環(huán)境行政執(zhí)法問題研究

【摘 要】 環(huán)境行政執(zhí)法是一個集合性的概念，主要包含環(huán)境行政處罰和處分、環(huán)境行政許可、環(huán)境行政監(jiān)督等一系列的監(jiān)督管理行為。本文從我國環(huán)境行政執(zhí)法的實際出發(fā)，指出其中的不足和存在問題，并借鑒國外環(huán)境行政執(zhí)法的優(yōu)點，從改革環(huán)境行政執(zhí)法體制、健全環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機制、完善環(huán)境行政執(zhí)法手段和完善公眾參與環(huán)境行政執(zhí)法四方面提出了完善我國環(huán)境行政執(zhí)法的有效措施。

【關鍵詞】 環(huán)境；環(huán)境行政執(zhí)法；執(zhí)法體制

一、環(huán)境行政執(zhí)法的內涵和特征

1、環(huán)境行政執(zhí)法的內涵

關于環(huán)境行政執(zhí)法，不同的學者給予了不同的定義，蔡守秋對其做了如下的定義：“環(huán)境行政執(zhí)法是指國家環(huán)保機關及其工作人員貫徹執(zhí)行環(huán)境法律的活動，其核心是國家環(huán)保機關制定各種行政決定的過程。”[1]江偉鈕、陳方林將環(huán)境行政執(zhí)法定義為：“環(huán)境行政執(zhí)法指環(huán)保機關按照法律規(guī)定對管理相對人正當行使權利和履行義務情況進行督導促進的行為?！盵2]筆者認為環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)保行政機關及其工作人員依據(jù)相應的法律法規(guī)，依照法定程序，將環(huán)境法律規(guī)范適用于具體的人和事，并對行政相對人產生一定影響的行政行為。環(huán)境行政執(zhí)法是一個集合性的概念，主要包含環(huán)境行政處罰和處分、環(huán)境行政許可、環(huán)境行政監(jiān)督等一系列的監(jiān)督管理行為。[3]

2、環(huán)境行政執(zhí)法的特征

（1）環(huán)境行政執(zhí)法主體的多元化。我國《環(huán)境法》的保護對象包括了人類賴以生存和發(fā)展的各種天然的和經過人工改造的自然因素。包含了非常多的環(huán)境要素，如果只交給一個單一的部門來管理，難度非常大，是不現(xiàn)實的，這就直接決定了環(huán)境執(zhí)法主體的多元化。各種環(huán)境要素在法律上作為一個統(tǒng)一的整體，也就相應的要求環(huán)境行政執(zhí)法的各個主體實行統(tǒng)一協(xié)作，以達到對環(huán)境要素的有效監(jiān)督和管理。我國現(xiàn)階段有環(huán)境行政執(zhí)法權的主體，除了以環(huán)保局為主的各級環(huán)保行政機關，還包括海洋行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門以及各級公安、交通等眾多部門，它們形成了一個統(tǒng)一協(xié)作的監(jiān)督管理體制。

（2）環(huán)境行政執(zhí)法的超前性。根據(jù)環(huán)境法基本原則中的預防原則，環(huán)境執(zhí)法行為一定要發(fā)生在環(huán)境遭到污染或破壞之前，否則環(huán)境污染或破壞行為一旦發(fā)生，就有可能產生不可逆的影響，這種影響一旦發(fā)生，環(huán)境將很難恢復到之前的狀態(tài)。這就對環(huán)境行政執(zhí)法機關提出很高的要求，只有做好了嚴格的監(jiān)督管理，才能有效的行使保護環(huán)境與資源安全、防止污染事故發(fā)生的權力。[4]

（3）環(huán)境行政執(zhí)法的技術性。環(huán)境法要保護的對象包含水、大氣、土地、草原等眾多環(huán)境要素，這么多的環(huán)境要素，一旦某一要素或者某幾個要素發(fā)生污染事故，將會產生極大的危害性。這就對環(huán)境行政執(zhí)法部門提出了較高的技術要求，只有具備較高的專業(yè)素養(yǎng)，按照相應的技術規(guī)范，通過對專業(yè)環(huán)境儀器的操作才能達到對環(huán)境的有效監(jiān)控與防護。

（4）環(huán)境行政執(zhí)法的綜合性。環(huán)境法是一部綜合性的部門法，它融合了民法、刑法、行政法等眾多部門法的內容，相應的，作為以環(huán)境法為執(zhí)法依據(jù)的環(huán)境行政執(zhí)法也自然而然的具備綜合性。就其執(zhí)法手段來講，就包括環(huán)境行政處理、環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政強制執(zhí)行以及環(huán)境行政監(jiān)督檢查等。其中環(huán)境行政處理又包括環(huán)境行政許可、環(huán)境行政征收以及環(huán)境行政調解與裁決等。這一系列的手段都表明環(huán)境行政執(zhí)法的綜合性特征。[5]

二、我國環(huán)境行政執(zhí)法的不足

1、環(huán)境行政執(zhí)法力度不夠

環(huán)境行政執(zhí)法力度不夠主要表現(xiàn)在我國環(huán)保行政機關缺乏必要的行政強制執(zhí)行權。就我國環(huán)保行政機關而言，環(huán)境法賦予了其環(huán)境監(jiān)管的職責，卻沒有賦予其相應的環(huán)境強制執(zhí)行權，例如對污染企業(yè)責令停業(yè)或關閉的決定權等。環(huán)保行政機關與稅務、工商等機關相比，缺少直接采取查封、扣押、凍結等手段的權力。一旦發(fā)生環(huán)境污染和破壞的行為，環(huán)保行政機關往往不能通過自身的權力對污染和破壞環(huán)境的行為進行直接的執(zhí)行或控制，而只能通過向法院申請，由法院按照相應的訴訟程序對污染和破壞環(huán)境的行為進行懲治，而這一個過程往往需要較長的時間，這就導致了環(huán)境污染和破壞的行為得不到及時處理，從而使環(huán)保行政機關無法有效履行自己環(huán)境監(jiān)管的職責。

2、地方保護主義的影響

許多地方政府為了保證當?shù)氐呢斦杖?，對一些污染環(huán)境的納稅企業(yè)采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度，污染企業(yè)只要繳納了相應的罰款和稅費，就可以不用停業(yè)整頓，繼續(xù)從事危害環(huán)境的生產作業(yè)。此外，有些地方的環(huán)保行政機關濫用職權，在為相關企業(yè)進行行政許可的程序中弄虛作假，強迫有關企業(yè)繳納與申請審批項目無關的費用，例如加入行業(yè)協(xié)會，交納相應的會員費等等。正是地方環(huán)保行政機關的保護主義和不作為濫作為，導致了環(huán)境行政執(zhí)法很難得到有效的執(zhí)行。

近年來，公眾對環(huán)境污染狀況越來越關心，政府從上到下都提高了對環(huán)保工作的重視程度，并且采取了一系列應對環(huán)境污染的對策。但是，仍然存在一些地方政府對法律法規(guī)政策落實不到位的現(xiàn)象，這給局部環(huán)境行政執(zhí)法帶來了困難。

3、環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督體制不完善

行政權力如果得不到有效的監(jiān)督，就會導致行政權力的濫用，危害行政相對人的合法權益。我國環(huán)保法對環(huán)境行政機關的職責做了詳細的規(guī)定，但是對于環(huán)境行政機關的監(jiān)督機制卻規(guī)定的不夠詳細，缺乏對環(huán)境行政機關怠于履行法定職責的問責機制。對環(huán)境行政機關的監(jiān)督分為內部監(jiān)督和外部監(jiān)督，然而這兩部分的監(jiān)督在一些地方尤其是一些偏遠地區(qū)往往得不到有效的貫徹，這就容易導致環(huán)境行政機關滋生腐敗，對危害環(huán)境的行為不作為。

4、環(huán)境行政執(zhí)法缺乏公眾參與力度

環(huán)境資源作為一種公共資源關系到每個公民的切身利益。因此，一旦發(fā)生了危害環(huán)境資源的行為，公民有權參與到相關的環(huán)保工作中。然而，在實踐中，一旦有危害環(huán)境的行為發(fā)生，公民往往缺乏參與到相關環(huán)保工作中的意識，即便有參與的意識，也往往找不到參與其中的途徑。缺乏公眾參與的環(huán)保工作，很難真正得到廣大公民的擁護和認可，因此，作為環(huán)境行政執(zhí)法機關，應當積極引導公民參與到環(huán)保工作中。只有引導公眾積極參與到環(huán)保工作中，才能更好的幫助環(huán)保行政機關開展環(huán)境行政執(zhí)法工作，達到環(huán)境行政執(zhí)法高效為民的執(zhí)法效果。

三、國外環(huán)境行政執(zhí)法的考察

1、美國的環(huán)境行政執(zhí)法

在美國，從事環(huán)境行政執(zhí)法的機構是美國環(huán)保局，其肩負著環(huán)境行政執(zhí)法的主要任務。美國環(huán)保局對美國境內發(fā)生的一切環(huán)保問題負責統(tǒng)一的監(jiān)督和管理工作，聯(lián)邦其他相關部門在國家環(huán)保局的統(tǒng)一組織和協(xié)調下從事自己所屬的環(huán)境行政執(zhí)法工作。此外，美國還設有環(huán)境質量委員會和聯(lián)邦環(huán)境執(zhí)行長官辦公室，對從事環(huán)保相關工作的各個部門進行調度和協(xié)調。在各個州，美國環(huán)保局都設立了單獨的執(zhí)法部門，很大程度上避免了地方政府的干擾。美國環(huán)保局的執(zhí)法權限主要來自于國會的立法授權。美國現(xiàn)行的法律中，有關環(huán)境保護的多達120部，這120多部法律貫穿了美國環(huán)保工作的各個領域，形成了一整套完善的環(huán)保法律體系，強有力地保障了美國環(huán)保局環(huán)境行政執(zhí)法工作的高效開展。

美國環(huán)保局注重加強行政執(zhí)法的規(guī)范化和可操作性。為了更好地貫徹執(zhí)行美國環(huán)境保護的相關法律，美國環(huán)保局制定了“美國環(huán)保局法律及管制執(zhí)行細則”和“執(zhí)法應對措施”，制定了完善的環(huán)境行政執(zhí)法法案。此外，美國環(huán)保局還采取了民事執(zhí)法與刑事執(zhí)法相結合的環(huán)境執(zhí)法模式，多手段、全方位的打擊了環(huán)境違法行為，對污染環(huán)境的違法者形成了有力的震懾。

2、日本的環(huán)境行政執(zhí)法

日本在環(huán)境行政執(zhí)法領域有很多值得我們借鑒的地方。在日本，環(huán)境行政執(zhí)法工作和環(huán)境立法工作同樣重要，經過多年的實踐和摸索，形成了一套行之有效并且富有特色的環(huán)境執(zhí)法體系。環(huán)境計劃在日本非常受重視，日本政府會將每個企業(yè)都納入到環(huán)境計劃中，凡是對環(huán)境計劃執(zhí)行較好的企業(yè)都會獲得比較好的環(huán)境形象，從而樹立良好的企業(yè)形象。此外，日本政府對“行政指導”也極其重視。在日本，以“行政指導”的方式引導環(huán)境違法者依法行事是環(huán)境行政執(zhí)法的一個非常重要的途徑。環(huán)境行政機關通過與企業(yè)簽訂民事的污染防治協(xié)定，規(guī)定了比法律更為嚴格的排放標準。這種民事合同基于雙方的平等自愿而簽訂，對防治企業(yè)排污危害環(huán)境發(fā)揮了積極作用。日本政府還設立了專門的環(huán)境損害補償資金，當發(fā)生環(huán)境污染或破壞事件導致公民人身或財產損害時，將運用這筆資金進行損害的賠償。另外，日本在環(huán)境執(zhí)法方面還建立了一系列完善的環(huán)境保護的管理制度，對環(huán)境污染和治理依法行政和依法行政管理。[6]

四、完善我國環(huán)境行政執(zhí)法的建議

1、改革環(huán)境行政執(zhí)法體制

要明確各級政府的職責，樹立正確的政績觀，地方各級政府要對其轄區(qū)內的環(huán)境質量負責，環(huán)保部門要對轄區(qū)內的環(huán)境依法行使監(jiān)督和管理的職權。要著重加強對地方各級政府主要領導干部的環(huán)境法治觀，引導他們樹立正確的政績觀念，將環(huán)境保護的成果與政府業(yè)績掛鉤，建立健全領導干部正確的業(yè)績考核機制，實施環(huán)境責任首腦負責機制。把環(huán)境治理和防護成果納入地方政府業(yè)績考核是依法推進環(huán)保行政執(zhí)法的根本措施，是解決環(huán)境問題的有效措施。

2、健全環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機制

建立健全執(zhí)法監(jiān)督機制，首要的就是規(guī)范監(jiān)督管理制度和操作程序。就我國環(huán)境行政執(zhí)法的實踐來看，對于危害環(huán)境的行為進行相應行政處罰的程序相對比較完善，但是對于環(huán)境污染的監(jiān)督管理制度及其相應的操作程序有待進一步的完善。只有建立健全環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督和管理體制，才能提高環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法水平、促進執(zhí)法人員依法執(zhí)法。

全面實施檢查監(jiān)督機制。不斷優(yōu)化和完善對環(huán)保行政機關在環(huán)境執(zhí)法過程中的監(jiān)督機制，促進內部監(jiān)督機制的完善，同時加強公眾參與制度，完善公眾對環(huán)境行政執(zhí)法機關的監(jiān)督，保障公眾的對于環(huán)境保護工作的參與權和知情權。

3、完善環(huán)境行政執(zhí)法手段

環(huán)境執(zhí)法手段可以分為剛性手段和柔性手段兩種。剛性執(zhí)法手段主要是通過強制的行政命令和行政計劃實現(xiàn)；柔性的執(zhí)法手段則包括行政指導、行政合同等。不管是柔性手段還是剛性手段，在環(huán)境行政執(zhí)法的過程中各有優(yōu)缺點，因此，要將剛性手段和柔性手段進行有效的結合，取長補短，從而促進環(huán)境行政執(zhí)法機關與企業(yè)的良好協(xié)作，更好地促進環(huán)境行政執(zhí)法。

4、完善公眾參與環(huán)境行政執(zhí)法

環(huán)境行政執(zhí)法行為雖然是環(huán)保行政機關從事的行為，但是良好的環(huán)境行政執(zhí)法行為離不開公眾的積極參與和配合。只有引導公民積極參與到環(huán)境行政執(zhí)法的過程中來，才能保證環(huán)境行政執(zhí)法工作的有效公開開展，促進環(huán)境行政執(zhí)法得到廣大人民群眾的支持和擁護。完善公眾參與到環(huán)境行政執(zhí)法中來要做到環(huán)境信息公開，保障公眾的環(huán)境知情權。此外，還要不斷完善環(huán)境公益訴訟制度，為公民參與環(huán)境保護事業(yè)開辟道路和途徑。

【參考文獻】

[1] 蔡守秋.環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境行政訴訟，武漢大學出版社，1992.

[2] 江偉鈕，陳方林.資源環(huán)境法詞典，中國法制出版社，2005.1.

[3] 林光沫等編著.環(huán)境法與環(huán)境執(zhí)法，北京：中國環(huán)境科學出版社，2002.1.

[4] 張文顯.法理學，北京高等教育出版社，2003.

[5] 劉志堅.環(huán)境行政法論，蘭州：蘭州大學出版社，2007.

[6] 王曦.國際環(huán)境法，北京：法律出版社，1998.

【作者簡介】

馬春曉（1990.12-）男，漢族，山東臨沂人，環(huán)境與資源保護法學研究生，研究方向：自然資源法.