精細社會視角下中國農(nóng)村精準扶貧的制度選擇

李博+左停

[摘要]精準扶貧作為一項新型制度，對當前中國農(nóng)村扶貧開發(fā)提出了新的要求。從精細社會理論視角探究精準扶貧的制度建構(gòu)，可以將精細社會“精、準、細、嚴”的核心思想內(nèi)化為農(nóng)村精準扶貧的制度性選擇。根據(jù)精細社會所包含的制度領域的精細化標準，精準扶貧的制度建構(gòu)應該進一步強化制度的精細化建設，提高制度運行的規(guī)范化與協(xié)同化能力，確保制度設計的理性化和專業(yè)化，從而使扶貧開發(fā)的制度供給側(cè)改革向精細化和精準化轉(zhuǎn)型。

[關鍵詞]精細社會；精準扶貧；扶貧開發(fā)

一、引言

按照現(xiàn)行人均年純收入2300元的標準，中國仍有7017萬貧困人口，減貧任務異常艱巨。精準扶貧作為脫貧攻堅階段中國在扶貧開發(fā)領域提出的新型戰(zhàn)略，成為十三五時期全面建成小康社會新的制度性引擎。而精準扶貧作為一項新的反貧困制度，如何在設計、運行、落地過程中保證其合理性與科學性已經(jīng)成為決定減貧成效的重要保證。自2014年精準扶貧被國家確定為一項新的制度并實施以來，無論從制度運行過程還是預期成效來看均對當前農(nóng)村反貧困做出了一定貢獻。但是，從這項制度運行的實踐邏輯來看，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)、治理機制、政權(quán)運作方式的復雜性和地方性使其制度運行仍然缺乏一定的科學性，這一方面體現(xiàn)在制度形成過程中對于基層經(jīng)驗的梳理和總結(jié)不夠，缺乏系統(tǒng)性和長效性；另一方面體現(xiàn)在制度的運行與當前農(nóng)村社會政治生態(tài)相脫嵌，制度的實踐性和匹配性較弱，這一切都在倒逼精準扶貧在制度建構(gòu)層面作出新的改革和創(chuàng)新，進而來指導當前中國農(nóng)村反貧困的實踐。

精準扶貧是指“通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準扶貧工作的長效機制。從當前學術(shù)界對于精準扶貧的研究來看，大部分是從制度層面來解析精準扶貧的運行邏輯。在不同學者對于精準扶貧的研究中，有的側(cè)重于從扶貧政策的缺陷出發(fā)論述精準扶貧機制實施的實踐困境。有的側(cè)重于從精準扶貧的實際執(zhí)行效果出發(fā)闡述精準扶貧的難點、對策與路徑選擇。有的則分別從宏觀、中觀、微觀三個層面對精準扶貧過程中的精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核進行介紹。還有的從國家治理角度出發(fā)，探討了精準扶貧和國家扶貧治理體系的構(gòu)建。不同學者對于精準扶貧的研究，主要是對精準扶貧基本框架和運行邏輯的介紹，而缺乏從一定理論高度對精準扶貧制度建構(gòu)的透視。總體來看，學術(shù)界對于精準扶貧的研究還處于起步階段，仍具有很大的理論建構(gòu)空間?；诖耍狙芯繉木毶鐣碚摻嵌瘸霭l(fā)來建構(gòu)精準扶貧的制度性選擇，并為今后中國農(nóng)村的精準扶貧提出制度性參考。

二、精細社會理論：精準扶貧的社會學解讀

所謂精細社會就是以科學知識和技術(shù)為基礎，以精簡、合理、高效為原則，借助職業(yè)化和勞動分工實現(xiàn)生產(chǎn)、管理、社會服務各部門、各領域有效鏈接，促進人和社會健康全面發(fā)展的社會狀態(tài)?！熬毶鐣笨梢院唵卫斫鉃榫毣芾砗瓦\行的社會，是精細化的管理理念擴展和延伸到整個社會的結(jié)果?！熬毶鐣崩碚撌菍r(nóng)業(yè)領域的“集約化經(jīng)營”以及管理學領域“精細化管理”思想在社會學層面的抽象。精細社會理論涉及到社會生產(chǎn)的政治、經(jīng)濟、文化、知識、制度、以及人等各個領域。精細社會的核心理念是“精、準、細、嚴”，其中“精”是指精致、精準、精確和精益求精；“準”是指準確、明確、及時和恰到好處；“細”是指細節(jié)、細致、細分、仔細；“嚴”是指嚴格執(zhí)行各項制度和標準，嚴格監(jiān)督管理，嚴格控制偏差。在此基礎上所形成的社會運行邏輯抽象到社會學層面被稱為精細社會，精細社會涉及到社會運行的政治、經(jīng)濟、制度、文化知識、公民素質(zhì)等領域。精細社會理論的基本內(nèi)涵可以分為以下幾個方面：首先，精細社會是以精簡、合理、優(yōu)質(zhì)、高效為原則的社會；其次，精細社會是整個社會運行系統(tǒng)的精細化，而不只是某個或者某些行業(yè)、部門或領域的精細化；最后，精細社會是以人為本的價值理念占主導的社會。精細社會所涉及的制度領域的精細化將為精準扶貧制度建構(gòu)提供理論依據(jù)。

作為人和社會的中介，制度通常會以準則、規(guī)則、規(guī)范等形式呈現(xiàn)，這些準則、規(guī)則、規(guī)范高度集中、抽象和概括之后就構(gòu)成了制度，作為中介人和社會的工具，制度使規(guī)則與規(guī)范既具有一定的工具理性又具有一定價值理性，而在此過程中如何使一項制度的制定、運行、落地各個環(huán)節(jié)與社會運行的機制、生態(tài)相適應，將成為釋放制度紅利和進行制度供給側(cè)改革的最佳方式。社會的精細化是精細化意識、思想、理念通過制度作用于人來實現(xiàn)的。所以從社會運行的有機體來看，只有實現(xiàn)整個制度設計、運行與實施的精細化才能實現(xiàn)整個社會運行的精細化，而只有實現(xiàn)社會運行的精細化才能構(gòu)建精準化的扶貧治理體系。筆者從精細社會理論的視角出發(fā)，主要討論在我國脫貧攻堅階段如何通過制度精細化促進整個精準扶貧治理體系建設，從而為十三五時期全國性的脫貧攻堅提供制度參考。

三、精細社會視角下精準扶貧治理體系的制度建構(gòu)

中國扶貧經(jīng)歷了從20世紀80年代以貧困縣為扶貧單元的區(qū)域瞄準，到2001年開始以貧困村為扶貧單元的村級瞄準，再到現(xiàn)在正在實施的14個連片特困地區(qū)精準扶貧戰(zhàn)略的歷程。從整個扶貧治理體系轉(zhuǎn)型來看，瞄準單元的精細化和精準化仍然是其遵從的基本邏輯。但是，正如不少學者所提出的，在扶貧資源不斷增加的情況下，扶貧系統(tǒng)內(nèi)部愈發(fā)精細化和復雜化，但卻難以實現(xiàn)從“救濟式”向“開發(fā)式”轉(zhuǎn)變進而達到可持續(xù)發(fā)展的減貧目標，反而陷入到難有實質(zhì)性發(fā)展的剛性結(jié)構(gòu)之中，即所謂的“內(nèi)卷化”。此種現(xiàn)象是由于基層治理活力欠缺和失效使制度在落地過程中走樣，進而失去制度設計的初衷，這也是目前扶貧研究領域多數(shù)學者一直堅持的觀點。但是，從精細社會的視角來看，精準扶貧在精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核等基層實踐層面遵從的標準同頂層制度設計二者之間的勢差仍然是影響精準扶貧實施成效的主要障礙。所以，在精準扶貧治理過程中，制度設計的精細化將是實現(xiàn)精準扶貧的首要任務。筆者將在精細社會的制度層面，分別從制度設計的精細化，運行的規(guī)范化，實施中的系統(tǒng)化、理性化、專業(yè)化等幾個方面來對精準扶貧的制度框架進行建構(gòu)。

（一）精準扶貧制度設計的精細化

一項制度發(fā)揮作用的大小主要取決于這項制度是否具有統(tǒng)攬全局的功效和輻射局部的功能，從而做到制度設計的細化。所謂細化是指制度的設計必須因地制宜，因人而異，分類指導，由大及小，由整體到局部。從中國扶貧治理體系的變遷來看，扶貧瞄準單位和對象不斷精細化和精準化帶來了舉世矚目的減貧成效。從20世紀80年代的救濟式扶貧到2000年以來的開發(fā)式扶貧，再到近兩年提出的精準扶貧，細化一直是制度設計追求的目標。截止2015年我國仍有7017萬貧困人口，減貧任務異常艱巨。實現(xiàn)這部分人的脫貧必須要有健全的制度來保障。而從當前精準扶貧的制度設計來看，基層在精準扶貧實踐層面的精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核等環(huán)節(jié)缺乏相應的制度參考。如在村鎮(zhèn)一級對于誰來識別貧困戶、誰來幫扶、誰來管理、誰來考核等事宜仍然沒有具體明確的制度和規(guī)范，一些基層工作人員面臨扶貧工作中遇到的現(xiàn)實問題時無章可循，這也導致基層扶貧實踐只能通過一些非正式制度或者隱性規(guī)則來實施，大大削弱了減貧成效，也導致精準扶貧在識別、幫扶、管理、考核等方面目標靶向的偏離。出現(xiàn)這些問題的主要原因是由于制度在設計層面還存在一定的不足，尤其是在制度設計細化層面欠佳，對于貧困問題的復雜性缺乏有效調(diào)研和思考，制度設計層面的缺陷影響了脫貧攻堅進程。

（二）精準扶貧制度設計和運行的規(guī)范化

制度的規(guī)范化是指制度的運行必須按照相應的規(guī)則、程序、法律、章程來實施，從而減少人為等不確定因素對制度運行的干擾，做到制度運行的透明化和公平性。從精準扶貧制度運行的情況來看，制度的規(guī)范性仍然成為困擾制度實施的主要障礙，主要表現(xiàn)在制度實施過程中規(guī)則的非科學性，程序約束的欠佳，法律監(jiān)督的缺失等。在目前農(nóng)村反貧困中，農(nóng)村熟人社會不規(guī)則的制度運行環(huán)境在一定程度上消解了制度的規(guī)范化，這一方面與制度設計有關，另一方面是由于制度運行缺乏相應的監(jiān)督機制。如在當前扶貧項目申報和審批過程中，一些項目的設置和申報仍然不具有科學性，項目扶強不扶弱的現(xiàn)象致使部分長期處于貧困狀態(tài)的村莊仍然無法獲取項目，一些貧困村在扶貧開發(fā)過程中由于缺乏相應的項目配套資金而喪失一定的發(fā)展能力，制度在設計和運行中的非科學性仍然比較普遍。一項制度的執(zhí)行必須要有相應的法律、章程等的監(jiān)督。在農(nóng)村精準扶貧過程中，由于相應法律、規(guī)則等制約性因素不到位和缺失導致扶貧開發(fā)違法亂象仍然比較常見。如2015年發(fā)生在廣西壯族自治區(qū)的扶貧對象造假事件，2015年發(fā)生在四川涼山的五起扶貧款貪污事件，根本原因是在精準扶貧過程中制度監(jiān)督的缺失。精準扶貧的立法以及監(jiān)督章程缺失使得制度運行喪失了一定的規(guī)范化。在脫貧攻堅階段，加強制度運行的規(guī)范化、法制化是亟需解決的問題，也是確保扶貧法制化運行的有力保障和有效措施。

（三）精準扶貧制度實施的協(xié)同化

制度實施的協(xié)同化是指制度設計和運行必須由多部門、多組織、多項制度有效銜接和匹配來完成，以避免條塊化、細碎化的制度困境。扶貧治理是一項綜合性和系統(tǒng)性工程，多項制度的銜接和協(xié)同化運作是提高制度運行效率的重要保障。實現(xiàn)扶貧開發(fā)制度建設與農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村治理、生態(tài)文明建設、社會保障、鄉(xiāng)土文化傳承等多項制度的銜接、匹配和協(xié)調(diào)是進行扶貧綜合治理的基本要求，也將極大避免扶貧開發(fā)過程中“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的條塊化治理格局。從目前各地區(qū)的扶貧實踐來看，扶貧治理的協(xié)同化仍然較弱，各個職能部門在扶貧開發(fā)過程中缺乏有效配合、互動與交流，各項制度缺乏有效銜接，部門之間各自為政，各行其是的現(xiàn)象仍較為普遍。特別是在教育扶貧、電商扶貧、金融扶貧、生態(tài)扶貧等需要多部門參與和配合的扶貧開發(fā)中，各個職能部門協(xié)同化治理能力仍然較弱，導致一些扶貧措施發(fā)展厚勁不足，缺乏可持續(xù)性。另外，在扶貧治理層面，東西合作，駐村幫扶等制度雖然已經(jīng)開始實施，但是從執(zhí)行效果來看仍沒有發(fā)揮較大作用，駐村第一書記在村莊融入、幫扶單位支持等方面仍存在一定的困難。中央和地方職能部門在制度銜接、匹配方面的協(xié)同化治理能力有待加強。

（四）精準扶貧制度的理性化

制度理性化也可以稱之為制度合理性，從馬克思·韋伯的理解社會學思路，以及法理學對于公正的理解，制度的合理性包括兩個基本層面，即實質(zhì)合理性（價值理性）和形式合理性（工具理性）。在精準扶貧實踐中制度的理性化具體體現(xiàn)為制度所要實現(xiàn)的目標必須以貧困地區(qū)和貧困人口的基本特征為前提，既要注重減貧的效率又要兼顧一定的合理性，從而使有效的制度惠及到最貧困的人口，切忌制度的不切實際和理想化。在精準扶貧過程中，單純以收入為衡量標準的貧困識別顯然缺乏一定的理性化。從貧困戶的致貧原因來看，收入只是其中一個維度，導致貧困的原因是多維度的，以人均年純收入低于2300元作為衡量貧困戶的標準仍然缺乏一定的理性化。另外，產(chǎn)業(yè)扶貧等相關扶貧措施實施上，一些產(chǎn)業(yè)安排仍然缺乏相應的合理性。依托產(chǎn)業(yè)偏離了貧困地區(qū)的自然條件和區(qū)位條件，沒有充分考慮到貧困戶在人力資本、社會資本、金融資本等方面的條件。從精準扶貧制度運行的合理性方面來看，以追求價值合理性為目標的扶貧治理在工具理性方面還存在著不合理性的因素，這些不合理的因素導致了在實現(xiàn)扶貧的價值理I生方面功能式微。

（五）精準扶貧制度運行的專業(yè)化

所謂專業(yè)化是要摒棄傳統(tǒng)式簡單式的經(jīng)驗主義，要求制度的制定者和執(zhí)行者必須為某個領域的行家里手，從而實現(xiàn)專業(yè)性的工作由專業(yè)化的人員來實施。在精準扶貧制度的專業(yè)化層面，既包括制度設計的專業(yè)化又包括制度實施的專業(yè)化。從當前基層精準扶貧的執(zhí)行情況來看，專業(yè)化仍然是困擾減貧效果的主要原因。這種專業(yè)化既包括扶貧組織機構(gòu)的專業(yè)化又包括扶貧隊伍結(jié)構(gòu)的專業(yè)化，也包括扶貧措施和技術(shù)的專業(yè)化。在脫貧攻堅階段，扶貧機構(gòu)、人員組成以及技術(shù)措施必須不斷專業(yè)化。而從目前的現(xiàn)實情況來看，一些縣鄉(xiāng)等扶貧部門人員短缺，專業(yè)技能和素質(zhì)低，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級缺少獨立的扶貧機構(gòu)，扶貧工作主要由其它科室來輔助完成，對于精準扶貧制度和政策理解不到位的現(xiàn)象較為普遍。另外，在對貧困人口的識別、減貧效果的評估層面缺乏專業(yè)組織、專業(yè)團隊的有效介入，如社會組織和科研團隊等第三方力量的參與不足。在技術(shù)層面，扶貧大數(shù)據(jù)平臺的研發(fā)、推廣等仍然缺乏專業(yè)組織與人員的參與，精準扶貧在技術(shù)層面的滯后對于精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核均產(chǎn)生一定負面影響。

四、構(gòu)建精準扶貧制度的基本路徑

精細社會強調(diào)整個社會運行系統(tǒng)的精準化和精細化。在精準扶貧過程中必須將精細社會“精、準、細、嚴”的核心思想內(nèi)化為精準扶貧的制度性準則，并貫徹和運用到精準扶貧的精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核整個過程的始終。在脫貧攻堅階段，脫貧任務和減貧目標異常艱巨，筆者認為做好制度的精細化建設將是實現(xiàn)精準扶貧的首要任務，也是制度供給側(cè)的精細化改革，具體改革路徑應該從以下幾個方面來實施。

（一）強化制度的精細化建設，為精準扶貧提供全方位制度參考

精準扶貧必須以精細化的制度建設來作為保障，而要做到這一點，應該從以下幾個方面來實施：首先，在扶貧制度設計上要根據(jù)不同地區(qū)，不同貧困人口的貧困程度，分類指導，從貧困分布的基本情況來看，14個集中連片貧困帶由于受自然條件和社會經(jīng)濟等多種因素影響，致貧原因、貧困深度均存在一定差異，所以，中央和地方在制度設計上應該有所不同；其次，在貧困地區(qū)建立網(wǎng)格化的扶貧治理機制，對每一個網(wǎng)格內(nèi)的貧困程度進行有效分析，監(jiān)測和評估，對貧困人口的致貧原因、怎么扶、誰來扶進行有效明確，為貧困村和貧困戶落實幫扶單位和幫扶人員，使制度在設計上做到精準化；最后，建立從中央到地方科層式的制度設計框架，中央要做好精準扶貧的總體性制度規(guī)劃，地方要在中央制度的框架內(nèi)根據(jù)地方實際情況，在扎實調(diào)研基礎上進一步完善細化各項制度，建立從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)層層的制度設計框架，確保扶貧目標靶向的精準。

（二）加強制度運行的規(guī)范化，提高精準扶貧的效率

制度的規(guī)范化是制度運行效率的基本保障，在精準扶貧中實現(xiàn)制度運行的規(guī)范化必須從以下幾個方面著手：首先，進一步完善相關法律、法規(guī)的建設，加快扶貧開發(fā)的立法進程，各個地區(qū)要結(jié)合地區(qū)實際情況頒布精準扶貧的相關條例條令，嚴厲懲處精準扶貧過程中的資金挪用、扶貧對象造假、貪污腐敗等亂象，確保制度在陽光下運行；其次，在精準扶貧的各種項目申報、資金使用過程中進一步規(guī)范其項目申請流程和資金使用透明度，同時加強對于項目實施的驗收和對資金使用的審計力度，將有限的資源用在最需要的地方，提高扶貧資金使用效率，避免內(nèi)卷化；最后，制度的規(guī)范化通過人的實施來體現(xiàn)，在制度實施過程中要不斷提高扶貧公職人員的法律意識與職業(yè)道德，在扶貧實施過程中切實按照相關法律法規(guī)，減少人為等因素所導致的精準扶貧目標靶向的偏離。

（三）加強精準扶貧制度協(xié)同能力，構(gòu)建綜合性扶貧治理體系

精準扶貧中制度的協(xié)同化是扶貧綜合治理最有效的方式，也是避免精準扶貧細碎化和條塊化的根本途徑，可以從以下幾個方面來進行。首先，構(gòu)建由多部門參與的扶貧治理協(xié)同化機制，主要包括農(nóng)業(yè)、科技、財政、衛(wèi)生、社保、金融、電信等多個職能部門，加強這些職能部門之間的合作和在扶貧攻堅中聯(lián)合行動的能力，構(gòu)建大的綜合性扶貧治理體系；其次，扶貧協(xié)同治理離不開社會組織和民間力量的有效參與，在脫貧攻堅階段，大力支持諸如非政府組織（NGO），企業(yè)、社團、行業(yè)、協(xié)會、科研機構(gòu)等參與扶貧開發(fā)的積極性，構(gòu)建由政府力量和社會力量共同參與的扶貧開發(fā)聯(lián)合機制，有效補齊扶貧開發(fā)中社會力量參與不足的短板。最后，在制度設計層面，各個部門和組織要做好有效溝通和互動，建立有效的協(xié)商機制，例如在產(chǎn)業(yè)扶貧、扶貧移民搬遷、生態(tài)扶貧、教育扶貧等涉及多項職能的扶貧方案設計與實施中做好協(xié)調(diào)，避免制度沖突而造成效率低下。

（四）追求精準扶貧的工具理性和價值理性，確保扶貧過程中制度設計的理性化

精準扶貧需要在實施過程中遵從理性化的邏輯，避免理想化的工作模式和不切實際的扶貧方案。具體應該從以下幾個方面來實施：首先，在精準識別過程中要破除以收入單方面識別貧困人口的方式，除了“一看房、二看糧，三看勞動力強不強，四看家中有沒有讀書郎”，還應該從貧困戶所處的生存條件、生計面臨的脆弱性、可持續(xù)發(fā)展能力等多維度來識別貧困人口，并且著手建立起一套行之有效的識別標準體系；其次，扶貧開發(fā)的實施一定要在充分考慮貧困人口所持資源稟賦和發(fā)展能力的基礎上進行，以產(chǎn)業(yè)扶貧為主導的扶貧模式的實施要符合貧困地區(qū)和貧困人口的基本特征，避免扶貧目標靶向的偏離。最后，在精準扶貧過程中既要追求扶貧開發(fā)模式、方式等工具理性，又要注重減貧目標、成效的價值理性，嚴格避免喊口號、采取強壓措施，設定硬性指標而實現(xiàn)所謂的數(shù)字脫貧，花瓶脫貧、迎檢脫貧，避免脫貧目標設定的盲目性和隨意性。

（五）通過強化基層扶貧機構(gòu)和扶貧隊伍建設提高精準扶貧的制度專業(yè)化

在脫貧攻堅階段，扶貧開發(fā)的專業(yè)化需要進一步強化，專業(yè)化是決定精準扶貧目標靶向精確化的主要因素。在今后幾年的脫貧攻堅過程中，精準扶貧的專業(yè)化需要從以下幾個方面來推進：首先，不斷提高扶貧職能部門人員職業(yè)技能和業(yè)務素質(zhì)，尤其是基層一線扶貧工作人員的職業(yè)素養(yǎng)，通過培訓等形式，提高其工作積極性和工作效率，不斷提升貧困村駐村第一書記的基本素質(zhì)和工作能力；其次，在精準扶貧過程中構(gòu)建由科研機構(gòu)為主的第三方評估體系，由專業(yè)人員對階段性的減貧規(guī)劃、任務、成果進行評估和監(jiān)測，鼓勵和吸納農(nóng)村減貧與發(fā)展方面的科研工作者、專家團隊參與地方減貧規(guī)劃和制度設計實施；最后，構(gòu)建精準扶貧的大數(shù)據(jù)平臺，將先進的現(xiàn)代科學技術(shù)運用到扶貧開發(fā)中去，通過大數(shù)據(jù)、電子商務平臺對貧困人口進行有效識別和幫扶。

[責任編輯 劉傳磊]