行政訴訟“立案登記制”的缺陷審查

崔沐涵

十八屆四中全會《決定》首次提出：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權(quán)”。新《行政訴訟法》在頒布之際率先響應、臨時修改，增加規(guī)定“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當?shù)怯浟浮薄?/p>

1 立案登記制的內(nèi)涵

立案登記制，是指當事人向法院提起訴訟后，只要所提交的起訴材料符合法律的規(guī)定，法院無需進行實質(zhì)上的審查，即應當立案登記的制度。對于立案登記制，有兩種不同的觀點，一種是“純粹的立案登記制”，即只要原告起訴，即可獲得立案，不設(shè)任何的門檻，又被稱為“訴狀登記制”；另一種是訴訟程序的啟動，要求原告必須首先提交符合條件的起訴狀。

2 我國行政訴訟“登記立案制”的實質(zhì)——準登記制

英美國家的“立案登記制”允許所有的案件都進入法院，但法官并不會對每一個案件都進行實體審判，法官在進行實體審判前都會進行訴訟要件的審查，凡屬不具備這些要件的，法院將駁回起訴，拒絕對案件實體問題進行實體審理和裁判。在這種情況下，立案登記制主要表現(xiàn)為訴狀登記制，起訴狀的內(nèi)容直接關(guān)乎著案件能否成功立案。

在大陸法系的理論下，區(qū)分“立案登記制”還是“立案審查制”有一個關(guān)鍵把握點：起訴條件和訴訟要件。審查以立案為界限，可分為立案前審查和立案后審查，案前審查只需審查形式，即原告的起訴狀是否符合法律的規(guī)定；具體實體要件的審查，則置于立案后，只有滿足訴訟要件的案件，才有審理的必要。這就要求首先區(qū)分起訴條件和訴訟要件。起訴條件，是指提起訴訟所必須具備的要件，包括起訴狀所必須依法載明的事項、訴訟費用的交納等；而訴訟要件，對應的是案件的實體裁判，包括當事人適格、屬于民事訴訟的范圍和受訴法院有管轄權(quán)等。欠缺實體訴訟要件，將會被裁定駁回起訴。根據(jù)新《行政訴訟法》第51條規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當?shù)怯浟浮?。按照這一規(guī)定，法院立案庭的法官在決定是否登記立案之前就要根據(jù)新《行政訴訟法》的第49、25條的規(guī)定，對起訴條件進行審查，只有符合起訴條件的，法院才能登記立案。這些起訴條件包括：原告是否是行政行為的相對人或者其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人及其他組織；被告是否明確；訴訟請求和事實根據(jù)是否具體；是否屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。這樣“起訴條件”實質(zhì)上已包括了大陸法系所指的“訴訟要件”。這就抬高了我國起訴的條件，將案后審查的內(nèi)容提前到案前進行審查，使得受理的門檻過高。這些起訴條件國外一些立法實務較為先進的國家?guī)缀醵紝儆谠V訟要件或?qū)嶓w判決要件的范疇，一般都是法院在登記立案之后由承辦法官進行審查的內(nèi)容。換言之，新《行政訴訟法》的立案登記制與國外的立案登記制有著很大的區(qū)別。在這種情況下，我國行政訴訟立案登記制只能視為“準立案登記制”。

3 我國“立案登記制”的缺陷

3.1 法院立案審查標準不一

新《行政訴訟法》所規(guī)定的四個起訴條件，表面上看似簡單，但并非清晰可辨，法院立案庭的法官進行判斷抉擇時，不可避免地要進行一定程度的實體審查。最高人民法院負責人就《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》答記者問時曾指出：“立案登記制是指，法院對當事人的起訴不進行實質(zhì)審查，僅僅對形式要件進行核對”，但這種對起訴條件審查性質(zhì)的定位并沒有規(guī)定在正式文件中，對法官并無強制性約束力。并且，與此不大一致的是，由直接參與新法修訂過程的、最高人民法院一些法官集體編寫的《行政訴訟法理解適用與實務指南》中指出：“立案登記制并不表明對起訴材料完全不進行審查，對起訴材料是否符合法律要求仍需進行程序性審查，但排除嚴格的實體審查”。按照這句話的意思，法院在立案環(huán)節(jié)只是不能進行“嚴格的實體審查”，除了進程序性的審查外，還可進行寬松的實體審查，或者說淺層次的實體審查。

3.2 我國目前缺乏有效、完善的訴前糾紛分流機制

司法作為法治國家中的最終裁決機構(gòu)，需要完善的、有效的訴前機制對糾紛進行分流，以避免法院“訴訟爆炸”。法治發(fā)達國家或地區(qū)一般都有完善的、有效的訴前糾紛分流機制，如，在英國，有兩千多個行政裁判所獨立裁決各種行政爭議，真正進入司法審查環(huán)節(jié)的行政案件很少，美國、加拿大等亦如是；德國的行政復議制度、法國的行政調(diào)解專員制度，還有我國臺灣地區(qū)的行政訴愿制度等，都起到了很好的行政案件分流作用。我國在這方面很不理想，行政復議機關(guān)幾乎成了“維持會”，訴前分流作用幾近消失，所以放開立案，法院的行政案件就會成倍增長，引發(fā)“訴訟爆炸”。新法“準立案登記制”實施以來，全國不少法院行政案件就出現(xiàn)“井噴”之勢，已經(jīng)說明了這一點。

3.3 部分行政案件存在“進得來、出不去”的隱憂

在當下一些民眾缺乏現(xiàn)代程序法治意識、而訴訟外往往救濟無門的情形下，他們可能會認為，既然法院立了案，那就說明自己的訴有道理，或認為，法院立了案又不實體處理自己的訴求，是在程序空轉(zhuǎn)、“欺騙”自己，最終可能會將“遭受不公”的怨恨系于法院，陷法院于被動、尷尬。正如有學者指出：“公民具有良好的法律素養(yǎng)，便能夠依法正當?shù)匦惺乖V權(quán)，減少和避免濫訴，即便出現(xiàn)起訴差錯，在法官釋明下，亦會自覺消除。相反，如果法治觀念薄弱，就易濫用訴權(quán)，即便法官善意勸阻，有人也會一意孤行。在我國公民現(xiàn)有法律意識、國家法律制度水平上，實行登記立案，濫訴、惡訴將大量系屬于法院，無理纏訴、纏訪將重歸司法程序”。

4 結(jié)語

由于我國行政訴訟“準立案登記制”將起訴條件混同于實體判決要件，將案件的實體審理以起訴條件的形式前移，今后必然導致立案環(huán)節(jié)的實體審查問題，如何盡可能弱化這種實體審查的程度，既徹底解決“立案難”的問題，又不至于使法院的行政審判組織陷于“濫訴惡訴”的危險，是進一步推進立案登記制過程中必須解決的問題。

作者單位：

西北政法大學 憲法與行政法學院