區(qū)域發(fā)展2.0時代

把城市群作為主體形態(tài)，是以大都市為領(lǐng)頭羊的城市群成為我國新型城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)和基調(diào)

從開區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展風(fēng)氣之先的珠三角、長三角，到剛剛被國務(wù)院正式批復(fù)的，承東啟西、連南接北的中原腹地，國家級城市群建設(shè)從夢想走進(jìn)現(xiàn)實。

改革開放以來，“大都市”與“城市群”已成為增強中國綜合實力與提升國家競爭力最重要的板塊與最核心的結(jié)構(gòu)。沒有中國城市在都市化進(jìn)程中迅速與跨越式發(fā)展，就不可能有今天在世界格局中越來越重要的中國概念。

城市群作為推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化的“主體形態(tài)”，自2006年首次提出迄今已經(jīng)過去整整10年。2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確提出“把城市群作為主體形態(tài)”，既不是長期以來一直占據(jù)主流的“小城鎮(zhèn)”，也不是2000年以后異軍突起的“大都市”，而是以大都市為領(lǐng)頭羊的城市群成為我國新型城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)和基調(diào)。

30年城市群發(fā)展脈絡(luò)

早在上世紀(jì)80年代初，中國就已開始編制城市群的發(fā)展規(guī)劃。

其中，“六五”計劃中提出區(qū)域協(xié)作和經(jīng)濟區(qū)政策，要求對部分地區(qū)國土開發(fā)進(jìn)行整治規(guī)劃，此后以上海為中心的長江三角洲經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃得以編制。

“七五”計劃提出了以省會城市和一批口岸與交通要道城市為中心，建立二級經(jīng)濟區(qū)網(wǎng)絡(luò)和以地級市為中心建立三級經(jīng)濟區(qū)網(wǎng)絡(luò)的要求。這首次為許多省區(qū)規(guī)劃和建設(shè)以省會城市為核心的城市群提供了政策依據(jù)，推動了山東半島城市群、遼東半島城市群和海峽西岸城市群的發(fā)展。

“八五”計劃提出開展多領(lǐng)域、多層次、多形式的橫向聯(lián)合與協(xié)作，發(fā)展各具特色、分工合理的經(jīng)濟協(xié)作區(qū)；提出了沿海、沿邊、沿江、沿主要鐵路線開放開發(fā)的發(fā)展戰(zhàn)略。以此催生出沿長江地區(qū)的成渝、武漢、長株潭、江淮等城市群的形成，沿邊地區(qū)的南北欽防城市群、天山北坡城市群等也開始萌芽。

“九五”計劃提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策。期間提出的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，推動了中國中西部地區(qū)城市群的形成發(fā)育。

“十五”計劃首次提出實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，指明了中國城市群建設(shè)的基本方向。形成了“兩帶一區(qū)”，即西隴海蘭新線經(jīng)濟帶、長江上游經(jīng)濟帶和南（寧）貴（陽）昆（明）經(jīng)濟區(qū)。期間提出的中部崛起戰(zhàn)略，加速了長株潭城市群和武漢城市群的形成。

至“十一五”規(guī)劃時，中國首次將城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體空間形態(tài)，城市群在中國城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展中逐步取得了主導(dǎo)地位。至此，我國三大城市群——珠三角、長三角和京津冀也初具規(guī)模。這三個地區(qū)面積占全國5%、人口占全國的25%，創(chuàng)造了GDP占全國的40%。

“十二五”規(guī)劃則提出構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上若干城市群為依托、其他城市化地區(qū)和城市為重要組成部分的“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局。這一布局也進(jìn)入到2010年國務(wù)院頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》當(dāng)中。

經(jīng)過近30年的發(fā)展，中國的城市群布局已具雛形。國家發(fā)展和改革委員會副秘書長范恒山指出：“城市群所起的作用非常重要，可以為我國的新型城鎮(zhèn)化提供發(fā)展的支撐和平臺，并從整體上促進(jìn)經(jīng)濟社會的發(fā)展，也有利于集聚資源要素來推動創(chuàng)新，優(yōu)化空間布局，促進(jìn)區(qū)域乃至整體的協(xié)調(diào)發(fā)展。”

多個城市群并舉

除了7個國家級城市群，在“十三五”規(guī)劃綱要提出建設(shè)的19個城市群中，還有“提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平，發(fā)展壯大東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原城市群，規(guī)劃引導(dǎo)北部灣、晉中、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長極”等重要規(guī)劃。

據(jù)《中國城市群發(fā)展報告2016》統(tǒng)計，目前長三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原經(jīng)濟區(qū)、成渝經(jīng)濟區(qū)、武漢城市圈、環(huán)長株潭、環(huán)鄱陽湖等發(fā)展較為成熟的9大城市群共118個城市人口規(guī)模約占全國的47%，經(jīng)濟總量約占全國的66%，已成為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐和平臺。

今年2月初，國務(wù)院批復(fù)的《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃》，提出建設(shè)面向東盟、服務(wù)“三南”、宜居宜業(yè)的藍(lán)色海灣城市群，打造“一灣雙軸、一核兩極”的城市群框架，到2030年爭取實現(xiàn)向國家級城市群的戰(zhàn)略性躍升，這將為推動北部灣城市群發(fā)展、提升全區(qū)城鎮(zhèn)化水平帶來前所未有的重大機遇。

國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林曾表示，未來將通過城市群規(guī)劃，特別是通過加強城市群綜合交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，來引導(dǎo)、支撐城市群的合理發(fā)展。

2015年中國發(fā)展高層論壇上，十屆全國政協(xié)副主席、上海市原市長徐匡迪就曾表示，經(jīng)過30年經(jīng)濟快速發(fā)展，中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過50%，由于人口過于向要素市場發(fā)展的大城市集中（主要是指北上廣地區(qū)等），使得特大城市的城市病顯現(xiàn)——交通擁堵、環(huán)境污染，城市管理成本升高等。發(fā)達(dá)國家在上世紀(jì)50年代就已經(jīng)出現(xiàn)了城市帶、城市群、城市連綿區(qū)的現(xiàn)象，并且以此來化解巨型城市病的城市經(jīng)驗，值得我們借鑒。

從競爭走向競合

隨著中國城市化進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，城市群已經(jīng)成為今后經(jīng)濟發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，也是我國生產(chǎn)力布局的增長極點和核心支點，具有將各種生產(chǎn)要素流動匯聚與擴散的功能。從各種城市群的發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容來看，最容易實現(xiàn)突破的是交通一體化、生態(tài)環(huán)保、區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作領(lǐng)域。這些領(lǐng)域“正外部性”較強，比較容易實現(xiàn)互利共贏。

由于城市群的集聚和輻射功能存在著重疊性，使得城市間的競爭不可避免；加上輻射的影響及其產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，直接或間接導(dǎo)致了內(nèi)耗性的競爭。但是，城市群功能競合發(fā)展是必然選擇，它將貫穿于經(jīng)濟整合的過程中，只是在不同的發(fā)展階段，城市功能的競合效應(yīng)是有差異的。但總的情況是，隨著城市群的發(fā)展，城市之間功能的競爭將逐漸向合作過渡。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展規(guī)劃部主任文輝認(rèn)為，設(shè)立城市群有助于中國打破行政區(qū)域規(guī)劃限制，進(jìn)行資源的整合和再分配。另外，由于城市群針對中小城市抱團(tuán)，中小城市將迎來發(fā)展機遇，同時倒逼大城市進(jìn)行部分功能疏解。

中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所城市規(guī)劃研究中心主任方創(chuàng)琳表示，城市群已經(jīng)成為今天和今后經(jīng)濟發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)。隨著經(jīng)濟全球化的加速和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市之間的競爭不再僅僅表現(xiàn)為單個城市的競爭，而是越來越表現(xiàn)為以核心城市為中心的城市群或城市集團(tuán)的競爭。

值得注意的是，方創(chuàng)琳指出，我國城市群將向緊湊集約型城市群發(fā)展模式發(fā)展?！按饲拔覈鞘腥阂虼址攀降陌l(fā)展，存在較為嚴(yán)重的‘簡單均衡或‘一城獨大現(xiàn)象，這導(dǎo)致產(chǎn)出效率低下。例如京津冀區(qū)域北京一城獨大，區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢難以突出，北京內(nèi)部產(chǎn)能效率也難以提高?！彼f。有報告顯示，北京市的面積與日本東京大都市區(qū)、紐約大都市區(qū)基本相同，但總產(chǎn)出只相當(dāng)于東京的14%，紐約的18%，北京市的人口密度不及東京的50%，每平方公里的產(chǎn)出不到東京的八分之一。

方創(chuàng)琳還指出，城市群應(yīng)避免不斷“擴容”貪大。在中國城市群形成發(fā)育帶有強烈的政府主導(dǎo)色彩的背景下，不少城市群空間范圍的構(gòu)成變成了各省城市的“拼盤”和“照顧”對象，尚未建就先擴容，結(jié)果脫離了城市群發(fā)育的最基本標(biāo)準(zhǔn)，失去了城市群本應(yīng)發(fā)揮的高密度集聚和高效率成長效應(yīng)。

責(zé)任編輯 陳晰