河南黃河依法防汛的里程碑

祖士保+成剛+錢定坤

2017年3月1日，《河南省黃河防汛條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式實(shí)施，標(biāo)志著河南黃河防汛工作進(jìn)入了法制化、規(guī)范化的新階段。為使廣大社會(huì)群眾對(duì)《條例》有更全面的了解，3月18日，筆者邀請(qǐng)河南黃河河務(wù)局水政處、防辦等部門專家對(duì)《條例》出臺(tái)的背景、過程、重要意義、亮點(diǎn)特色和宣傳貫徹落實(shí)等情況進(jìn)行了全面解讀。

一、《條例》出臺(tái)背景

1998年國(guó)家頒布的《中華人民共和國(guó)防洪法》和2005年修訂頒布的《中華人民共和國(guó)防汛條例》，為防治洪水，防御、減輕洪澇災(zāi)害，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行發(fā)揮了重要作用。為全面貫徹落實(shí)國(guó)家法律法規(guī)，結(jié)合河南黃河防汛工作的特殊性、復(fù)雜性和緊迫性，制定更具實(shí)用性和可操作性的地方性法規(guī)，對(duì)促進(jìn)黃河長(zhǎng)治久安和河南沿黃經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展具有重要的意義。

由于河南黃河防汛任務(wù)繁重，河道形態(tài)復(fù)雜，在河南省黃河防汛管理方面，還有一些問題亟須加以規(guī)范：一是防汛責(zé)任尚不夠明確、責(zé)任分工不夠具體，各級(jí)各部門、各單位的協(xié)調(diào)組織不夠科學(xué)完善，防汛組織、汛前準(zhǔn)備、防汛搶險(xiǎn)等重大問題的決策、指揮、調(diào)度需做出具體規(guī)定。二是河南省黃河灘區(qū)面積較大、人口眾多，灘區(qū)現(xiàn)有的128萬群眾生命財(cái)產(chǎn)安全保障任務(wù)十分艱巨。一旦發(fā)生大洪水，遷移安置、轉(zhuǎn)移救助、洪災(zāi)處置、醫(yī)療防疫、重建補(bǔ)償?shù)裙ぷ鲝?fù)雜繁重，防洪安全責(zé)任重大。三是灘地管理、濕地保護(hù)、水資源利用以及生態(tài)與環(huán)境安全等重大涉河問題需要妥善協(xié)調(diào)處理。四是隨著河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)三大國(guó)家戰(zhàn)略的推進(jìn)以及沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，對(duì)黃河防汛安全提出了更高要求。為此，河南省人大代表和政協(xié)委員多次提出立法議案或者建議。

在此背景下，河南黃河河務(wù)局、河南省政府法制辦、省人大農(nóng)委、省人大法制委等部門和機(jī)構(gòu)加快推進(jìn)了河南省黃河防汛立法進(jìn)程。

二、《條例》制定過程

河南黃河河務(wù)局于2004年啟動(dòng)《條例》立法相關(guān)準(zhǔn)備工作。2013年年初，該局制定了“河南黃河河務(wù)局《條例》立法實(shí)施方案”，與省政府法制辦聯(lián)合召開了《條例》立法座談會(huì)，明確了推進(jìn)路徑。

2014年6月，河南省政府法制辦以省政府名義，就《條例》正式發(fā)文征求相關(guān)省直部門和省轄市縣政府意見，并于8月份組織召開了《條例》修改工作會(huì)議，結(jié)合征求意見情況和河南黃河防汛實(shí)際，對(duì)《條例》進(jìn)行系統(tǒng)的修改、完善。

2015年5月，河南省政府第五十八次常務(wù)會(huì)議審議通過《條例》后，并向省人大上報(bào)了《河南省人民政府關(guān)于提請(qǐng)審議〈河南省黃河防汛條例（草案）〉的議案》。河南省人大農(nóng)委和法制委對(duì)此非常重視，分別成立初審小組，制定了初審工作計(jì)劃，開展了相應(yīng)的考察調(diào)研、征求意見等立法工作。

在多次修改和完善的基礎(chǔ)上，2016年11月18日，《條例》經(jīng)河南省十二屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議批準(zhǔn)，并于2017年3月1日起施行。

三、《條例》制定、發(fā)布的重大意義

《河南省黃河防汛條例》的制定和發(fā)布，可以說是“十年磨一劍”，凝聚了全省上下方方面面的心血?！稐l例》的實(shí)施，將河南黃河防汛從行政措施上升到法律手段，使防汛工作真正做到有法可依，為依法治河管河提供了強(qiáng)有力的法律保障。《條例》的出臺(tái)，是依法推進(jìn)河南黃河防汛工作邁上新臺(tái)階的里程碑，是河南人民治黃史上的一件大事，具有十分重要的意義。

四、《條例》的亮點(diǎn)特色

《條例》7章，共有49條，分為總則、防汛組織、防汛準(zhǔn)備、防汛搶險(xiǎn)、善后工作、法律責(zé)任和附則?！稐l例》將以往黃河防汛工作的成熟經(jīng)驗(yàn)、工作方法，以及近年黃委、河南省政府出臺(tái)的行之有效的規(guī)范性文件精神上升至法律層面。同時(shí)，針對(duì)新近出現(xiàn)的重大問題進(jìn)行法律規(guī)范，為全面規(guī)范和加強(qiáng)河南黃河防汛工作提供了重要的法治保障。《條例》相較于上位法和河南省內(nèi)相關(guān)法規(guī)，更加體現(xiàn)了流域防汛的整體統(tǒng)一性和區(qū)域管理的特殊性，更加彰顯了河南黃河防汛工作的特色。

一是既清晰界定了黃河防汛活動(dòng)的適用范圍，也強(qiáng)調(diào)了重要防洪工程的調(diào)度規(guī)程?！稐l例》第二條第一款規(guī)定，“本省境內(nèi)黃河（包括黃河干流、沁河干流及其灘區(qū)、滯洪區(qū)和庫區(qū)）的防汛活動(dòng)，適用本條例”。同時(shí)，為了體現(xiàn)河南黃河防汛立法的完整性，該條第三款就黃河干支流重要水庫的防汛提出了如下要求：“黃河干流上的三門峽與小浪底水庫及黃河支流上的伊河陸渾水庫、洛河故縣水庫、沁河河口村水庫的防洪防凌調(diào)度，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

二是突出了黃河防汛責(zé)任體系構(gòu)架和防指成員單位分工合作規(guī)程，使地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制得到更加充分的貫徹落實(shí)?！稐l例》第七條、第八條明確了河南各級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)的組成以及各級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)的黃河防汛辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)，并規(guī)定了防汛指揮機(jī)構(gòu)成員單位及有關(guān)部門的黃河防汛職責(zé)，尤其突出了河務(wù)部門的協(xié)調(diào)地位，從而使各成員單位和有關(guān)部門職責(zé)更加明確，保證了相關(guān)單位和部門各司其職、各負(fù)其責(zé)的責(zé)任體系更加健全完整。

三是提出了黃河防汛費(fèi)用多元化籌集及其使用、管理制度?！稐l例》第五條對(duì)《中華人民共和國(guó)防洪法》防汛費(fèi)用承擔(dān)的原則進(jìn)行了明確，特別強(qiáng)調(diào)“有黃河防汛任務(wù)的縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家和本省有關(guān)規(guī)定，安排必要的資金和勞務(wù)，用于黃河防汛隊(duì)伍培訓(xùn)、演練、防汛物料籌集、防汛搶險(xiǎn)等防汛活動(dòng)”，規(guī)范了各級(jí)地方政府黃河防汛投入機(jī)制和使用方向。

四是強(qiáng)化了對(duì)黃河灘區(qū)開發(fā)利用的管理力度?！稐l例》第十四條、第十五條對(duì)灘區(qū)安全建設(shè)規(guī)劃和黃河灘區(qū)規(guī)范利用進(jìn)行了詳細(xì)明確的規(guī)定，明確了“禁止向黃河灘區(qū)遷增常住人口，禁止將黃河灘區(qū)規(guī)劃為城市建設(shè)用地、商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)用地和工廠、企業(yè)成片開發(fā)區(qū)”“禁止建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，禁止圍墾河道，禁止傾倒垃圾等廢棄物”等禁止性行為和活動(dòng)，并明確賦予防汛指揮機(jī)構(gòu)對(duì)違章建筑物、構(gòu)筑物的強(qiáng)行清除“代履行”權(quán)力。

五是對(duì)涉及抗洪搶險(xiǎn)和應(yīng)急工程實(shí)施的相關(guān)制約因素進(jìn)行了規(guī)范。鑒于黃河河道大部分已被劃為濕地、水源地、基本農(nóng)田等各類保護(hù)區(qū)，在充分吸收區(qū)域涉河相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定的基礎(chǔ)上，同時(shí)保障抗洪搶險(xiǎn)和應(yīng)急工程實(shí)施的需要，《條例》第三十九條規(guī)定“因抗洪搶險(xiǎn)需要取土占地、砍伐林木的，可以先行實(shí)施，事后依法補(bǔ)辦相關(guān)審批手續(xù)”，保障了應(yīng)急搶險(xiǎn)的需求。

六是明確了非防洪工程項(xiàng)目設(shè)施的防汛任務(wù)和管理規(guī)范。《條例》第二十三條對(duì)河道內(nèi)非防洪工程設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的審批、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、防汛任務(wù)、監(jiān)管責(zé)任等重要環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，明確要求建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合黃河防洪標(biāo)準(zhǔn)、制定度汛方案并落實(shí)防守責(zé)任、服從防汛指揮機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，以及防汛指令。同時(shí)，針對(duì)河南境內(nèi)黃河浮橋較多、無序采砂現(xiàn)象突出的問題，《條例》第三十一條和第三十二條分別規(guī)定了浮橋的建設(shè)、拆除、防守和采砂活動(dòng)的相關(guān)規(guī)則。

七是加大了對(duì)失職瀆職行為的行政問責(zé)和違法違紀(jì)事項(xiàng)的處罰力度。《條例》不但確認(rèn)了涉河相關(guān)法律法規(guī)設(shè)立的相應(yīng)處分、處罰規(guī)定，還特別在第四十八條對(duì)“各級(jí)人民政府、防汛指揮機(jī)構(gòu)、黃河河務(wù)部門和主管部門及其工作人員” 失職瀆職行為的問責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。同時(shí)也明確了管理相對(duì)人違法違紀(jì)的法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了對(duì)各類主體責(zé)任追究的全覆蓋。

五、《條例》的宣傳貫徹落實(shí)

為了做好《條例》的宣傳貫徹落實(shí)工作，河南省防汛抗旱指揮部以2017年1號(hào)文件印發(fā)了《條例》宣傳貫徹落實(shí)意見。

意見提出，沿黃各級(jí)人民政府及其防指應(yīng)統(tǒng)一部署《條例》的宣傳貫徹工作，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，確保《條例》貫徹落實(shí)。各相關(guān)部門根據(jù)其防汛職責(zé)分工，采取切實(shí)可行的措施，深入做好宣傳貫徹。動(dòng)員社會(huì)公眾廣泛參與，主動(dòng)履行防汛責(zé)任義務(wù)，共同做好河南省黃河防汛工作。

意見強(qiáng)調(diào)，各級(jí)人民政府及其防指要充分認(rèn)識(shí)《條例》宣傳貫徹的重要性，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合本地實(shí)際，認(rèn)真組織，周密部署，解決《條例》實(shí)施過程中遇到的實(shí)際問題。把學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹《條例》作為一項(xiàng)重要工作列入議事日程，把實(shí)施《條例》作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作抓緊抓好、抓出成效。各級(jí)人民政府及其防指要加強(qiáng)《條例》貫徹實(shí)施的督促檢查，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)《條例》的貫徹落實(shí)，提高《條例》宣傳貫徹工作實(shí)效。