珠三角“代耕農(nóng)”融入城市問題初探

李洋

【摘 要】 本文介紹了廣東“代耕農(nóng)”的界定范圍及產(chǎn)生原因，分析了“代耕農(nóng)”融入城市的核心問題（城市資源共享方式欠缺），提出了有效提升“代耕農(nóng)”城市資源獲取能力的途徑。認(rèn)為，解決“代耕農(nóng)”城市資源共享問題，一方面是要提高“代耕農(nóng)”自身的資源獲取能力；另一方面政府需要出臺相應(yīng)的政策對“代耕農(nóng)”進行支持。最終目的是建立一種多方都能認(rèn)可的共享模式，促進城市資源的合理分配。

【關(guān)鍵詞】 城市；資源共享機制；“代耕農(nóng)”問題

一、“代耕農(nóng)”的界定范圍及產(chǎn)生原因

為論述方便，在這里采用廣東省農(nóng)業(yè)廳2013年發(fā)布的《關(guān)于征詢界定“代耕農(nóng)”概念的函》，即粵農(nóng)函〔2013〕880號文件的附件對“代耕農(nóng)”做出界定：

“‘代耕農(nóng)是指1978年至1992年間，經(jīng)廣東省各地基層農(nóng)村組織同意（或默許），本省其他縣（市、區(qū)）及周邊省份的農(nóng)民受邀或自發(fā)到廣東省各地農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并承擔(dān)繳納公糧（農(nóng)業(yè)稅費），目前仍長期居住在代耕地的外地農(nóng)民”。

首先，代耕農(nóng)是特定歷史條件的產(chǎn)物，在1978年到1992年間，改革開放使得珠三角地區(qū)掀起了一股“下海潮”，大量農(nóng)民“洗腳上田”投身到商業(yè)活動中去，在這種大的歷史背景下，“代耕農(nóng)”這一群體出現(xiàn)了。

其次，代耕農(nóng)是經(jīng)過廣東省各基層農(nóng)村組織同意后才開始從事代耕活動的，因此代耕農(nóng)的代耕行為是合理合法的，其背后的原因是地方需要向國家繳納公糧，因此“下?！钡霓r(nóng)民不得不找人幫忙進行代耕活動。

代耕農(nóng)的產(chǎn)生和長期存在，是他們自身、各地基層農(nóng)村組織、棄田從商的本地農(nóng)民三方面共同作用的結(jié)果。代耕農(nóng)自身遠離故土，來到陌生的土地上進行勞作，為的是獲取勞動報酬，基層農(nóng)村組織為了保證公糧的順利繳納，默許了本地農(nóng)民雇傭外地農(nóng)民進行耕作，而本地農(nóng)民則將土地連帶棲身的窩棚一起交給代耕農(nóng)，投入到全民經(jīng)商的時代大潮中去。在基層管理制度尚不健全的上世紀(jì)八九十年代，三方面都沒有預(yù)料到大量的農(nóng)業(yè)流動人口進入本地會在以后造成一系列社會問題。

二、“代耕農(nóng)”融入城市的核心問題——城市資源共享方式欠缺

我國“代耕農(nóng)”發(fā)展已經(jīng)有三十多年的歷史了，2004年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示全國約有“代耕農(nóng)”75萬人，而在珠三角地區(qū)約有20—30萬人，因“代耕農(nóng)”缺乏城市資源共享方式而引發(fā)的問題，其原因主要是流動性強、社會資源獲取能力弱。

1、“代耕農(nóng)”的流動性強

根據(jù)部分學(xué)者的觀點，代耕農(nóng)聚集在珠三角各大城市的邊緣地區(qū)，形成了一種并不穩(wěn)定的“代耕農(nóng)業(yè)圈”：

“……隨著城市化與工業(yè)化進程的不斷擴展，代耕農(nóng)業(yè)圈也不斷外移、變動。……所以在這個意義上我們也可以稱那些因工業(yè)化或房地產(chǎn)擴張而流動耕作的菜農(nóng)群體為“游耕者”。[1]

“游耕”一詞形象地闡釋了“代耕農(nóng)”的生產(chǎn)特點：隨著城市化進程的加快，代耕農(nóng)所耕作的土地正在逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，因此代耕農(nóng)的生存空間會越來越小，流動頻率也會加快，這就在一定程度上加大了管理的難度。

2、“代耕農(nóng)”社會資源的獲取能力弱

城市居住者所需要的基本社會資源，主要是教育、醫(yī)療、住房、休閑娛樂四大類資源。

首先，在教育方面，珠三角各地“代耕農(nóng)”小學(xué)或初中文化水平的大約占6成，[2]他們因為交不起昂貴的學(xué)費，其子女或者在田里幫忙，或者送回原籍成為“留守兒童”；

其次，在醫(yī)療資源方面，“代耕農(nóng)”由于沒有本地戶口，無法享受醫(yī)療保險和各類社會福利，只能去附近的小診所治療簡單的疾?。?/p>

第三，“代耕農(nóng)”的住房多半是臨時搭建的石棉瓦窩棚，沒有產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)，由于本地雇主在與他們簽署代耕協(xié)議的時候?qū)Ψ课莓a(chǎn)權(quán)問題語焉不詳，因此近年來發(fā)生過代耕農(nóng)房屋拆遷引起沖突的事件，如2004年5月19日發(fā)生在深圳寶安的沖突就是一例。

第四，“代耕農(nóng)”每天從事著繁重的體力勞動，基本沒有休閑娛樂的時間，據(jù)悉廣州南沙與增城市的“代耕農(nóng)”會在生產(chǎn)相對寬松的時候串門聊天、打牌來休閑。[3]繁重的勞動和乏味的生活，使他們與生活的城市隔膜感更強，也因此“代耕農(nóng)”融入本地的問題顯得更為突出。

要解決“代耕農(nóng)”城市資源共享方式缺乏的問題，除了提高“代耕農(nóng)”自身資源獲取能力之外，建立城市資源共享機制是另一個重要舉措。

3、城市資源共享機制的三個組成要素

根據(jù)馮云廷在《地區(qū)性資源共享機制研究》一文中的說法，區(qū)域資源共享體系由三個基本要素構(gòu)成：一是共享主體，也就是共享鏈條上的利益相關(guān)者。二是共享方式，即對于共享資源所采用的組織形式。對共享方式的基本要求是共享主體資源使用的公平性，資源利用的高效性。三是共享規(guī)則，包括共享程序、協(xié)議以及共享文化等方面的內(nèi)容。[4]

首先，在共享主體方面，毫無疑問“代耕農(nóng)”群體是城市資源的眾多共享主體之一，但他們的主體地位并沒有體現(xiàn)出來。上世紀(jì)八九十年代允許大量的“代耕農(nóng)”進入珠三角地區(qū)進行耕作，本身就是一種臨時措施，但隨著政策的變遷、社會環(huán)境的變化，“代耕農(nóng)”被邊緣化，其共享資源主體的地位沒有得到重視。

其次，“代耕農(nóng)”無法適應(yīng)城市資源的共享方式是其處于困境最重要的原因，城市資源共享過程中，最主要的有兩點。一是公平性，二是高效性。在“代耕農(nóng)”問題中，公平性顯得尤為重要。

第三，共享規(guī)則中重視的是程序和協(xié)議，而“代耕農(nóng)”因為自身文化素質(zhì)較低，對程序的重要性認(rèn)識不足，所以導(dǎo)致了在資源共享的過程中，“代耕農(nóng)”始終處于劣勢。

4、地區(qū)性資源共享機制的實踐——“代耕農(nóng)”問題解決方法初探

根據(jù)馮云廷的觀點，地區(qū)性資源共享存在著一個平衡公式——在一定時間（t）內(nèi)，對城市（Ei）提供資源共享、成本（C）和利益（B）的關(guān)系必須滿足以下條件：

Ei[B（L，R，A）]>=Ei[C（D，T）]

其中，L=使用通用性資源的收入，R=使用對方資源的合法權(quán)利，A=取自對方城市的資源，D=由于資源共享后專有資源減少帶來的成本增加，T=資源共享引起的交易成本。[5]

“代耕農(nóng)”在城市資源共享的過程中，由于專有資源的減少（即教育、醫(yī)療等稀缺資源）而使其獲得資源等成本增加了，據(jù)調(diào)查，“代耕農(nóng)”子女大都上不起附近的公立學(xué)校，同時珠三角地區(qū)部分城市的“擇校費”、“借讀費”沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如深圳是700多元，珠海是200多元，惠州是100多元，廣州增城除學(xué)費外，還要額外支付每學(xué)年3000多元的費用。更有些地方的公立學(xué)校根本不招收“代耕農(nóng)”子女入學(xué)。[6]

此外，模型中的變量T，即資源共享引起的交易成本，隨著“代耕農(nóng)”的“游耕”和城市化進程的加快而體現(xiàn)出來，在房屋拆遷的問題上表現(xiàn)的最為明顯，很多“代耕農(nóng)”不愿意拆除世代居住的窩棚，而城市擴建時停工會造成巨大的資源浪費，這對“代耕農(nóng)”和開發(fā)商而言是一個雙輸?shù)木置妗?/p>

在公式的左側(cè)，L、R、A三個變量，是利益B的集合，在通用性資源的收入（變量L）方面，各地“代耕農(nóng)”的收入都比較低，例如惠州地區(qū)“代耕農(nóng)”年支出在10000-30000元的占73.3%，而年凈收入10000-30000元的占74.9%，50000元以上收入的僅占3.6%。[7]

變量R指的是使用對方資源的合法權(quán)利，而“代耕農(nóng)”因為戶籍原因，大都無權(quán)享受所在地的各項社會福利。

要讓“代耕農(nóng)”在城市資源共享的過程中獲得利益，必須使其收益大于成本，對此，各地區(qū)都出臺了相應(yīng)的措施來幫助“代耕農(nóng)”提高資源獲取的能力。

三、有效提升“代耕農(nóng)”城市資源獲取能力的途徑

珠三角地區(qū)的代耕地大多集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，“代耕農(nóng)”要提升獲取資源的能力，需完成由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化這一過程，習(xí)近平總書記在2013年12月的中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出：把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為主要任務(wù)。[8]

大衛(wèi)·哈維在《叛逆的城市》一書中這樣說到：

“……一方面要推動國家為了公共目的提供更多的公共物品，另一方面需要將全體人口自我組織起來，占有、使用和補充這些公共物品，以擴大和提高非商品在生產(chǎn)的共享資源和環(huán)境共享資源?！盵9]

結(jié)合“代耕農(nóng)”的資源獲取能力差這一現(xiàn)實，提出以下幾點方案以解決該問題：

首先，“代耕農(nóng)”可以改變生產(chǎn)模式。據(jù)調(diào)查廣東增城的關(guān)村、金蘭寺村、溪頭村的“代耕農(nóng)”，84.6%都是小規(guī)模分散經(jīng)營，溪頭村人均種植面積不到5畝，佛山金利村、橫歐村及橫吳村的“代耕農(nóng)”租種2～5畝的占43.3%，6～10畝的占50%。[10]

小規(guī)模生產(chǎn)向集約化邁進，是提高“代耕農(nóng)”資源獲取能力的重要途徑，“代耕農(nóng)”的生產(chǎn)具有分布散、效率低、收益差等缺點，投入集約化生產(chǎn)后有利于培育新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)顯示，全國已經(jīng)有2.7億農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域，他們賴以生存的主要生產(chǎn)資料不是土地。[11]大量的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，一定程度上加快了土地流轉(zhuǎn)的速度，此時“代耕農(nóng)”想要繼續(xù)從事生產(chǎn)，必須走集約化、規(guī)?；?jīng)營的道路，過去那種速度慢、規(guī)模小、效益低下的“游耕”已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求了。

其次，“代耕農(nóng)”可以向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)型。中山市在2004年發(fā)布了《關(guān)于解決代耕農(nóng)問題的意見》，其中第四條說：代耕合同期滿的，鼓勵其返鄉(xiāng)或另謀職業(yè)。珠海市政府在2015年頒發(fā)了《珠海市人民政府印發(fā)關(guān)于解決我市代耕農(nóng)問題的指導(dǎo)意見的通知》即珠府〔2015〕第60號文件，其中第七部分第二款明確指出：為代耕農(nóng)及其配偶和直系親屬提供各類技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。[12]

除教育培訓(xùn)外，“代耕農(nóng)”獲取城市資源的另一個難點在于戶籍問題，三十多年來，珠三角地區(qū)的農(nóng)村基層組織對“代耕農(nóng)”入戶問題的態(tài)度發(fā)生了多次變化，除政策的變動導(dǎo)致“代耕農(nóng)”無法入戶外，另一個重要原因是當(dāng)?shù)卮迕竦淖钃?，如中山市坦洲?zhèn)的本地戶口村民，在1993年耕地被征收后每年都會獲得土地基金分紅。在珠海西區(qū)的國營農(nóng)場里，耕地被征收的農(nóng)民每月可以得到政府統(tǒng)一發(fā)放的生活補貼并免繳社保，“代耕農(nóng)”則被排除在受益群體之外。[13]

珠海市政府于2015年6月頒布的《珠海市人民政府印發(fā)關(guān)于解決我市代耕農(nóng)問題的指導(dǎo)意見的通知》是目前廣東省各地級市中最完善、最全面解決“代耕農(nóng)”問題的政府文件，其中第三條第二款對“代耕農(nóng)”的戶籍問題作出了明確的規(guī)定，要求“代耕農(nóng)”提供固定住所相關(guān)材料、生育記錄、原戶籍證明材料等相關(guān)文件，此舉能有效解決“代耕農(nóng)”入戶難的問題。

妥善解決“代耕農(nóng)”問題的途徑是建立一種城市資源共享模式，使得“代耕農(nóng)”群體作為資源共享的主體之一，能夠充分享受到城市資源帶給他們的各種益處。而這種資源共享機制的建立，需要政府和“代耕農(nóng)”雙方的共同努力。

【參考文獻】

[1] 黃志輝.工業(yè)化與城市環(huán)形擴張過程中的生態(tài)與游耕——珠三角與北京郊區(qū)的代耕菜農(nóng)[J].廣東社會科學(xué)，2013.6.

[2][3][10] 夏青，向安強.珠三角“代耕農(nóng)”的區(qū)域性差異比較[J].南方人口，2011.5.

[4][5] 馮云廷.地區(qū)性資源共享機制研究[J].天津社會科學(xué)，2006.3.

[6][7] 林乾森.珠三角“代耕農(nóng)”歷史與現(xiàn)狀研究——以惠州市為中心[D].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009.

[8] 本報評論員.中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京舉行[N].人民日報，2013-12-15.

[9] [美]大衛(wèi)·哈維.叛逆的城市——從城市權(quán)利到城市革命[M].商務(wù)印書館，2014.89.

[11] 張曉山.習(xí)近平“城鄉(xiāng)一體化”思想探討[J].人民論壇，2015.30.

[12] 珠海市人民政府印發(fā)關(guān)于解決我市代耕農(nóng)問題的指導(dǎo)意見的通知[EB/OL].http：//zwgk.zhuhai.gov.cn/ZH00/201506/t20150617_7701179.html，2015-06-15.

[13] 向安強，姚遠康，左曉麗等.珠三角農(nóng)業(yè)流動人口中的“代耕農(nóng)”：困境、問題與破解[J].西北人口，2012.1.

【作者簡介】

李 洋（1993.7-），西南科技大學(xué)碩士研究生.