PPP項目風(fēng)險分析及分配方案探討

◎文/周立群 袁 政

PPP項目風(fēng)險分析及分配方案探討

◎文/周立群 袁 政

PPP項目中政府和社會資本建立的是一種利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的合作關(guān)系。本文從項目內(nèi)外部環(huán)境分析，認(rèn)為PPP項目中存在的風(fēng)險主要有政策與法律風(fēng)險、融資風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、經(jīng)營管理風(fēng)險、市場風(fēng)險、不可抗力等，并提出由最有控制能力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險、風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任與利益對等、對不可預(yù)見的風(fēng)險安排應(yīng)對機制的風(fēng)險分配方案。

PPP；風(fēng)險；分配

PPP項目中，政府和社會資本之間是一種利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的長期合作關(guān)系。由于項目投資大、建設(shè)運營期長、涉及利益相關(guān)方較多、合同關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致項目實施過程中存在較多的風(fēng)險。如何預(yù)測項目存在的風(fēng)險并在項目各參與方之間進行風(fēng)險分配，是談判階段各方關(guān)注的焦點，也是影響風(fēng)險控制的重要因素。

一、PPP項目風(fēng)險及成因分析

從項目內(nèi)外部環(huán)境分析，并結(jié)合以往PPP項目經(jīng)驗及對企業(yè)、政府部門的調(diào)研了解，PPP項目中存在的風(fēng)險按照建設(shè)程序劃分主要有政策與法律風(fēng)險、融資風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、經(jīng)營管理風(fēng)險、市場風(fēng)險、不可抗力等。

（一）政策與法律風(fēng)險

政策與法律風(fēng)險主要是指由于頒布、修訂、重新詮釋政策或法律而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品價格、合同協(xié)議的有效性等發(fā)生變化，從而對項目的正常建設(shè)和運營帶來損害，甚至直接導(dǎo)致項目的中止和失敗的風(fēng)險。例如，關(guān)于國有資產(chǎn)處理、國資參股的規(guī)定，關(guān)于環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，關(guān)于價格調(diào)整的規(guī)定，審批流程的變化等，均可對項目設(shè)計、建設(shè)、運營產(chǎn)生影響。

（二）融資風(fēng)險

融資風(fēng)險是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP項目一般資金量需求巨大，會涉及到多個投資人及大量的資金調(diào)動，對資金利率變動、匯率變動、通貨膨脹等頗為敏感。而PPP項目操作程序一般是在選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權(quán)協(xié)議才可正式生效。如果在約定的融資期內(nèi)中標(biāo)方未能完成融資，將會被取消資格并沒收投標(biāo)保證金，導(dǎo)致項目失敗。如在湖南某電廠的項目中，開發(fā)商就因沒能完成融資而被沒收了投標(biāo)保證金。

（三）建設(shè)風(fēng)險

建設(shè)風(fēng)險是指在項目的建設(shè)過程中，因為某些不確定性因素而引起的對項目不利的影響。主要有土地不可獲得或未按期交付、融資困難、設(shè)計變更、地質(zhì)風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、環(huán)境保護以及工程事故等。建設(shè)風(fēng)險導(dǎo)致的結(jié)果主要是工程量變更、工期拖延、建設(shè)成本增加等。

（四）經(jīng)營管理風(fēng)險

經(jīng)營管理風(fēng)險是指項目經(jīng)營管理不善，導(dǎo)致項目運轉(zhuǎn)不暢、成本過高、效率低下、效益不好，甚至項目倒閉等情況。

通過分析以往PPP項目案例發(fā)現(xiàn)，經(jīng)營管理風(fēng)險主要是由于項目公司構(gòu)成中缺少有運營能力的單位。如“鳥巢”國家體育館項目，項目公司由施工企業(yè)和投資機構(gòu)組成，項目融資和建設(shè)過程較順利，但由于缺乏運營經(jīng)驗，項目在北京奧運會后陷入了經(jīng)營困難，并于第二年宣布對項目公司進行改制。

（五）市場風(fēng)險

市場風(fēng)險主要指項目運營后的市場規(guī)模、銷售收入沒有達到預(yù)期效果。造成市場風(fēng)險的原因是多樣的，有項目選址不當(dāng)，如將地鐵站點設(shè)置于人口稀少地區(qū)；市場需求不足，如污水、垃圾處理廠的進場污水、垃圾量不足；市場競爭，如在收費橋梁、道路旁新建了免費的橋梁、道路，或出現(xiàn)了其他運輸方式，導(dǎo)致橋梁、道路通行量降低。英法海底隧道PPP項目就是因跨海輪渡通航而導(dǎo)致通行量大大降低，項目收取的通行費嚴(yán)重低于預(yù)期，投資方最終因虧損而放棄項目經(jīng)營權(quán)。

（六）不可抗力風(fēng)險

不可抗力風(fēng)險是指合同一方無法控制、在簽訂合同前無法合理防范情況發(fā)生時，又無法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭、騷亂、游行、禁運等。

（七）其他風(fēng)險

1.組織風(fēng)險。在項目建設(shè)過程中，由于政府部門與私人企業(yè)之間組織不協(xié)調(diào)而產(chǎn)生交易成本增加或引起爭端，對項目建設(shè)帶來的影響。

2.配套設(shè)施提供風(fēng)險。項目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施不到位，引發(fā)項目無法建設(shè)或使用的風(fēng)險。

3.政府信用風(fēng)險。是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項目帶來直接或間接的危害。如政府承諾的財政補貼不予兌現(xiàn)、項目合作期滿后政府未及時按照協(xié)議對項目進行回購或違約等，將導(dǎo)致項目收益下降甚至失敗。如長春市排水公司與香港匯津公司合資建立的匯津（長春）污水處理有限公司，因長春市排水公司拖欠污水處理費、長春市政府廢止《專營辦法》而失敗。

二、風(fēng)險分擔(dān)原則及分配框架

風(fēng)險控制的根本目的是預(yù)防風(fēng)險的發(fā)生、減小風(fēng)險造成的損失。因此在進行風(fēng)險分配時，需要考慮各方對風(fēng)險的控制能力，由最有控制能力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。同時，要努力調(diào)動各方積極性，將風(fēng)險控制責(zé)任與收益對等，體現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用。對于不可預(yù)見的風(fēng)險，需要安排風(fēng)險應(yīng)對機制。

（一）風(fēng)險由最有控制能力的一方承擔(dān)

PPP項目參與各方的風(fēng)險控制能力不同，主要體現(xiàn)在對風(fēng)險的識別、評估結(jié)果不同，對風(fēng)險的預(yù)防能力不同，風(fēng)險發(fā)生后的處置方案設(shè)計、資源調(diào)用能力不同。政府對政策、法律、規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等宏觀因素具有較大的影響力，在資源調(diào)動、社會動員、社會管制、社會輿論引導(dǎo)等方面具有絕對優(yōu)勢。項目開發(fā)單位擅長項目策劃、項目開發(fā)、融資、制定方案等工作。施工單位在項目建設(shè)、維修、保養(yǎng)、建設(shè)成本控制、事故處置等方面具有豐富的經(jīng)驗、專業(yè)的裝備和技術(shù)人員。運營單位在項目運營管理、市場開發(fā)、財務(wù)管理、維修維護等方面擅長。金融單位則具有雄厚的資金實力和強大的融資能力，對控制融資風(fēng)險具有先天優(yōu)勢。

進行風(fēng)險分配的作用是通過制度設(shè)計來防范風(fēng)險的發(fā)生、減小風(fēng)險造成的損失，最終目的是保證項目的順利實施。將項目的各項風(fēng)險分配給最有控制能力的參與方承擔(dān)，既便于PPP合同條款的制定，又能保障各方承擔(dān)的風(fēng)險在其控制能力范圍內(nèi)，還能提高項目風(fēng)險控制的專業(yè)性。

對各參與方風(fēng)險控制能力的判斷，可從其工程經(jīng)驗、技術(shù)水平、財務(wù)狀況、管理結(jié)構(gòu)、掌握的資源等方面進行。

（二）風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任與收益對等

PPP是一種利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的合作關(guān)系。在一個項目中，既有預(yù)期的利益，又有可預(yù)見的風(fēng)險。PPP項目各參與主體的風(fēng)險偏好不同，有的企業(yè)希望參與低風(fēng)險項目或承擔(dān)較少的風(fēng)險責(zé)任，以減少風(fēng)險控制的成本和風(fēng)險造成的損失，有的企業(yè)偏好高風(fēng)險項目，以期獲得較高的投資回報。在項目風(fēng)險分配時，要考慮各方所承擔(dān)的風(fēng)險控制責(zé)任與其預(yù)期可獲得的收益對等。

所謂的風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任與收益對等，即是指投入或損失，與獲得的收益，在分配比例上大致對等，其量化關(guān)系如式1所示：

A1∶A2∶…∶Ai=B1∶B2∶…∶Bi

（式1）

其中：1、2……i為各參與方；Ai為預(yù)測i方控制風(fēng)險的投入和風(fēng)險給i方造成的損失；Bi為預(yù)期i方在項目中獲得的收益。

Ai應(yīng)為預(yù)測i方承擔(dān)的各項風(fēng)險控制責(zé)任所需要的投入或遭受的損失的和，如式2所示。

其中：j為風(fēng)險項，Aji為預(yù)測i方因控制j風(fēng)險而增加的投入或j風(fēng)險給i方造成的損失。

在合同制定階段計算風(fēng)險控制的投入和風(fēng)險造成的損失時，既要預(yù)計投入和損失的大小，又要預(yù)測風(fēng)險發(fā)生的概率，如式3所示。

其中：βj為預(yù)測j風(fēng)險發(fā)生的概率。為i方因控制j風(fēng)險而增加的投入或j風(fēng)險發(fā)生后將給i方造成的損失。

風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任與收益對等，有利于調(diào)動PPP項目各參與方承擔(dān)風(fēng)險的積極性，體現(xiàn)了發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

（三）安排應(yīng)對機制

項目實施過程中有些風(fēng)險是無法事先預(yù)見的，因此需要在合同中安排應(yīng)對機制。

常見的應(yīng)對機制有制度設(shè)計、購買保險、兜底條款等。其中制度設(shè)計，主要是確定風(fēng)險發(fā)生時的機制啟動條件、風(fēng)險控制組織機構(gòu)、資源調(diào)用原則、事后賠償原則等事項，是PPP協(xié)議的重點內(nèi)容。

（四）風(fēng)險分配框架

根據(jù)以上分配原則，建立風(fēng)險分配框架見表1：

具體的項目風(fēng)險分配，應(yīng)深入分析項目特點和各參與方的風(fēng)險控制能力，將風(fēng)險責(zé)任與預(yù)期收益掛鉤，以確定項目的風(fēng)險分配框架。對于不可預(yù)見的風(fēng)險，在合同中要安排應(yīng)對機制，以保障項目的順利實施。

三、結(jié)論和建議

（一）結(jié)論

PPP項目中存在的主要風(fēng)險有政策與法律風(fēng)險、融資風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、經(jīng)營管理風(fēng)險、市場風(fēng)險、不可抗力等。在進行風(fēng)險分配時，應(yīng)考慮各方對風(fēng)險的控制能力，由最有控制能力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，并將風(fēng)險控制責(zé)任與預(yù)期收益掛鉤，以調(diào)動各方進行風(fēng)險控制的積極性。對于不可預(yù)見的風(fēng)險，需要安排風(fēng)險應(yīng)對機制。

（二）建議

為有效防范風(fēng)險發(fā)生、降低風(fēng)險造成的損失，除進行風(fēng)險分配外，建議在項目實施過程中注意以下方面：

1.深入分析項目風(fēng)險

在項目決策階段，應(yīng)深入分析項目存在的風(fēng)險，并分析風(fēng)險發(fā)生的概率和可能造成的損失，以此作為項目風(fēng)險分配的基礎(chǔ)。

2.社會資本中應(yīng)有運營單位

采取PPP模式進行項目建設(shè)，不僅是為了將項目建成，更是為了長期運營項目，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。以往的PPP項目案例表明，缺乏項目運營能力的企業(yè)建設(shè)的項目，項目建設(shè)過程中對后期使用的考慮較少，項目維護成本較高，項目經(jīng)營效果較差，甚至難以維持下去。

3.遵守契約精神

PPP是一種長期合作關(guān)系。進行風(fēng)險分配，各參與方承諾承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險控制責(zé)任，是基于其能獲得相應(yīng)的預(yù)期收益。進行風(fēng)險控制，往往需要前期投入大量資金，或在風(fēng)險處置過程中墊付大量資金，而后按照合同約定獲得相應(yīng)補償。為保持長期合作關(guān)系、將項目長期運營下去，需要各方遵守契約精神，按合同規(guī)定，充分履行風(fēng)險控制、財政支付等義務(wù)。

責(zé)任編輯：孟 力

F294

A

1006－1255－（2017）04－0027-04

周立群（1965—），天津國際工程咨詢公司（天津市政府投資項目評審中心）。郵編：300191

袁 政（1984—），天津國際工程咨詢公司（天津市政府投資項目評審中心）。郵編：300191