiàng)目未能在計(jì)劃工期當(dāng)年完成，有的項(xiàng)目在實(shí)施中效果不理想，還有的工程監(jiān)管和驗(yàn)收缺失，資金撥付或報(bào)賬手續(xù)不全。應(yīng)該說，全省民族宗教系統(tǒng)績效管理上頭熱、下面冷，資金管理部門急、項(xiàng)目實(shí)施單位緩的情況比較普遍，不容忽視。

（二）績效管理制度不完善。全省民族宗教系統(tǒng)的預(yù)算績效管理工作主要依靠委財(cái)務(wù)處推動(dòng)，各級(jí)預(yù)算單位處于被動(dòng)地位，財(cái)務(wù)與項(xiàng)目主管業(yè)務(wù)處室之間、省與州市縣之間協(xié)作機(jī)制不健全，沒有形成齊抓共管的監(jiān)督合力。預(yù)算安排的績效管理不完善，預(yù)算執(zhí)行中的跟蹤評價(jià)范圍較小，真正體現(xiàn)民族宗教部門職責(zé)和項(xiàng)目特點(diǎn)的績效指標(biāo)體系尚未建立，部分項(xiàng)目績效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不合理，不能全面、有效地反映項(xiàng)目特點(diǎn)。

（三）評價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分。各級(jí)財(cái)政部門建立以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算分配體制才剛剛起步，各預(yù)算單位對績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用較少，由于各方面的原因，導(dǎo)致目前資金績效評價(jià)結(jié)果缺乏剛性，也沒有得到項(xiàng)目資金管理部門的重視，這樣就造成了一些項(xiàng)目雖然資金使用績效不好，但是仍需繼續(xù)安排的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致項(xiàng)目資金被擠占、挪用、閑置、浪費(fèi)等方面問題尚未得到有效控制。

（四）部門財(cái)務(wù)管理還有待完善。當(dāng)前，在深化財(cái)稅體制改革過程中，由于有的部門對改革要求理解不深，執(zhí)行不到位，出現(xiàn)了一些影響財(cái)政資金使用績效的情況，需要有關(guān)部門認(rèn)真研究解決，比如，在加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度方面，有的部門“為了花錢而花錢，為了進(jìn)度而花錢”；在盤活存量資金方面，有的地方、有的部門對國家盤活財(cái)政存量資金的要求落實(shí)不到位，影響了專項(xiàng)資金使用效益。

（五）有的項(xiàng)目資金績效不好。財(cái)政資金使用績效不好的問題依然不少，需要引起高度重視。一是項(xiàng)目資金到位不及時(shí)，在縣一級(jí)財(cái)政停留時(shí)間較長，存在資金撥付不及時(shí)，截留項(xiàng)目資金的情況。二是項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度較慢，抽查項(xiàng)目的總體完工率有待提高。三是資金使用名不符實(shí)，未按申報(bào)用途安排使用。四是工程未進(jìn)行招投標(biāo)，工程進(jìn)度審核不嚴(yán)格，無監(jiān)理方簽字確認(rèn)工程量。五是資金管理和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱。

三、原因分析

隨著民族宗教專項(xiàng)資金投入不斷加大，績效管理的有力推進(jìn)，對于日益顯露出的這些問題，究其原因主要有：

（一）預(yù)算不夠科學(xué)，執(zhí)行力度不夠。專項(xiàng)資金預(yù)算未能充分結(jié)合本地區(qū)發(fā)展大規(guī)劃和財(cái)政扶貧資金的統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致專項(xiàng)資金與其他資金調(diào)度有沖突，預(yù)算不能按照計(jì)劃執(zhí)行，增加財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。

（二）項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)可行性論證不夠科學(xué)、充分。一些基層民族宗教部門對項(xiàng)目管理不夠重視，項(xiàng)目篩選科學(xué)性不高。一方面是有的地方基層工作人員受精力所限，很難深入項(xiàng)目點(diǎn)去調(diào)研。另一方面，項(xiàng)目審核人員知識(shí)結(jié)構(gòu)不全面，不具備專業(yè)技術(shù)知識(shí)，無法對項(xiàng)目可行性進(jìn)行科學(xué)論證。

（三）項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)督管理不到位。項(xiàng)目管理單位對立項(xiàng)項(xiàng)目缺乏后續(xù)跟蹤管理，對項(xiàng)目立項(xiàng)后的建設(shè)情況、指標(biāo)完成情況、發(fā)展?fàn)顩r等不夠了解，項(xiàng)目管理職能未能真正落到實(shí)處。

（四）專項(xiàng)資金驗(yàn)收考核環(huán)節(jié)的問題。對立項(xiàng)項(xiàng)目的考核指標(biāo)不明確或者指標(biāo)未細(xì)化，驗(yàn)收沒有量化標(biāo)準(zhǔn)，未能保證驗(yàn)收質(zhì)量。部門對項(xiàng)目的前期管理工作參與度不夠，部分僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)前期推薦、申報(bào)、審核，沒有會(huì)同財(cái)政部門參與管理，導(dǎo)致項(xiàng)目信息溝通不暢，影響財(cái)政績效評價(jià)。

（五）專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督力度不夠，考核機(jī)制不夠健全，缺乏追究責(zé)任制度。專項(xiàng)資金缺乏財(cái)政、審計(jì)參與監(jiān)督管理，也未設(shè)立相應(yīng)考核機(jī)制，資金使用存在一定的隨意性。同時(shí)因?yàn)闆]有追究責(zé)任制度，項(xiàng)目管理人員工作責(zé)任心不強(qiáng)，普遍存在為完成任務(wù)而工作，工作的質(zhì)量不高，甚至可能出現(xiàn)感情審核，人情項(xiàng)目。甚至出現(xiàn)“重項(xiàng)目、爭資金、輕使用、不監(jiān)管”的狀況。

四、幾點(diǎn)建議

（一）構(gòu)建民族宗教專項(xiàng)支出績效評價(jià)體系的路徑選擇。一是堅(jiān)持系統(tǒng)化原則，整體規(guī)劃民族宗教專項(xiàng)績效評價(jià)的改革方案。二是采取循序漸進(jìn)的實(shí)現(xiàn)方式，由易到難、由重點(diǎn)到一般逐步展開。從重點(diǎn)評價(jià)支出的經(jīng)濟(jì)性、合規(guī)性開始，逐步擴(kuò)展到效率性和有效性。三是根據(jù)科學(xué)化原理，建立民族宗教專項(xiàng)支出績效評價(jià)指標(biāo)體系與評價(jià)機(jī)制。應(yīng)建立各部門自我評價(jià)、財(cái)務(wù)上報(bào)財(cái)政部門綜合評價(jià)、績效審計(jì)和社會(huì)評價(jià)為一體的績效評價(jià)機(jī)制。

（二）繼續(xù)抓好制度體系建設(shè)，加快建立公開透明的績效管理機(jī)制。加大績效管理的宣傳力度，營造全社會(huì)知曉績效、重視績效、管理績效、監(jiān)督績效的良好氛圍。強(qiáng)化部門負(fù)責(zé)人“用錢必問效、無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理理念，把財(cái)政資金使用績效的全過程置于陽光下，提高監(jiān)督效果。

（三）探索更加有效的績效管理方式，扎實(shí)做好專項(xiàng)資金全過程績效管理。一是拓寬財(cái)政績效管理領(lǐng)域，在以專項(xiàng)資金為評價(jià)主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對下轉(zhuǎn)移支付的績效評價(jià)。二是強(qiáng)化績效目標(biāo)的引領(lǐng)作用，指導(dǎo)省民族宗教委有關(guān)處室和基層民宗部門對納入省對下轉(zhuǎn)移支付改革范圍的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目、省本級(jí)實(shí)施的重點(diǎn)項(xiàng)目等的績效目標(biāo)進(jìn)行完善，并開展績效目標(biāo)的審核和批復(fù)，為績效管理工作開展筑牢基礎(chǔ)。三是探索中期績效評價(jià)試點(diǎn)，逐步構(gòu)建起涵蓋不同支出類型的多層次績效評價(jià)指標(biāo)體系，培育、提升和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作，提高評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性、權(quán)威性，使結(jié)果運(yùn)用落到實(shí)處。

（四）建立績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，完善責(zé)任明確的結(jié)果運(yùn)用辦法。將績效評價(jià)結(jié)果作為編制預(yù)算的重要依據(jù)，向同級(jí)人大報(bào)告財(cái)政資金績效情況，接受人大監(jiān)督。積極探索審計(jì)結(jié)果和預(yù)算安排掛鉤的方式，繼續(xù)安排管得好、用得好的專項(xiàng)資金，適當(dāng)調(diào)減違規(guī)行為多的專項(xiàng)資金。探索財(cái)政政策執(zhí)行后的評估機(jī)制，完善決策失誤的追究辦法，明確決策者的責(zé)任。

（五）建立規(guī)范有效的預(yù)算管理制度，健全預(yù)算績效考核機(jī)制。按照“誰主管、誰使用、誰負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)好各部門預(yù)算績效管理的主體責(zé)任，切實(shí)將績效管理貫穿于預(yù)算管理全過程。同時(shí)，建立預(yù)算績效管理考核機(jī)制，用制度來規(guī)范、強(qiáng)化對部門和州（市）預(yù)算績效管理工作的年度考核和主體責(zé)任。

（六）推進(jìn)績效管理信息公開，搭建績效管理信息平臺(tái)。要建立績效管理工作情況定期報(bào)送制度，定期公布績效管理工作進(jìn)展情況。及時(shí)向省政府報(bào)告績效管理結(jié)果，按要求通報(bào)省人大有關(guān)部門或?qū)徲?jì)、監(jiān)察等部門，并按照政務(wù)公開的相關(guān)規(guī)定，除涉密內(nèi)容外，將預(yù)算績效管理結(jié)果通過門戶網(wǎng)站向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

（七）順應(yīng)財(cái)政改革形勢，探索建立符合民族宗教工作特點(diǎn)和實(shí)際需要的績效評價(jià)體系。在支出績效評價(jià)方法研究上，要著眼于增加民族宗教工作與財(cái)政資金管理的科學(xué)性與公開性，深入研究公眾評判法等適用于社會(huì)效益評價(jià)的基本方法，按照民主、科學(xué)、簡便、精準(zhǔn)的原則創(chuàng)新績效評價(jià)方法。

（責(zé)任編輯 劉笑）

（圖片由省民族宗教委財(cái)務(wù)處提供）