政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度目標(biāo)模式與實(shí)現(xiàn)路徑

侯志偉

摘要：中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)處于全面推廣階段，制度建設(shè)也在探索和完善過(guò)程之中。在這個(gè)背景下，探索政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度目標(biāo)模式并用來(lái)指導(dǎo)制度設(shè)計(jì)，具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。本質(zhì)上講，政府購(gòu)買公共服務(wù)是一個(gè)市場(chǎng)化、社會(huì)化、民主化的改革過(guò)程，這三重路徑在主體、程序、內(nèi)容等三個(gè)層面各有其具體的表現(xiàn)。在兩維視角下建構(gòu)政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度目標(biāo)模式并運(yùn)用該模式對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的案例進(jìn)行評(píng)價(jià)，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度建設(shè)狀態(tài)和存在的具體問(wèn)題。政府購(gòu)買公共服務(wù)制度目標(biāo)模式的實(shí)現(xiàn)路徑應(yīng)該是打破市場(chǎng)割據(jù)、提升合同管理水平、加速行政化、實(shí)行購(gòu)買和評(píng)估由第三方承擔(dān)的制度安排、鼓勵(lì)公共服務(wù)相關(guān)方成立團(tuán)體、建立財(cái)務(wù)公開(kāi)透明制度。

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)化；社會(huì)化；民主化；政府購(gòu)買公共服務(wù)；制度目標(biāo)模式

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2017）03-0050-06

政府購(gòu)買公共服務(wù)作為行政改革中的一個(gè)制度創(chuàng)新，于20世紀(jì)70年代末首先在歐美國(guó)家興起①。與此相關(guān)的變革，人們也稱為民營(yíng)化②。對(duì)官僚制的抨擊、私人部門(mén)的變革、技術(shù)變革以及相應(yīng)的理論變革成為民營(yíng)化的背景和支撐。歐文·E·休斯等學(xué)者認(rèn)為這是一場(chǎng)典范的改革，具有革命性的價(jià)值和意義。這一潮流在西方國(guó)家沒(méi)有停止，而且迅速擴(kuò)大到發(fā)展中國(guó)家。

我國(guó)的政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐始于20世紀(jì)90年代的上海。隨后，政府購(gòu)買服務(wù)的領(lǐng)域和內(nèi)容不斷擴(kuò)大。除上海外，南京、無(wú)錫、寧波、深圳等地都開(kāi)始了積極的實(shí)踐。③2012年中央財(cái)政第一次拿出2億元人民幣購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)。在地方實(shí)踐和中央政策的基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，推廣政府購(gòu)買服務(wù)，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，部署購(gòu)買服務(wù)工作，提出了具體的發(fā)展目標(biāo)：“十二五”時(shí)期，政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)工作在各地逐步推開(kāi)，統(tǒng)一有效地購(gòu)買服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制初步形成，相關(guān)制度法規(guī)建設(shè)取得明顯進(jìn)展。到2020年，在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)制度，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系，公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高。為了落實(shí)中央決策，山東、甘肅、南京等省市相繼出臺(tái)政府購(gòu)買社會(huì)力量服務(wù)的政府指導(dǎo)意見(jiàn)，試點(diǎn)購(gòu)買社會(huì)力量服務(wù)工作。

從20世紀(jì)90年代以來(lái)，政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度建設(shè)在上海、深圳、北京等地進(jìn)行了探索。建立一個(gè)有效的制度體系是政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效得到保障的根本所在。那么，這個(gè)制度體系應(yīng)該包括什么內(nèi)容，需要解決什么問(wèn)題，已有的政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐能夠提供哪些制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)等都是當(dāng)前政府購(gòu)買公共服務(wù)在理論和實(shí)踐中急需解決的問(wèn)題。

一、基本概念

（一）政府購(gòu)買公共服務(wù)

政府購(gòu)買公共服務(wù)的概念已經(jīng)有了許多界定。王浦劬、萊斯特·M·薩拉蒙認(rèn)為，“政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)”是指政府將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)通過(guò)直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)方式交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用”。④《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）文件中指出，政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，就是通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)按照一定的方式和程序交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。

以上概念基本上概括了政府購(gòu)買公共服務(wù)的基本要素。但在中國(guó)情境下討論政府購(gòu)買公共服務(wù)問(wèn)題，必須考慮一個(gè)問(wèn)題，即社會(huì)力量在承擔(dān)公共服務(wù)提供工作中免費(fèi)或低價(jià)使用政府提供的公共空間是否應(yīng)該包含進(jìn)概念內(nèi)涵。因此本研究將政府購(gòu)買公共服務(wù)界定為：政府購(gòu)買公共服務(wù)是指政府通過(guò)提供費(fèi)用、設(shè)備或場(chǎng)所的方式，按照一定的程序向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)事項(xiàng)。

（二）制度目標(biāo)模式

制度是組織人類公共生活、規(guī)范和約束個(gè)體行為的一系列規(guī)則，因此，制度也被認(rèn)為是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，是決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。⑤制度本身是一個(gè)發(fā)展、演變的過(guò)程，制度目標(biāo)模式為制度設(shè)計(jì)指明方向。在合法、合理、現(xiàn)實(shí)等考量的基礎(chǔ)上，謀劃制度建設(shè)和發(fā)展的目標(biāo)模式，在該目標(biāo)模式下對(duì)制度以及制度間關(guān)系的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)進(jìn)行比較，從而對(duì)制度現(xiàn)狀和制度變遷方向有更為清楚的認(rèn)知。

二、制度目標(biāo)模式的體系建構(gòu)

政府購(gòu)買公共服務(wù)是一項(xiàng)復(fù)雜的制度安排。首先，政府購(gòu)買公共服務(wù)使用的是財(cái)政資金，這必然涉及到公平、公正、權(quán)利等政治價(jià)值。另外，公共服務(wù)涉及到每個(gè)公民的切身利益，因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)是一種民主權(quán)利表達(dá)的過(guò)程。其次，政府購(gòu)買公共服務(wù)是向社會(huì)力量購(gòu)買，而不是與以往一樣是由自身承擔(dān)。社會(huì)力量向公眾提供公共產(chǎn)品是一種社會(huì)自組織力量成長(zhǎng)的過(guò)程，這是一種社會(huì)化的過(guò)程。最后，政府購(gòu)買公共服務(wù)，是一種按照市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制、以競(jìng)爭(zhēng)為核心特征的行為過(guò)程。因此，這也是一個(gè)市場(chǎng)化的過(guò)程。

政府購(gòu)買公共服務(wù)有四個(gè)基本問(wèn)題，誰(shuí)來(lái)購(gòu)買、為誰(shuí)服務(wù)，如何購(gòu)買，購(gòu)買什么。我們將這四個(gè)問(wèn)題歸納成主體、程序和內(nèi)容三個(gè)維度（見(jiàn)表1）。

政府購(gòu)買公共服務(wù)的市場(chǎng)化在主體、程序、內(nèi)容三個(gè)維度的表現(xiàn)是競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買、合同購(gòu)買和分工細(xì)化。市場(chǎng)化的基本內(nèi)涵是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這是購(gòu)買服務(wù)效率得到保證的基本要求。購(gòu)買行為競(jìng)爭(zhēng)化的基本內(nèi)涵是在不同組織之間選擇誰(shuí)來(lái)承擔(dān)具體購(gòu)買任務(wù)，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)提供服務(wù)任務(wù)，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)評(píng)估任務(wù)等，具體表現(xiàn)是進(jìn)入退出機(jī)制。承接主體之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系使得其面臨被淘汰的威脅，在這樣的制度安排下，其必須努力提升效率，改進(jìn)質(zhì)量，提供優(yōu)良的公共服務(wù)。市場(chǎng)化的程序要求通過(guò)合同外包的形式實(shí)現(xiàn)。從形式上看，合同外包要求政府與服務(wù)提供方簽訂合同，并按照合同履行雙方的職責(zé)和義務(wù)，這是一種委托代理關(guān)系，核心是要解決信息不對(duì)稱和激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。從政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容角度看，政府購(gòu)買應(yīng)該實(shí)現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容的細(xì)化，由不同的組織提供不同的服務(wù)項(xiàng)目，提升服務(wù)提供的專業(yè)化水平，從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量和高滿意度。

政府購(gòu)買公共服務(wù)的社會(huì)化在主體和程序方面的表現(xiàn)是組織獨(dú)立性和第三方購(gòu)買、第三方評(píng)估。承接服務(wù)的主體獨(dú)立性方面的表現(xiàn)是有以及組織目標(biāo)建構(gòu)的獨(dú)立治理結(jié)構(gòu)和決策權(quán)限。這一點(diǎn)在當(dāng)前的中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)中非常重要，因?yàn)槌袚?dān)服務(wù)工作的社會(huì)力量大部分是政府部門(mén)培育起來(lái)的。第三方購(gòu)買是指承擔(dān)具體購(gòu)買工作的組織是有相關(guān)能力的社會(huì)組織。政府購(gòu)買公共服務(wù)中，承擔(dān)購(gòu)買工作的不一定是政府自身。購(gòu)買經(jīng)費(fèi)來(lái)源于財(cái)政資金，但具體工作可能是獨(dú)立的社會(huì)組織承擔(dān)的，例如行業(yè)性組織、中介性組織、專門(mén)性組織（指以購(gòu)買工作為主要使命的組織）等。由第三方承擔(dān)購(gòu)買工作，可以提升購(gòu)買工作的專業(yè)性、公平性和透明性。在當(dāng)前的實(shí)踐中，有許多購(gòu)買工作是由政府部門(mén)下屬的事業(yè)單位來(lái)完成的，實(shí)際上的控制權(quán)仍舊掌握在政府部門(mén)。第三方評(píng)估是指政府購(gòu)買的績(jī)效評(píng)估工作是由獨(dú)立第三方來(lái)完成的。第三方評(píng)估是建立在專業(yè)性和公平性基礎(chǔ)之上的。第三方可以以中立、專業(yè)的態(tài)度完成對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效的評(píng)價(jià)。

政府購(gòu)買公共服務(wù)使用的是財(cái)政資金，來(lái)源于稅收收入，因此公眾對(duì)于政府購(gòu)買工作具有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)等，因此政府購(gòu)買公共服務(wù)是一個(gè)民主化的制度安排。從主體角度看，政府購(gòu)買服務(wù)涉及到財(cái)政資金的使用，其服務(wù)受益者或利益相關(guān)者是公眾全體或部分公眾。公眾對(duì)于財(cái)政資金使用的權(quán)利表達(dá)是一種組織化的過(guò)程，只有組織化的主體才有可能具備權(quán)利表達(dá)的功能。因此，從主體角度看，公眾參與組織化是民主化的基本內(nèi)涵。因?yàn)橘Y料來(lái)源于公眾納稅，所以政府購(gòu)買公共服務(wù)的金額、數(shù)量、過(guò)程、承接主體、評(píng)估結(jié)果等都應(yīng)該向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，這是程序民主化的基本內(nèi)涵。從內(nèi)容角度看，承接主體承擔(dān)的公共服務(wù)具體工作任務(wù)，來(lái)源于社會(huì)公眾的需求。這是政府購(gòu)買社會(huì)化和民主化在內(nèi)容上的反映，也是其基本內(nèi)涵。

三、政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)案例分析

（一）案例介紹

“青鳳老年生活護(hù)理服務(wù)社”是以徐青鳳同志命名的，其是在原“靜安寺街道老年生活護(hù)理援助服務(wù)社”的基礎(chǔ)上，于2003年11月份轉(zhuǎn)制成立的民辦非盈利性組織，是上海靜安區(qū)為老服務(wù)的一個(gè)知名品牌。從組織形式看，服務(wù)社有三個(gè)注冊(cè)的民辦非盈利性組織，服務(wù)社實(shí)行“三個(gè)牌子，一套人馬”的運(yùn)作體制。服務(wù)社在街道“網(wǎng)格化布局、站點(diǎn)式覆蓋”，硬件設(shè)施和基本財(cái)力到位的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了較為完整的二級(jí)服務(wù)框架。一是青鳳老年生活護(hù)理服務(wù)社，二是樂(lè)齡家園助老服務(wù)站，三是老年人日間服務(wù)社。服務(wù)社下設(shè)三個(gè)服務(wù)實(shí)體，共十二個(gè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，一是青鳳老年生活護(hù)理服務(wù)社，其下設(shè)三個(gè)門(mén)市部，為社區(qū)居民提供上門(mén)服務(wù)；二是按照方便老人就近服務(wù)的原則，每?jī)蓚€(gè)社區(qū)就設(shè)置一個(gè)樂(lè)齡家園助老服務(wù)站，靜安寺街道共有六個(gè)助老服務(wù)站、一個(gè)助餐點(diǎn)，全面覆蓋了靜安寺社區(qū)，為老人提供助餐等各項(xiàng)助老服務(wù)；三是老年人日間服務(wù)社，街道南北各設(shè)置一個(gè)，為有需求的老人提供日托服務(wù)。服務(wù)社共有專職工作人員38人，家政護(hù)理員700多人。

老年生活護(hù)理服務(wù)社按照“政府扶持、社會(huì)支持、市場(chǎng)運(yùn)作、實(shí)體管理”的運(yùn)作模式，以有償、低償和無(wú)償服務(wù)相結(jié)合的形式，為老年人提供上門(mén)生活護(hù)理服務(wù)和家政服務(wù)。服務(wù)社在2006年經(jīng)歷了創(chuàng)業(yè)、轉(zhuǎn)制、發(fā)展三個(gè)階段之后，根據(jù)區(qū)政府“床位不離家，服務(wù)送到家”的要求，進(jìn)行了新的探索，并實(shí)現(xiàn)了新的發(fā)展。網(wǎng)格化管理、站點(diǎn)式覆蓋、菜單（套餐）式服務(wù)、市場(chǎng)化運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)壓力服務(wù)新模式，迅速引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和各大新聞廣播電視媒體的競(jìng)相報(bào)道，得到了政府的首肯和社會(huì)的贊賞。自2008年以來(lái)，青鳳服務(wù)社上門(mén)服務(wù)共計(jì)117 329人次，其中老年人112 022人次，中青年家政5 307人次。承接居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象31 338人次，服務(wù)補(bǔ)貼金額8 205 838.70元，還承接區(qū)殘聯(lián)“7259”服務(wù)對(duì)象1 576人次、離休干部7212人次、雙擁重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象2 968人次、軍休干部639人次，補(bǔ)貼金額達(dá)10 895 976.70元。樂(lè)齡家園六個(gè)助老服務(wù)站共為195 738人累計(jì)提供了2 676 926人次的“十助”服務(wù)，其中助餐1 680 333人次、助潔114 493人次、助浴30 669人次、助急3 880人次、助樂(lè)120 817人次、助聊46 204人次、助醫(yī)184 316人次、助游7 671人次、助困387 668人次、走訪結(jié)對(duì)6 188人次，受到了社區(qū)老年人及家屬的歡迎和好評(píng)。2012年在靜安區(qū)打造樂(lè)齡生活圈實(shí)施項(xiàng)目中，通過(guò)跨界合作服務(wù)項(xiàng)目，拓展到59個(gè)，后援隊(duì)伍擴(kuò)大到63個(gè)，提升了服務(wù)效能，擴(kuò)大了受惠老人覆蓋面。

（二）案例制度分析

1. 市場(chǎng)化分析。上海市靜安寺街道購(gòu)買青鳳老年服務(wù)社的為老服務(wù)是通過(guò)定向委托的形式展開(kāi)的，沒(méi)有進(jìn)行公開(kāi)的招投標(biāo)。因此，該案例的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性為1，即處于壟斷狀態(tài)，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性。購(gòu)買的過(guò)程中雙方簽訂了合同，其中詳細(xì)規(guī)定了購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量以及資金撥付方式。該合同能夠得到很好履行，其合同管理的規(guī)范性處于良好的狀態(tài)。青鳳老年護(hù)理服務(wù)社承擔(dān)了靜安寺街道日托養(yǎng)老、上門(mén)服務(wù)、站點(diǎn)服務(wù)、助餐服務(wù)等方面的養(yǎng)老服務(wù)，沒(méi)有組織間的分工，而是壟斷了助老服務(wù)的方方面面。

2. 社會(huì)化分析。青鳳老年生活護(hù)理服務(wù)社與街道辦成立的樂(lè)齡家園助老服務(wù)站，是“兩塊牌子、一套人馬”。靜安寺街道辦為了解決養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題和落實(shí)上級(jí)政策成立了樂(lè)齡家園助老服務(wù)站。該中心是由辦事處直接管理的組織，類似于事業(yè)單位，只不過(guò)沒(méi)有事業(yè)編制。創(chuàng)建人徐青鳳帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)在該機(jī)構(gòu)創(chuàng)建、成長(zhǎng)過(guò)程中付出了大量努力，在團(tuán)隊(duì)建設(shè)、管理制度等方面都取得了很大成績(jī)，但服務(wù)社實(shí)際上沒(méi)有完全的自主權(quán)。例如，2008年服務(wù)社草擬了一份關(guān)于“青鳳老年生活護(hù)理服務(wù)社、樂(lè)齡家園助老服務(wù)站工作人員福利待遇及考核獎(jiǎng)懲制度的規(guī)定”，遞交街道黨工委、辦事處討論通過(guò)，以制度形式保證了工作人員工資待遇的持續(xù)提高。從這可以看出，服務(wù)社在自我管理和決策上并沒(méi)有完全自主權(quán)，其主體視角的社會(huì)化水平并不高。

靜安寺街道辦事處為青鳳老年生活護(hù)理服務(wù)社提供辦公條件和服務(wù)空間，這實(shí)際上也是一種購(gòu)買行為。這種購(gòu)買是免費(fèi)的，降低了服務(wù)社的運(yùn)作成本，從而構(gòu)成了青鳳老年生活護(hù)理服務(wù)社低價(jià)提供服務(wù)的制度基礎(chǔ)。這個(gè)購(gòu)買的過(guò)程是一對(duì)一的，由街道辦事處與服務(wù)社直接簽訂合同。所以，購(gòu)買行為不存在社會(huì)化的表現(xiàn)。靜安寺街道辦事處通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式聘請(qǐng)了上海老年人學(xué)會(huì)作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，來(lái)承擔(dān)對(duì)服務(wù)社的監(jiān)督和服務(wù)評(píng)價(jià)工作。這項(xiàng)制度要求嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)明確、運(yùn)作有效，成為青鳳服務(wù)社提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的基礎(chǔ)。因此，這個(gè)案例中政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估社會(huì)化制度非常典型。

3. 民主化分析。政府購(gòu)買公共服務(wù)的民主化主要是測(cè)度民眾在購(gòu)買政策、服務(wù)提供過(guò)程、服務(wù)評(píng)估等方面發(fā)揮的作用大小。靜安寺街道由熱心老人組成了養(yǎng)老服務(wù)的團(tuán)隊(duì)，主要工作是為政府購(gòu)買提供建議，并監(jiān)督服務(wù)社的服務(wù)。這在主體上建構(gòu)了民主化的組織基礎(chǔ)。青鳳服務(wù)社在提供服務(wù)過(guò)程中也進(jìn)行了大量的社會(huì)調(diào)查，遵從老年人的意愿。在制度安排上，服務(wù)社提供“十助”菜單式服務(wù)，老年人根據(jù)需要選擇服務(wù)。通過(guò)十多年的運(yùn)作，這些服務(wù)內(nèi)容基本上滿足了老年人生活方方面面的需求，老年人對(duì)于服務(wù)的需求也能很快反饋到服務(wù)主體當(dāng)中。青鳳老年服務(wù)社的財(cái)務(wù)報(bào)表接受審計(jì)部門(mén)的審計(jì)，但在社會(huì)公開(kāi)方面做得不夠。

四、案例現(xiàn)狀及實(shí)現(xiàn)路徑

（一）案例現(xiàn)狀

從上海的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，市場(chǎng)化在競(jìng)爭(zhēng)性和專業(yè)化分工兩個(gè)維度的水平仍然很低；在合同管理這個(gè)維度上，則取得了很大的提高。社會(huì)化方面的制度建設(shè)，在主體獨(dú)立性上有一定進(jìn)展，但仍然有很大局限，這可能與購(gòu)買主體的生成方式有關(guān)。第三方購(gòu)買的制度安排還比較弱，相反，第三方評(píng)估制度則有了很大改進(jìn)而且日趨成熟，這在很大程度上保證了政府購(gòu)買公共服務(wù)的質(zhì)量。公眾參與的組織化制度安排在不同領(lǐng)域有不同的發(fā)展水平，但總體制度化水平偏低。財(cái)務(wù)透明制度還有待建設(shè)。需求反饋制度的成熟性在很大程度上取決于公共服務(wù)的性質(zhì)。直接服務(wù)于公眾個(gè)體的需求反饋制度有了一定進(jìn)展，但服務(wù)于大眾、不是直接服務(wù)于公眾個(gè)體的公共服務(wù)類型在需求反饋上仍有待發(fā)展。

（二）實(shí)現(xiàn)路徑

1. 打破市場(chǎng)割據(jù)，引入競(jìng)爭(zhēng)力量。引入競(jìng)爭(zhēng)是當(dāng)前政府購(gòu)買公共服務(wù)制度建設(shè)中的重要任務(wù)。從服務(wù)內(nèi)容上講，大部分公共服務(wù)本身是可以由體制外社會(huì)力量承擔(dān)的。例如，養(yǎng)老服務(wù)、環(huán)衛(wèi)服務(wù)等。競(jìng)爭(zhēng)性弱的根源是體制問(wèn)題。第一，社會(huì)力量是由政府部門(mén)培育的，這使得二者之間形成了制度化或非制度化的利益共同體。第二，由區(qū)縣或街道辦事處來(lái)承擔(dān)購(gòu)買任務(wù)，這決定了區(qū)域范圍的狹小和市場(chǎng)規(guī)模的受限。更深一步探析，這跟政府的財(cái)政體制有很大關(guān)系。因此，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量，需要進(jìn)行政府預(yù)算體制和事權(quán)劃分體制的改革。例如，養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買，可以將助餐服務(wù)等事權(quán)劃分區(qū)縣民政部門(mén)，由他們統(tǒng)一購(gòu)買服務(wù)。環(huán)衛(wèi)服務(wù)的購(gòu)買，將事權(quán)和財(cái)權(quán)都上調(diào)給市容綠化局和財(cái)政局，由市容綠化局統(tǒng)一購(gòu)買。在政府體制改革的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步開(kāi)發(fā)市場(chǎng)。例如，養(yǎng)老助餐服務(wù)可以讓社區(qū)餐飲企業(yè)、飯店等通過(guò)招投標(biāo)方式獲得，環(huán)衛(wèi)服務(wù)可以讓體制外的保潔公司成為提供方。在體制改革的基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，是當(dāng)前政府購(gòu)買公共服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的改革方向。

2. 提升合同管理水平。合同管理是一項(xiàng)制度體系的安排，而不僅僅是簽訂合同、履行合同。簽訂合同之前，可能存在逆向選擇，簽訂合同之后，可能存在道德風(fēng)險(xiǎn)。合同管理要有一系列的制度安排使得其規(guī)范運(yùn)行。政府購(gòu)買公共服務(wù)的合同中應(yīng)該詳細(xì)說(shuō)明提供服務(wù)的內(nèi)容、種類、質(zhì)量要求以及監(jiān)督方式、激勵(lì)安排等。

3. 提升專業(yè)化分工水平。專業(yè)化分工是提高效率的保障，因此必須通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)改進(jìn)專業(yè)化水平，在擴(kuò)大市場(chǎng)范圍、擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模的基礎(chǔ)上拿出特定的細(xì)化內(nèi)容交給特定的組織承擔(dān)，從而提升專業(yè)化分工和服務(wù)提供的效率。例如，環(huán)衛(wèi)服務(wù)的購(gòu)買中，可以由市市容綠化局來(lái)承擔(dān)全市公廁的保潔服務(wù)購(gòu)買。市市容綠化局可以向體制內(nèi)外的社會(huì)力量提供公開(kāi)招投標(biāo)的機(jī)會(huì)，選擇合適的企業(yè)來(lái)承擔(dān)。根據(jù)這個(gè)邏輯，將其他內(nèi)容的服務(wù)業(yè)逐漸收歸市政府部門(mén)，然后通過(guò)招投標(biāo)的方式外包出去。在引入競(jìng)爭(zhēng)者過(guò)程中，有一個(gè)制度障礙，即固定資產(chǎn)和大型機(jī)械。解決方法可以通過(guò)設(shè)立獨(dú)立的公司，讓競(jìng)爭(zhēng)者可以通過(guò)承租的方式獲得固定資產(chǎn)和大型機(jī)械的使用權(quán)。提升專業(yè)化分工水平，可以改進(jìn)公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。但要防止橫向分工水平上的壟斷問(wèn)題。

4. 通過(guò)制度改進(jìn)，加速社會(huì)力量去行政化。政府購(gòu)買公共服務(wù)的承接主體很多情況下是由政府部門(mén)培育的，這在很大程度上影響了其獨(dú)立性，不利于服務(wù)提供質(zhì)量的提高。政府部門(mén)向社會(huì)力量免費(fèi)提供的辦公空間或機(jī)械設(shè)備的制度安排應(yīng)該有以下制度設(shè)計(jì)。第一，收取租金，按照市場(chǎng)化的價(jià)格收取辦公空間或機(jī)械設(shè)備的租金；第二，將租金收入列入財(cái)政收入；第三，在政府購(gòu)買預(yù)算中，將租金按照服務(wù)提供量進(jìn)行單位購(gòu)買折算；第四，按照服務(wù)價(jià)格、勞務(wù)價(jià)格、管理成本、固定資產(chǎn)租金價(jià)格等相加的價(jià)格水平進(jìn)行購(gòu)買。從表面上看，這項(xiàng)制度安排是沒(méi)有必要的。但是，這賦予了社會(huì)力量獨(dú)立化的運(yùn)作空間，使得社會(huì)力量不再依賴于政府部門(mén)。而且，這也為社會(huì)力量進(jìn)入或退出市場(chǎng)空間提供了制度基礎(chǔ)。

5. 實(shí)行購(gòu)買和評(píng)估由第三方承擔(dān)的制度安排。在由區(qū)縣政府部門(mén)或市政府部門(mén)承擔(dān)購(gòu)買服務(wù)工作的制度安排下，購(gòu)買量加大，專業(yè)性要求提升。因此，由行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織或?qū)ｉT(mén)組織來(lái)承擔(dān)購(gòu)買工作可以解決專業(yè)性問(wèn)題，這是政府購(gòu)買公共服務(wù)社會(huì)化的必然要求。政府是資金提供方和購(gòu)買行為責(zé)任主體，由行業(yè)協(xié)會(huì)或相關(guān)組織通過(guò)招投標(biāo)方式承擔(dān)具體購(gòu)買行為，由獨(dú)立第三方組織通過(guò)招投標(biāo)方式承擔(dān)評(píng)估工作。這種社會(huì)化的分工是政府購(gòu)買公共服務(wù)橫向分工的要求。這一方面提升專業(yè)水平、改進(jìn)效率，另一方面可以實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，減少機(jī)會(huì)主義的生存空間。

6. 鼓勵(lì)公共服務(wù)利益相關(guān)方成立團(tuán)體。公共服務(wù)的購(gòu)買涉及到政府、社會(huì)力量、公眾等諸多利益群體。不同利益群體在這個(gè)場(chǎng)域中都有其自己的訴求。這要求保障各方的話語(yǔ)權(quán)表達(dá)。因此，政府部門(mén)之間、承接主體之間、公眾內(nèi)部等都要鼓勵(lì)成立團(tuán)體性組織來(lái)維護(hù)內(nèi)部秩序，代表集體利益。

7. 建立財(cái)務(wù)公開(kāi)透明制度。政府購(gòu)買公共服務(wù)的資金來(lái)源于財(cái)政，其公共性要求公開(kāi)透明。政府購(gòu)買服務(wù)的資金規(guī)模、購(gòu)買價(jià)格、承接主體、評(píng)估主體等多方面的信息都應(yīng)該在特定場(chǎng)合向社會(huì)公眾公開(kāi)，接受社會(huì)的監(jiān)督。

注釋：

①戴維·H.羅森布魯姆，羅伯特·克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版。

②本研究認(rèn)為，民營(yíng)化的概念比政府購(gòu)買公共服務(wù)更大，它還包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共企業(yè)等的民營(yíng)化。

③④王浦劬、萊斯特·M·薩拉蒙：《政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社2010年版。

⑤道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，三聯(lián)書(shū)店1994年版，第3頁(yè)。

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責(zé)任編輯：齊 園

Government′s Institutional Target Mode and Realization Path of Purchasing Public Service

——A Case of Service Company in Shanghai

Hou Zhiwei

（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University， Shanghai， 200030）

Abstract： The Chinese government purchasing public service is in a comprehensive promotion state， also the institution construction is in the exploring and improving process. Therefore， under this background， it is of great theoretical significance and practical value to explore government′s institutional target mode as well as guide the institution design. In essence， the Chinese government purchasing public service is a reform process of marketization， socialization and democratization， all of which have their specific performance with respect to the three main paths in the main body， procedures and content. With a two-dimensional perspective， construct the government′s institutional target mode and then take advantage of the mode to evaluate the case of the government purchasing public service， it is possible to find out its state and specific problems .Thus the realization of government purchasing public service should be to break the market separation， enhance the level of contract management， accelerate the administration， implement the institutional arrangement of the purchase and evaluation by the third party， encourage related public service to set up groups and establish financial open and transparency institution.

Key words： Marketization； Socialization； Democratization； Government Purchasing Public Service； Institutional Target Mode