實(shí)施新一輪退耕還林工程的困難與對(duì)策初探

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摘要：在介紹?？悼h退耕還林工程取得成績(jī)的基礎(chǔ)上，分析了實(shí)施新一輪退耕還林工程存在的問(wèn)題，從完善補(bǔ)助政策、提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)政策引導(dǎo)等方面有針對(duì)性地提出了建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：退耕還林；問(wèn)題；對(duì)策；保康縣

中圖分類號(hào)：S76

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2017）07-0229-02

1 引言

?？滴挥诙跷鞅?，是襄陽(yáng)市唯一的全山區(qū)縣，荊山主脈橫亙東西，荊山以北南河水系注入漢江，荊山以南沮水水系注入長(zhǎng)江，總面積3225 km2，轄11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、257個(gè)村、19個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?8.2萬(wàn)人，被列入秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)，也是秦巴山集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)重點(diǎn)縣。2001年，?？悼h在原襄樊市率先啟動(dòng)退耕還林工程，2014年又啟動(dòng)新一輪退耕還林工程，截至2015年10月，兩輪累計(jì)完成退耕還林15790.21 hm2。

2 退耕還林工程實(shí)施情況

2.1 第一輪退耕還林工程實(shí)施情況

2001年，?？悼h啟動(dòng)退耕還林工程，當(dāng)年坡耕地造林2萬(wàn)hm2，宜林荒山荒地造林1萬(wàn)hm2。截至2010年底，全縣10年共完成退耕還林14833.33 m2，其中坡耕地造林6200 m2，宜林荒山荒地造林8633.33 hm2。截至2011年12月，中央財(cái)政投入全縣退耕還林工程補(bǔ)助資金26310萬(wàn)元，其中錢(qián)糧補(bǔ)助20075萬(wàn)元，種苗費(fèi)補(bǔ)助1375萬(wàn)元，鞏固退耕還林項(xiàng)目成果投資4860萬(wàn)元[1]。第一輪退耕還林工程各林種面積如表1。

2.2 新一輪退耕還林實(shí)施情況

2014年、2015年，省林業(yè)廳分別下達(dá)?？悼h新一輪退耕還林計(jì)劃600 hm2、660 hm2，對(duì)25°以上非基本農(nóng)田實(shí)施退耕還林。經(jīng)編制方案、組織實(shí)施，檢查驗(yàn)收合格面積分別為583.55 hm2、373.33 hm2。截至2016年10月，省財(cái)政廳已下?lián)鼙？悼h2014年度退耕還林種苗費(fèi)、現(xiàn)金補(bǔ)助990萬(wàn)元，已按驗(yàn)收合格面積兌付948.572萬(wàn)元。

通過(guò)實(shí)施以退耕還林為主的林業(yè)重點(diǎn)工程，?？悼h森林面積由1999年的162989 hm2增加到216922 hm2，森林覆蓋率由59.63%增加到72%[2]，水土流失面積由1727.28 km2減少到574.76 km2，退耕農(nóng)戶年人均純收入由1734元增加到9973元。第一輪退耕還林工程成為保康縣歷史上造林面積最大、質(zhì)量最高，直接受益農(nóng)戶最多，實(shí)施效果最顯著的林業(yè)項(xiàng)目，被群眾稱之為“民心工程”。

3 新一輪退耕還林面臨的困難和問(wèn)題

受各種因素影響，保康縣實(shí)施新一輪退耕還林工程也面臨一些困難和問(wèn)題，導(dǎo)致任務(wù)落實(shí)難，實(shí)施進(jìn)度較慢。

（1）存在歷史遺留問(wèn)題。第一輪退耕還林實(shí)施過(guò)程中，群眾積極性很高，但受國(guó)家計(jì)劃指標(biāo)限制，相當(dāng)一部分耕地已實(shí)施了退耕還林，卻未能納入補(bǔ)助范圍；2007年后全縣大力發(fā)展核桃產(chǎn)業(yè)時(shí)，又有大量的坡耕地栽植了核桃樹(shù)。但按照新一輪退耕還林政策規(guī)定[3，4]，這些地塊均不能納入補(bǔ)助范圍，基層群眾意見(jiàn)較大，影響了退耕還林積極性。

（2）面積分散、工作量大。山區(qū)縣地貌復(fù)雜，集中連片耕地較少，且基本上都是基本口糧田，不宜退耕還林，可退耕的土地又極為分散、偏遠(yuǎn)，增大了各項(xiàng)工作量，影響了實(shí)施進(jìn)度。

（3）土地權(quán)屬認(rèn)定存疑。湖北省規(guī)定，納入新一輪退耕還林還草工程的坡耕地，必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭承包到戶的坡耕地[4]。?？悼h在一輪、二輪土地承包時(shí)，農(nóng)戶自留地、飼料地沒(méi)有確權(quán)登記，是否擁有同等土地承包權(quán)存在疑問(wèn)，已確權(quán)登記的耕地實(shí)際面積又往往超過(guò)登記面積。在檢查驗(yàn)收過(guò)程中，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)自留地、飼料地、登記面積以外的面積不予認(rèn)可，形成了新的矛盾，影響了群眾積極性。

（4）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低。與實(shí)施第一輪退耕還林時(shí)相比，當(dāng)前農(nóng)民收入水平有了很大提高，但新一輪退耕還林要求更加嚴(yán)格，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)反而下降，已不能對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生較大的吸引力。

（5）農(nóng)戶退耕意愿不穩(wěn)定。在任務(wù)實(shí)施的過(guò)程中，有的已納入規(guī)劃范圍的農(nóng)戶，因種種原因改變主意，不愿意退耕。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成任務(wù)，不得不多次變更規(guī)劃，耗費(fèi)了大量的時(shí)間精力，影響了實(shí)施進(jìn)度。

（6）工作力量薄弱。一方面，退耕還林時(shí)間緊，要求高，另一方面，近年來(lái)，“綠滿荊楚”行動(dòng)、林業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目及資源調(diào)查任務(wù)較重，分散了基層林業(yè)工作力量，也一定程度上影響了工程實(shí)施進(jìn)度。

4 對(duì)策和建議

實(shí)施新一輪退耕還林，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策，是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的戰(zhàn)略舉措，是解決我國(guó)水土流失和風(fēng)沙危害問(wèn)題的必然選擇，也是促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富和全面建成小康社會(huì)的客觀要求[5]，必須認(rèn)真研究解決當(dāng)前存在的困難和矛盾，加大實(shí)施力度，確保工程順利推進(jìn)。建議如下。

（1）完善補(bǔ)助政策。對(duì)農(nóng)戶實(shí)施退耕還林的自留地、飼料地納入補(bǔ)助范圍；對(duì)于土地承包范圍內(nèi)的耕地以實(shí)際測(cè)量面積為準(zhǔn)；對(duì)新一輪退耕還林啟動(dòng)之前已經(jīng)實(shí)施退耕還林，符合第一輪退耕還林驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，但因計(jì)劃指標(biāo)限制未予以驗(yàn)收的坡耕地，也應(yīng)納入補(bǔ)助范圍。

（2）提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。參照第一輪退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧工作，完善地方配套政策，將新一輪退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由1500元/畝，提高到3000元/畝以上。

（3）加強(qiáng)政策引導(dǎo)。耐心細(xì)致地做好群眾思想工作，大力宣傳退耕還林的重要意義、綜合效益和優(yōu)惠政策，提高退耕還林積極性，穩(wěn)定退耕意愿。

（4）簡(jiǎn)化土地承包程序。對(duì)搬遷戶、死亡絕戶、未發(fā)包到戶等原因閑置的土地，由村委會(huì)與造林戶簽定合同，讓造林大戶或建檔立卡貧困戶承包實(shí)施退耕還林，政策補(bǔ)助兌付給承包方。

（5）規(guī)范項(xiàng)目管理。統(tǒng)籌發(fā)改、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、財(cái)政等部門(mén)工作力量，加強(qiáng)與精準(zhǔn)扶貧工作的對(duì)接，按照“九步走”程序完善各個(gè)環(huán)節(jié)資料，確保工程建設(shè)規(guī)范實(shí)施，有序推進(jìn)。

（6）加強(qiáng)科技服務(wù)。林業(yè)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)退耕戶的技術(shù)指導(dǎo)，做好栽前、栽中、栽后管理，地方政府要引導(dǎo)退耕戶放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，增加經(jīng)濟(jì)收入，確保退耕成果鞏固，不反彈，不留后賬，充分發(fā)揮其生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益[6～8]。

5 結(jié)語(yǔ)

保康縣退耕還林工作在湖北省山區(qū)縣中具有一定代表性。實(shí)踐證明，退耕還林在提高森林面積、改善生態(tài)環(huán)境、減少水土流失、促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富中發(fā)揮了重要作用。在貫徹國(guó)家退耕還林總體要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合?？悼h的實(shí)際，及時(shí)研究解決好新一輪退耕還林面臨的困難和問(wèn)題，必將促進(jìn)該工程健康有序開(kāi)展，提高工程質(zhì)量和效益。

參考文獻(xiàn)：

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[3]國(guó)家發(fā)展與改革委等員會(huì).新一輪退耕還林還草總體方案[R].北京：國(guó)家發(fā)展與改革委等員會(huì)，2014.

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[5]趙樹(shù)叢.在全國(guó)退耕還林實(shí)施工作電視電話會(huì)議上的講話[EB/OL].[2014-09-28].http：//www.forestry.gov.cn/main/3164/content-711768.html.

[6]李 濤.大姚縣實(shí)施新一輪退耕還林工程及存在的問(wèn)題分析[J].綠色科技，2016（21）：70～71.

[7]李貴遠(yuǎn).關(guān)于退耕還林工程是否有助于勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)調(diào)整研究[J].綠色科技，2015（3）：306～307.

[8]李秀軍.退耕還林可持續(xù)性研究[J]. 綠色科技，2016（21）：74，76.