新形勢(shì)下房地產(chǎn)估價(jià)制度改革探討

王勝斌

我國(guó)的現(xiàn)行房地產(chǎn)估價(jià)制度，是從1992年原建設(shè)部發(fā)布《城市房地產(chǎn)市場(chǎng)估價(jià)管理暫行辦法》 （建房〔1992〕579號(hào)）開始逐步建立起來的。主要包括房地產(chǎn)估價(jià)師執(zhí)業(yè)資格考試制度、房地產(chǎn)估價(jià)師注冊(cè)執(zhí)業(yè)制度、注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師繼續(xù)教育制度、估價(jià)機(jī)構(gòu)資質(zhì)等級(jí)管理制度、信用檔案管理制度、房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)自律與政府監(jiān)管制度等。現(xiàn)行房地產(chǎn)估價(jià)制度在國(guó)企改革、房屋征收、課稅、司法鑒定、金融貸款抵押等領(lǐng)域，為促進(jìn)房地產(chǎn)交易與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平，維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序穩(wěn)定以及防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，優(yōu)化資源配置，維護(hù)公共利益，保護(hù)房地產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益等方面，發(fā)揮了重要作用。

然而，經(jīng)過近20多年的運(yùn)行，房地產(chǎn)估價(jià)制度雖然也在不斷地調(diào)整和完善，但與當(dāng)前快速變化的新形勢(shì)還是難以適應(yīng)，需要深化改革。

一、房地產(chǎn)估價(jià)制度深化改革的動(dòng)因

1. 《資產(chǎn)評(píng)估法》的出臺(tái)，推動(dòng)房地產(chǎn)估價(jià)制度必須改革

新出臺(tái)的《資產(chǎn)評(píng)估法》按照市場(chǎng)化改革方向，對(duì)現(xiàn)行的估價(jià)制度進(jìn)行了重大突破?！顿Y產(chǎn)評(píng)估法》去門檻、明責(zé)任，規(guī)范評(píng)估師和評(píng)估機(jī)構(gòu)的從業(yè)行為，降低評(píng)估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本，提高評(píng)估機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)效率。打開了限制評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展的桎梏，按照市場(chǎng)化規(guī)則，引領(lǐng)評(píng)估機(jī)構(gòu)及評(píng)估專業(yè)人員真正成為市場(chǎng)的主體?！顿Y產(chǎn)評(píng)估法》作為評(píng)估行業(yè)的基本法，其所做出的規(guī)定，雖然還存在一些不盡如人意，或者說是有待探討的地方，但房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)必須遵守?，F(xiàn)行房地產(chǎn)估價(jià)制度與《資產(chǎn)評(píng)估法》的規(guī)定有許多地方不一致，除《房地產(chǎn)管理法》特別規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)依法做出調(diào)整。

2.國(guó)家深化行政體制改革的政策，鞭策房地產(chǎn)估價(jià)制度改革

近年來，基于市場(chǎng)在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用的改革方向，國(guó)務(wù)院堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，努力營(yíng)造大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新的局面。分批次取消了資產(chǎn)評(píng)估師、土地估價(jià)師、礦業(yè)權(quán)評(píng)估師、保險(xiǎn)公估從業(yè)人員的職業(yè)資格準(zhǔn)入。房地產(chǎn)估價(jià)的資格準(zhǔn)入雖仍得以保留，但已釋放出明確的改革信號(hào)。國(guó)家還積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)的職能邊界，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)參與制定相關(guān)立法、行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等事務(wù)。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)指南制定、行業(yè)人才培養(yǎng)、共性技術(shù)平臺(tái)建設(shè)、第三方咨詢?cè)u(píng)估等方面作用。國(guó)家深化行政體制改革的舉措，推動(dòng)房地產(chǎn)估價(jià)制度必須加快改革步伐，與國(guó)家改革大趨勢(shì)相適應(yīng)。

3.我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，形勢(shì)倒逼估價(jià)制度改革

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長(zhǎng)時(shí)期，特別是在房地產(chǎn)領(lǐng)域，那種大拆大建、超高速增長(zhǎng)的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。伴隨而來的是房地產(chǎn)評(píng)估需求總量急劇減少，評(píng)估市場(chǎng)急劇萎縮。然而，我國(guó)目前擁有房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)5500家，注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師5.4萬人，估價(jià)從業(yè)人員近30萬人，房地產(chǎn)估價(jià)師隊(duì)伍還在以每年幾千人的速度不斷增加，并且沒有建立起符合市場(chǎng)規(guī)則的退出機(jī)制。房地產(chǎn)評(píng)估市場(chǎng)的現(xiàn)狀是僧多粥少，競(jìng)爭(zhēng)慘烈。行業(yè)面臨產(chǎn)能過剩，需要解決去產(chǎn)能問題。如果不進(jìn)行改革，優(yōu)化評(píng)估產(chǎn)能，將可能會(huì)使評(píng)估行業(yè)成本高企，利潤(rùn)下滑，甚至可能會(huì)出現(xiàn)無序競(jìng)爭(zhēng)的局面，危害行業(yè)的健康發(fā)展。

4.房地產(chǎn)估價(jià)制度的缺陷，需要靠改革來解決

一是估價(jià)師考試報(bào)考條件關(guān)于“工作經(jīng)歷”“相關(guān)學(xué)歷”的限制，使得應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生不能報(bào)考估價(jià)師，降低了應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)意愿，估價(jià)行業(yè)從源頭上缺少新鮮血液，難以吸引和培養(yǎng)高端人才，提高評(píng)估隊(duì)伍素質(zhì)。二是估價(jià)師沒有水平評(píng)價(jià)，專業(yè)水平無梯度顯示，降低了專業(yè)水平與服務(wù)機(jī)會(huì)的關(guān)聯(lián)性，難以在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成專業(yè)水平越高，獲取評(píng)估業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)越多的良性競(jìng)爭(zhēng)局面。三是估價(jià)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等級(jí)管理制度存在弊端。四是估價(jià)行業(yè)自律還沒有完全到位。五是公平良序向社會(huì)提供房地產(chǎn)估價(jià)服務(wù)局面沒有完全形成。

二、當(dāng)前房地產(chǎn)估價(jià)制度改革的主要舉措

1.完善房地產(chǎn)估價(jià)從業(yè)人員準(zhǔn)入和退出制度

《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定實(shí)行房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估人員資格認(rèn)證制度?！顿Y產(chǎn)評(píng)估法》出臺(tái)后，應(yīng)當(dāng)處理好普通法與特別法的關(guān)系，進(jìn)一步完善房地產(chǎn)估價(jià)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入制度。

一是對(duì)于房地產(chǎn)評(píng)估，無論是法定業(yè)務(wù)還是非法定業(yè)務(wù)，估價(jià)人員都必須取得房地產(chǎn)估價(jià)師職業(yè)資格并經(jīng)注冊(cè)后方可執(zhí)業(yè)。各類房地產(chǎn)估價(jià)業(yè)務(wù)都要由2名以上注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師承辦和簽署房地產(chǎn)估價(jià)報(bào)告；二是合理確定估價(jià)師專職和兼職，對(duì)于內(nèi)部提前退休、下崗待業(yè)、符合政策的離崗創(chuàng)業(yè)人員，在估價(jià)師執(zhí)業(yè)注冊(cè)時(shí)，對(duì)人事檔案存放及社保證明等注冊(cè)要件靈活做出安排，不宜規(guī)定過死。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)造條件，允許符合兼職條件的估價(jià)師從事估價(jià)業(yè)務(wù)，最大限度地激發(fā)創(chuàng)業(yè)活力，營(yíng)造大眾創(chuàng)業(yè)局面；三是制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行評(píng)估人員總量控制，根據(jù)社會(huì)需求，發(fā)展估價(jià)師隊(duì)伍。在此基礎(chǔ)上，一方面，敞開入口，完善估價(jià)師考試制度，降低準(zhǔn)入門檻。取消工作經(jīng)驗(yàn)限制，將房地產(chǎn)估價(jià)師實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后置考核。取消報(bào)考的相關(guān)專業(yè)條件限制，“求才不問出身”，讓所有人都站在同一起跑線上。另一方面，設(shè)立出口，建立常態(tài)化的估價(jià)師退出機(jī)制。通過公平競(jìng)爭(zhēng)等方式，淘汰職業(yè)道德不佳、專業(yè)能力不合格的估價(jià)師。

2.建立梯度遞進(jìn)的估價(jià)師隊(duì)伍

房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)是小行業(yè)，卻是精英人的行業(yè)。即便如此，估價(jià)師之間的專業(yè)水平和綜合能力也還是存在較大差異的。這種差異，顯示出估價(jià)服務(wù)水平和能力的優(yōu)劣，因而應(yīng)當(dāng)對(duì)估價(jià)師細(xì)分差異，梯度體現(xiàn)能力水平。細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)為：通過相應(yīng)級(jí)別的繼續(xù)教育；發(fā)表專業(yè)文章，或進(jìn)行估價(jià)專業(yè)課題研究；房地產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)?zāi)晗?；估價(jià)報(bào)告評(píng)審成績(jī)；執(zhí)業(yè)信用記錄；對(duì)估價(jià)職業(yè)特殊貢獻(xiàn)；經(jīng)由地方房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)推薦等。實(shí)行估價(jià)師水平細(xì)分，是對(duì)房地產(chǎn)估價(jià)師估價(jià)水平的深度評(píng)價(jià)，是房地產(chǎn)估價(jià)服務(wù)市場(chǎng)真正實(shí)現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰的一個(gè)重要抓手。此項(xiàng)工作可以由行業(yè)協(xié)會(huì)完成，并將細(xì)分結(jié)果向社會(huì)公示。以便于估價(jià)需求方辨識(shí)，從而能使之以估價(jià)師專業(yè)服務(wù)能力為導(dǎo)向，選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)。

3.建立房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)備案制度

根據(jù)《資產(chǎn)評(píng)估法》的規(guī)定，對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)不再實(shí)行資質(zhì)核準(zhǔn)，而改為備案管理制度。這一規(guī)定符合國(guó)家行政審批制度改革精神，符合簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合的改革方向。房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)備案的要件，應(yīng)當(dāng)是滿足《資產(chǎn)評(píng)估法》第五、十五、十六、十七條規(guī)定要求。對(duì)于符合備案條件的，核發(fā)統(tǒng)一制式的備案證明，并向社會(huì)公告。備案證明是評(píng)估機(jī)構(gòu)具備房地產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)的證明文件，沒有取得備案證明的，不得開展房地產(chǎn)估價(jià)活動(dòng)。當(dāng)下的關(guān)鍵，是處理好資質(zhì)核準(zhǔn)與備案管理的銜接工作。同時(shí)，解決好新設(shè)綜合性評(píng)估機(jī)構(gòu)的備案時(shí)限問題。

4.規(guī)范以報(bào)告審核為核心的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)質(zhì)量控制制度

應(yīng)當(dāng)說，過去大多房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)都已經(jīng)建立了質(zhì)量控制制度，但表面化嚴(yán)重，形式大于實(shí)質(zhì)。對(duì)被追訴而承擔(dān)法律責(zé)任的評(píng)估報(bào)告的出具過程研究發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)問題的一個(gè)主要原因是各級(jí)審核缺少問題導(dǎo)向，職責(zé)不清，主體責(zé)任不明確，沒有起到層層把關(guān)的作用。值得注意的是，《資產(chǎn)評(píng)估法》和《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》都把評(píng)估審核作為一項(xiàng)必經(jīng)的評(píng)估程序，評(píng)估機(jī)構(gòu)沒有履行評(píng)估報(bào)告審核，就已經(jīng)違反法定程序，確認(rèn)存在過錯(cuò)；履行了評(píng)估報(bào)告審核，一旦出現(xiàn)問題，參與審核人員都將承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。規(guī)范房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)質(zhì)量控制制度，厘清各控制層級(jí)的職責(zé)范圍，落實(shí)責(zé)任主體，具有迫切性和法律意義，不容忽視。針對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估質(zhì)量控制的缺陷，可以由行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的質(zhì)量控制基本制度加以規(guī)范、指引，各機(jī)構(gòu)再結(jié)合本機(jī)構(gòu)實(shí)際，制定實(shí)施細(xì)則。

5.探索法定業(yè)務(wù)房地產(chǎn)評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒钢贫?/p>

房地產(chǎn)估價(jià)報(bào)告?zhèn)浒?，是?duì)估價(jià)機(jī)構(gòu)和估價(jià)師進(jìn)行監(jiān)管的有力舉措，其意義不言而喻。但是，評(píng)估報(bào)告數(shù)量龐大，全部備案工作量大、時(shí)限不好把握，容易干擾評(píng)估機(jī)構(gòu)的正常業(yè)務(wù)，既沒必要，也影響監(jiān)管效率。鑒于法定評(píng)估業(yè)務(wù)涉及對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益的特殊保護(hù)，對(duì)這類評(píng)估報(bào)告有必要特殊監(jiān)管，強(qiáng)制實(shí)施備案管理。對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)按照法定評(píng)估業(yè)務(wù)和非法定評(píng)估業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，將法定評(píng)估報(bào)告分離出來，可以大大減輕備案工作量，為利用有限資源開展備案工作提供了可能，也易為備案雙方所接受。

6.健全估價(jià)機(jī)構(gòu)信用管理制度

建立信用公示制度和誠(chéng)信獎(jiǎng)勵(lì)、失信懲戒機(jī)制，有利于政府職能轉(zhuǎn)變，營(yíng)造公平誠(chéng)信的市場(chǎng)環(huán)境。一方面，將評(píng)估機(jī)構(gòu)的基本信用信息不做主觀評(píng)價(jià)，客觀真實(shí)地向市場(chǎng)展示，由市場(chǎng)主體自我評(píng)判、甄別、選擇評(píng)估合作伙伴，體現(xiàn)出市場(chǎng)在評(píng)估資源配置中的決定性作用。另一方面，將記錄的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為的信用信息按優(yōu)劣分類，建立誠(chéng)信“紅名單”和嚴(yán)重失信“黑名單”，由行業(yè)監(jiān)管部門根據(jù)記錄的信用狀況，依法采取獎(jiǎng)勵(lì)性或懲戒性措施。同時(shí)，通過各種媒介，及時(shí)向全社會(huì)公開披露。從而向市場(chǎng)發(fā)出明確信號(hào)，引導(dǎo)評(píng)估市場(chǎng)向有序競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰方向發(fā)展。

7.推廣評(píng)估專家鑒定制度

評(píng)估結(jié)果客觀公正，是評(píng)估行業(yè)存在的根本。而認(rèn)定評(píng)估結(jié)果是否客觀公正，要有一個(gè)評(píng)判機(jī)制。實(shí)踐證明，專家鑒定制度作為房屋征收補(bǔ)償價(jià)值異議的救濟(jì)手段，起到了定紛止?fàn)幍淖饔谩?yīng)當(dāng)將這一制度推廣到所有房地產(chǎn)估價(jià)業(yè)務(wù)的異議救濟(jì)中，使之成為一項(xiàng)基本的估價(jià)救濟(jì)制度。特別是在涉及房地產(chǎn)評(píng)估的司法審判、行政處罰、糾紛調(diào)解中，應(yīng)當(dāng)以專家鑒定意見做為認(rèn)定評(píng)估結(jié)果客觀真實(shí)與否，是否存在重大遺漏的重要依據(jù)，避免以單一評(píng)估機(jī)構(gòu)的鑒定意見做為標(biāo)準(zhǔn)，去評(píng)判另一評(píng)估結(jié)果對(duì)錯(cuò)這一證據(jù)采信上的不公正現(xiàn)象。

8.設(shè)立房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)省級(jí)常設(shè)機(jī)構(gòu)

目前，各級(jí)行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤工作已經(jīng)基本完成，行政機(jī)關(guān)不能再對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的工作一手包辦。行業(yè)協(xié)會(huì)必須在不增加會(huì)員負(fù)擔(dān)的前提下，自身強(qiáng)大起來，以自己的行為能力完成職責(zé)。由于今后將以綜合性評(píng)估機(jī)構(gòu)為市場(chǎng)主體，設(shè)區(qū)市一級(jí)專業(yè)的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)不會(huì)很多，協(xié)會(huì)在設(shè)區(qū)市一級(jí)組建，在人員和經(jīng)費(fèi)上都有困難。按照《資產(chǎn)評(píng)估法》相關(guān)要求，估價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)被賦予的職責(zé)很多，任務(wù)繁重，很難由設(shè)區(qū)市一級(jí)組建的協(xié)會(huì)完成。因此，協(xié)會(huì)設(shè)立的層級(jí)應(yīng)當(dāng)上移到省，成立省級(jí)常設(shè)機(jī)構(gòu)。由于會(huì)費(fèi)可以集中使用，有條件設(shè)立專職人員，具體從事協(xié)會(huì)的工作，其工作經(jīng)費(fèi)能夠得到保障。

房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)和有關(guān)評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)建立溝通協(xié)作和信息共享機(jī)制，根據(jù)需要制定共同的行為規(guī)范，對(duì)不同專業(yè)評(píng)估準(zhǔn)則的交叉性條款中不一致的地方，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。對(duì)執(zhí)業(yè)、懲戒等相關(guān)信息實(shí)現(xiàn)共享，促進(jìn)評(píng)估全行業(yè)協(xié)調(diào)、有序發(fā)展。

9.構(gòu)建房地產(chǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)平臺(tái)

《資產(chǎn)評(píng)估法》是從經(jīng)濟(jì)鑒證的角度規(guī)范資產(chǎn)評(píng)估行為的。它要求評(píng)估機(jī)構(gòu)和估價(jià)師必須對(duì)評(píng)估資料進(jìn)行核查驗(yàn)證，確保評(píng)估資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性。這是一項(xiàng)很高、很嚴(yán)厲的要求，目前還缺乏操作的客觀條件，也沒有法律保障。即便是估價(jià)師再勤勉盡責(zé)，也難以保證不出紕漏。評(píng)估機(jī)構(gòu)和估價(jià)師因此而面臨著很大的法律風(fēng)險(xiǎn)。為此，評(píng)估行業(yè)監(jiān)管部門或者是行業(yè)自律組織，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)權(quán)威的房地產(chǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)平臺(tái)，采集、整理、分析房地產(chǎn)評(píng)估所需的數(shù)據(jù)和參數(shù)，向房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和估價(jià)師開放服務(wù)，提供權(quán)威支撐。從而盡可能縮小評(píng)估資料相關(guān)工作范圍，減輕核查驗(yàn)證的壓力。應(yīng)當(dāng)說，這是保障評(píng)估機(jī)構(gòu)和估價(jià)師依法開展業(yè)務(wù)，維護(hù)其合法權(quán)益的一個(gè)重要舉措。構(gòu)建房地產(chǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)平臺(tái)面臨不少困難，如信息采集渠道、手段的確立及法律支撐，如何既要確保評(píng)估資料的真實(shí)、準(zhǔn)確和完整，又要不侵害信息相關(guān)人的隱私權(quán)和商業(yè)秘密等。這些問題，都需要在構(gòu)建房地產(chǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)平臺(tái)的過程中研究解決。

10.強(qiáng)化政府監(jiān)管職能，努力創(chuàng)建公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

一是進(jìn)一步落實(shí)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估制度；二是強(qiáng)化事中事后執(zhí)法檢查監(jiān)督；三是完善監(jiān)管成果公示和聯(lián)合獎(jiǎng)懲制度；四是依法修訂房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；五是建立估價(jià)執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理制度。

陳品祿/責(zé)任編輯