廣德縣集體天然林資源保護的現(xiàn)狀及對策

傅明宏

摘要：該文介紹了廣德縣集體天然林資源現(xiàn)狀，天然林保護的成果，指出了天然林保護中存在的問題，并提出了集體天然林保護的對策，以促進集體天然林保護工作的健康、可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：廣德縣；集體天然林；保護網(wǎng)絡；長效機制

生態(tài)文明建設已上升為國家“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略，實施天然林保護是國家加強生態(tài)文明建設的重要舉措。為切實加強天然林保護工作，2014年廣德縣啟動了廣德縣森林生態(tài)保護小區(qū)建設，將全縣19 747.3hm2天然闊葉及針闊混交林（含天然灌木林）全部界定為生態(tài)小區(qū)進行保護?，F(xiàn)全縣已形成了一個以“自然保護區(qū)及森林公園為核心、國省級重點公益林為主體、森林生態(tài)保護小區(qū)為補充”的層級比較完整的天然林保護網(wǎng)絡。通過森林生態(tài)保護小區(qū)建設、實施天然林商業(yè)性禁伐及加強審批監(jiān)管等措施，全縣天然林得到了有效保護。但在保護過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，需要進行調整、完善，以促進全縣天然林保護工作健康、可持續(xù)發(fā)展。

1.天然林概念及政策背景

1.1天然林的概念 國家對天然林的概念沒有做出明確界定，安徽省林業(yè)廳以林分的起源為依據(jù)，將天然林定義為自然形成與人工促進天然更新或萌生所形成的森林。森林生態(tài)學將天然林分為原始林和次生林2類。將原生裸地上開始的植物群落，經(jīng)過一系列原生演替階段所形成的森林，稱為原始林；在次生裸地上，經(jīng)過一系列次生演替過程和階段所形成的森林，稱為次生林。按照森林的起源、演替的階段、群落特征和所受的干擾程度不同可細分為原始林、過伐林、派生林和次生林。我縣天然林均為次生林。次生林是指經(jīng)人為采伐和破壞后，天然演替恢復起來的森林。

1.2政策背景 生態(tài)文明建設已上升為國家“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略，實施天然林保護是國家加強生態(tài)文明建設的重要舉措。為從根本上遏制生態(tài)環(huán)境惡化，保護生物多樣性，促進社會、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，2000年我國正式啟動天然林資源保護工程。隨著天然林資源保護戰(zhàn)略的深入推進，天然林保護范圍、對象及措施也在不斷變化。天然林保護范圍已從天保工程區(qū)擴大到全國所有林區(qū)、保護對象由工程區(qū)內國有天然林為重點延伸到國有、集體天然林全覆蓋、采伐政策由天保工程區(qū)內停止商品性采伐調整為全面停止天然林商業(yè)性采伐。隨著全縣社會經(jīng)濟快速發(fā)展，生活水平不斷提高，人們的生態(tài)需求及環(huán)保意識也不斷增強，建設美好家園愿望也越來越強烈。為保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，2012年廣德縣確立了“工業(yè)興縣、生態(tài)立縣”的發(fā)展戰(zhàn)略。

2.天然林資源概況

2.1資源狀況 廣德縣是安徽省重點林業(yè)山區(qū)縣，林業(yè)資源豐富，森林覆蓋率58.48%、林木綠化率62.11%，素有“中國竹子之鄉(xiāng)”、“中國板栗之鄉(xiāng)”的美譽，2013年榮獲“全國綠化模范縣”稱號。全縣現(xiàn)有林地129 687.1hm2，其中有林地面積121 333.8hm2?；盍⒛究傂罘e1 929 958m3，其中喬木林蓄積1 785 863m3，立竹2.4億株?，F(xiàn)存天然林31 893.9hm2，按權屬分：集體天然林31 699.8hm2，國有天然林194.1hm2；按林種分：竹林9 619hm2，天然喬木林22274.9hm2，其中喬木闊葉林20 193.8hm2、針葉林2 081.1hm2。天然林蓄積497 010m3，其中闊葉林372 008m3、針葉林125 002m3，天然竹林立竹0.55億株。

2.2資源特點

2.2.1資源破壞嚴重 廣德縣屬北亞熱帶常綠闊葉林區(qū)，天然林資源非常豐富。由于人們長期對天然林進行不合理的開發(fā)、改造，大力發(fā)展竹林、經(jīng)濟林及從事農業(yè)生產(chǎn)和因松材線蟲病除治而大量采伐天然松林等原因，導致原生地帶性植被受到破壞，人工林面積大幅增加，天然林面積銳減。全縣天然林呈直線下降趨勢，根據(jù)廣德縣森林資源規(guī)劃設計調查，到2013年僅存天然林31 893.9hm2，天然喬木林22 274.9hm2。現(xiàn)天然植被分布面積較大的樹種有毛竹、其他小徑竹、櫟類、櫧類、楓香、栗類、馬尾松、化香等見表1。

因2013年第6次森林資源調查與前期調查對竹林起源的界定標準不同（1996天然竹林34 806.1hm2、2004年30 509.1hm2、2013年9 619hm2），導致第6次調查人工林面積過大，為保證數(shù)據(jù)真實性、可比性，故對該數(shù)據(jù)進行修正，2013年天然竹林按前2次調查數(shù)平均值計。

2.2.2分布及結構不合理 廣德縣地處皖南山區(qū)東北部，黃山余脈蜿蜒于縣西南，天目山余脈逶迤于縣之東南，是一個含中山的低山丘陵山區(qū)縣。地勢南高北低，中間呈一寬廣封閉盆地。天然林主要分布于縣南部、西部、北部的山地，地處山高、偏僻地帶，中部丘陵崗地分布較少。因經(jīng)營強度大，天然林碎片化、孤島化嚴重，眾多天然林斑塊散布于人工林中，集中連片分布少。據(jù)2013年資源清查統(tǒng)計，天然喬木林22 274.9hm2，區(qū)劃小班4 682（含副小班）個，其中面積低于0.4hm2小班1 101個、面積341.1hm2，面積介于0.5-1.0hm2小班816個、面積609.6hm2，面積介于1.1-2.0hm2小班549個、面積770hm2。全縣天然喬木林可采伐資源匱乏，據(jù)“二類”統(tǒng)計天然成熟林僅1.4hm2、近熟林151.1hmz、中齡林3517.8hm2、幼齡林17 262.1hm2，林齡結構極不合理，急需進行科學保護。

3.天然林保護情況

3.1完善天然林保護網(wǎng)絡 為全面推進“生態(tài)立縣”發(fā)展戰(zhàn)略，切實加強天然林資源保護，加大森林生態(tài)環(huán)境建設力度，2014年廣德縣人民政府出臺了《廣德縣加強天然林資源保護建設森林生態(tài)保護小區(qū)實施意見》，并依據(jù)《實施意見》制訂了《廣德縣森林生態(tài)保護小區(qū)建設總體規(guī)劃》，將全縣19 747.3hm2天然闊葉及針闊混交林（含天然灌木林），其中公益林8 575.4hm2、商品林11 171.9hm2，全部納入森林生態(tài)小區(qū)進行保護，禁止對小區(qū)內天然林進行商品性采伐。廣德縣已區(qū)劃國、省級重點公益林38366.7hm2；建立自然保護區(qū)2個，面積5 164hm2，其中揚子鱷國家自然保護區(qū)（朱村片）1 402hm2，廣德縣泰山省級自然保護區(qū)3 762hm2；建成森林公園4個，其中國家橫山森林公園1 000hm2，陽岱山省級森林公園1 000hm2、笄山省級森林公園550hm2、茅田山省級森林公園500hm2。通過天然林生態(tài)保護小區(qū)建設，現(xiàn)全縣已形成了一個以“自然保護區(qū)及森林公園為核心、國省級重點公益林為主體、森林生態(tài)保護小區(qū)為補充”的層級比較完整、覆蓋全面的天然林保護網(wǎng)絡。

3.2強化許可監(jiān)管 強化項目預審管理，對不符合天然林保護政策的新建項目一律不予立項。加強審批監(jiān)管，全面停止以當?shù)靥烊涣譃樵牧系哪静募庸て髽I(yè)的行政許可審批，積極引導現(xiàn)有的天然木材加工企業(yè)進行轉產(chǎn)。嚴格執(zhí)行國家天然林保護政策，禁止天然林商業(yè)性采伐審批。

3.3堅持依法治林 積極推進林業(yè)行政綜合執(zhí)法改革，加強林業(yè)執(zhí)法隊伍建設，2013年成立了廣德縣林業(yè)綜合行政執(zhí)法局。綜合執(zhí)法改革整合了原木竹檢查站、基層林業(yè)站及林業(yè)有害生物檢疫站等相關林業(yè)職能部門的行政執(zhí)法權，規(guī)范了行政執(zhí)法行為，避免了林業(yè)行政多頭執(zhí)法的現(xiàn)象，提高了執(zhí)法效能，為全縣依法治林奠定了堅實的基礎。加強森林資源的動態(tài)管理，積極開展日常巡查和專項檢查，從采伐、運輸、經(jīng)營、加工等各個環(huán)節(jié)加強資源監(jiān)管。加大執(zhí)法力度，嚴厲打擊亂砍濫伐、亂墾濫挖、非法收購、非法加工、毀林種茶等破壞天然林資源的違法犯罪行為。自2014年我縣啟動天然林保護工作以來，共查處各類破壞天然林資源的案件146起，其中刑事案件6起、行政案件140起，有效地保護了天然林資源。

4.存在問題

4.1概念界定不清

4.1.1天然林 國家沒有對天然林的概念做出明確、權威性的界定，實際工作中一般以林分（林木）的起源作為判斷天然林的依據(jù)。該定義忽略了天然林與天然林木的區(qū)別，有擴大化之嫌。例如我縣將所有天然起源的林木，特別是將人工商品林范圍內的散生天然林木及散布的小面積天然片林界定為天然林，禁止商業(yè)性采伐，是否科學、合理值得商榷。同時對人工林采伐后自然萌發(fā)形成的林分怎么界定也沒有明確。

4.1.2商業(yè)性及非商業(yè)性采伐 關于商業(yè)性采伐的含義，根據(jù)國家林業(yè)局辦資字[2014]213號《國家林業(yè)局辦公室關于上報省級“十三五”期間年森林采伐限額編制成果有關事宜的通知》中規(guī)定：2014年中央一號文件提出停止天然林商業(yè)性采伐。針對的是東北、內蒙古重點國有林區(qū)的天然林。要求是采伐天然林不能出材，即不能生產(chǎn)長度2m以上、小頭直徑8cm以上的規(guī)格材。同時強調各相關單位“十三五”期間年森林采伐限額的編制要嚴格按照上述要求執(zhí)行。由此定義看出天然林非商業(yè)性采伐不能出規(guī)格材。而《森林采伐作業(yè)規(guī)程》關于限伐區(qū)的解釋中對非商業(yè)性采伐定義為對森林進行撫育、改造及更新等采伐活動。2種解釋分別從出材和采伐類型的角度進行定義，明顯不同，集體天然林非商業(yè)性采伐如何適用不明確。

4.2缺乏可持續(xù)性 我縣是集體林業(yè)大縣，集體林地126 421.6hm2，占全縣林地129 687.1hm2的97.5%。集體林權制度改革后，除極少數(shù)由村、組集體統(tǒng)一經(jīng)營外，絕大多數(shù)山場均確權到戶，由農戶自主經(jīng)營。森林資源是林農重要的生產(chǎn)資料，是山區(qū)群眾重要的經(jīng)濟收入來源。實施天然林保護，建立森林生態(tài)小區(qū)、禁止天然林商業(yè)性采伐，限制了林農的經(jīng)營自主權，影響了林農的收入。由于缺乏保護林農利益的配套政策、措施，群眾利益保障不足，導致群眾對天然林保護工作積極性不高，最終將影響天然林保護的可持續(xù)性。

4.3缺乏法律基礎 我國實行森林分類經(jīng)營制度，森林分為公益林和商品林。公益林包括防護林和特種用途林，商品林分為經(jīng)濟林、用材林和薪炭林，國家依法保障林農的經(jīng)營自主權。林木采伐具有極強的法律性、政策性及科學性，是加強森林資源管理的關鍵，《森林法》、《森林法實施條例》、《森林采伐更新管理辦法》及《森林采伐作業(yè)規(guī)程》等法律、法規(guī)及技術規(guī)程針對不同林種的林木采伐類型及采伐方式做了科學、詳細的規(guī)定。加強天然林保護，全面禁止天然林商業(yè)性采伐，特別是禁止集體天然商品林商業(yè)性采伐，與《森林法》等法律、法規(guī)及技術規(guī)程規(guī)定的采伐政策不相符。同時全面禁止天然集體商品林的商業(yè)性采伐，與我國集體林權制度改革的政策精神也不完全相符。

4.4影響松材線蟲病除治 廣德縣是松材線蟲病疫區(qū)，為了控制及消滅疫情，根據(jù)松材線蟲病防治技術要求，在松材線蟲病防控過程中，不僅在疫情監(jiān)測過程中需要開展衛(wèi)生伐及時清理林中病死、枯死及衰弱松木，而且還需對發(fā)病鄉(xiāng)鎮(zhèn)的松木進行除治性采伐及非發(fā)病鄉(xiāng)鎮(zhèn)松木進行商品性采伐。馬尾松、黑松等松科植物是松材線蟲病的主要寄主植物，而我縣馬尾松均為天然林，停止天然林商業(yè)性采伐導致馬尾松采伐受限也必將影響松材線蟲病的除治工作。

5.天然林資源保護對策

5.1完善天然林保護立法 堅持依法治林，盡快將國家天然林保護政策上升為國家的法律、法規(guī)。加快《森林法》、《森林法實施條例》、《森林采伐更新管理辦法》等相關法律、法規(guī)修改，完善天然林保護的法律基礎。制定出臺《天然林保護條例》，闡明天然林的法律概念、規(guī)范國有及集體天然林的經(jīng)營管理、明確破壞天然林資源的法律責任，為天然林保護提供強大的法律保障。增強立法的科學性，對天然林保護過程中出現(xiàn)的特殊情況應區(qū)別對待，例如遇到抗洪搶險、林地征占用、重大林業(yè)有害生物疫情（松材線蟲?。┓揽氐忍厥馇闆r，可依法采伐。

5.2編制天然林保護方案 天然林保護是一項龐大、復雜的社會性系統(tǒng)工程，不僅事關生態(tài)環(huán)境建設大局，也與廣大群眾的切身利益息息相關。集體天然林涉及經(jīng)營主體眾多、經(jīng)營形式復雜，天然林保護不能簡單化、一刀切，必須按照量力而行、突出重點、分類保護的原則穩(wěn)步推進。各地要根據(jù)國家的天然林保護政策、法律、法規(guī)，結合當?shù)氐馁Y源總量及分布狀況因地制宜編制《集體天然林保護實施方案》，明確天然林保護的范圍、建立保護措施、完善配套政策、落實保護資金，確保天然林保護工作依法、有序推進。

5.3建立長效機制

5.3.1實施生態(tài)補償 堅持森林分類經(jīng)營制度，規(guī)范天然林管理。積極爭取國家、省級公益林指標，根據(jù)公益林區(qū)劃界定技術規(guī)程，將重點生態(tài)區(qū)位及生物多樣性豐富的天然林界定為國、省級公益林，對一般天然林可區(qū)劃界定為縣級公益林。建立縣級生態(tài)補償基金，按照公益林事權等級，分別對各級集體天然公益林實施生態(tài)補償，充分保障廣大林農的切身利益，確保天然林保護的可持續(xù)性。

5.3.2加強天然林管護 加強天然林保護，資源管護是關鍵。我縣天然林31 893.9hm2，其中集體天然林31 699.8hm2，天然喬木林22 274.9hm2，天然集體林權制度改革后，山場均由農戶承包經(jīng)營。由于天然林分布零散，涉及農戶眾多，管護難度大。資源管護有自主管護、統(tǒng)一管護及委托管護等多種模式，根據(jù)我縣天然林總量、分布及前期公益林管護經(jīng)驗，考慮聘請護林員進行統(tǒng)一管護的模式為好。加強組織領導，成立專門的公益及天然林保護機構，統(tǒng)籌全縣天然林、公益林管護工作。盡快制定《廣德縣護林員管理辦法》，明確護林員的權、責、利，規(guī)范護林員管理，確保公益林及天然林保護政策落到實處。

5.4調整林區(qū)經(jīng)濟結構 積極引導林區(qū)進行產(chǎn)業(yè)結構調整，降低群眾對傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)濟的依賴。充分發(fā)揮林業(yè)的多種效益，開展林業(yè)復合經(jīng)營增加經(jīng)濟收入，在確保不破壞生物多樣性及生態(tài)功能的前提下，鼓勵經(jīng)營者積極開展林業(yè)復合經(jīng)營。一是大力發(fā)展林下經(jīng)濟。根據(jù)《廣德縣加快林下經(jīng)濟發(fā)展實施意見》，支持、引導林農通過林藥、林禽（畜）、林疏、林菌等形式大力發(fā)展林下經(jīng)濟；二是大力發(fā)展生態(tài)旅游。各地依托良好的生態(tài)環(huán)境和豐富的景觀資源，大力發(fā)展生態(tài)、休閑旅游，促進林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，增加林農收入。