混合所有制：過渡性制度安排

伍開群

摘要：歷經(jīng)30余年改革，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，混合所有制國企占據(jù)主導(dǎo)地位。運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)分析與制度分析，解釋混合所有制國有企業(yè)為什么表現(xiàn)為一種過渡性制度安排。經(jīng)驗(yàn)上，相對(duì)私有制民企，混合所有制國企效率低下。理論上，混合所有制國企性質(zhì)與定位并未發(fā)生根本性變化，存在行政干預(yù)、目標(biāo)沖突問題，導(dǎo)致混合所有制效率低下。因此，國企混合所有制表現(xiàn)為過渡性制度安排?；旌纤兄茋笱葑兎较颍嚎毓尚蛧笙騾⒐尚蛧蟆?yōu)先股型國企過渡，即國資減持股份，同時(shí)，民資增持股份；最終國資全部撤離競爭性領(lǐng)域，甚至退出營利性領(lǐng)域。混合所有制國企演變路徑表現(xiàn)為從低效到高效過程。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；混合所有制；制度安排；私有制民營企業(yè)；行政干預(yù)；控股型國有企業(yè)；參股型國有企業(yè)；優(yōu)先股型國有企業(yè)

中圖分類號(hào)：F121.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2017）03-0015-06

一、引言

經(jīng)過30余年國企改革和國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，相當(dāng)數(shù)量的中小型國企已經(jīng)轉(zhuǎn)變成民企。然而，國企分布行業(yè)依然較廣，國企性質(zhì)也不盡相同。不能籠統(tǒng)要求所有國企都采用混合所有制形式。經(jīng)營性領(lǐng)域中，少數(shù)國企位于非競爭性領(lǐng)域，多數(shù)國企位于競爭性領(lǐng)域，因此，本文討論競爭性行業(yè)中（性質(zhì)上而非實(shí)際上）國企混合所有制或混合所有制國企。

混合所有制，指不同性質(zhì)的資本聯(lián)合、融合而形成的股份制（公私制），也指一種資本組織方式?；旌纤兄聘母锇褓Y投資于國企（民進(jìn)國退）與國資投資于民企（國進(jìn)民退）兩種方式。同時(shí)，混合所有制改革也包括存量調(diào)整、增量調(diào)整兩種方式。存量調(diào)整中，國資減持股份，同時(shí)，民資增持股份；增量調(diào)整中，國資維持股份，同時(shí)，民資增持股份。現(xiàn)實(shí)世界混合所有制國企改革中，兩種投資方式、兩種調(diào)整方式都存在。

混合所有制中，資本聯(lián)合程度不同，企業(yè)性質(zhì)也不同?；旌纤兄茋蟀毓尚蛧蟆⒐尚蛧?、優(yōu)先股型國企。對(duì)于控股型國企，國家掌握控制權(quán)，國企性質(zhì)基本未變，例如，許多上市公司；對(duì)于參股型國企，國家控制權(quán)弱化，國企性質(zhì)發(fā)生較大變化，企業(yè)性質(zhì)介于國企與民企之間，偏向于民企。對(duì)于優(yōu)先股型國企，國家失去控制權(quán)（股權(quán)相當(dāng)于債權(quán)），國企性質(zhì)基本變成民企性質(zhì)?，F(xiàn)實(shí)中，控股型國企占據(jù)與掌控重點(diǎn)行業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域——三行兩類，處于主導(dǎo)地位，因此，本文混合所有制國企主要指控股型國有企業(yè)。

二、混合所有制國企改革回顧

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國企制度具有一些典型特征：[1]國企是國家辛迪加的基層單位，政府直接經(jīng)營企業(yè)；多重角色與多重目標(biāo)；所有權(quán)割裂行使；預(yù)算約束嚴(yán)重軟化。因此，國有企業(yè)并非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中企業(yè)，即并非“真正”的企業(yè)（小宮隆太郎，1986）。國企制度極大地制約了國企發(fā)展，因此，國企低效的根本原因源自國企制度安排。

1956年，中共八大決定改革經(jīng)濟(jì)管理體制。國有企業(yè)改革就是“企業(yè)下放”，即中央企業(yè)下放給地方。1979年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，國家開始嘗試國企“擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)”。1985年，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》。同時(shí)，進(jìn)行兩步利改稅，調(diào)整國家與國企分配關(guān)系。1986年，國務(wù)院要求全國范圍推行國有企業(yè)“承包制”。

直到1993年中共十四屆三中全會(huì)前，國企改革基本目標(biāo)就是在不改變國企基本制度前提下，“搞好搞活”國有企業(yè)，而“搞好搞活”國有企業(yè)操作標(biāo)準(zhǔn)就是減少賬面虧損或增加賬面利潤。因此，雖然改革措施花樣繁多，主線卻始終圍繞調(diào)整國家、干部、職工三者間責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，向國有企業(yè)“放權(quán)讓利”。放權(quán)讓利包括三種形式：企業(yè)下放、擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、企業(yè)承包?！胺艡?quán)讓利”思路是：國有企業(yè)低效根源在于權(quán)力和利益過分地集中于國家，導(dǎo)致了國企干部和職工缺乏積極性。同時(shí)，國企的社會(huì)負(fù)擔(dān)過重，國企技術(shù)改造資金缺乏等問題。簡單地說，國企低效原因在于權(quán)益過分集中于政府，而非國企制度缺陷。由于未觸動(dòng)國有企業(yè)根本制度，因此，國有企業(yè)改革結(jié)果必?cái)o疑。

1993年，中共十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，深化國有企業(yè)改革必須進(jìn)行企業(yè)制度創(chuàng)新。從此，企業(yè)改革思路從“放權(quán)讓利”轉(zhuǎn)向企業(yè)“制度創(chuàng)新”。因此，國企改革方向就是制度創(chuàng)新，即建立現(xiàn)代企業(yè)制度，核心在于建立法人治理結(jié)構(gòu)。所謂企業(yè)制度創(chuàng)新就是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，即所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離企業(yè)制度。伴隨產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、重組，將會(huì)形成新的財(cái)產(chǎn)所有結(jié)構(gòu)。新財(cái)產(chǎn)所有結(jié)構(gòu)形成“混合所有制”雛形。同年，全國人大出臺(tái)《公司法》，用公司法規(guī)范公司制度。1994年，國務(wù)院決定選擇100家國有企業(yè)進(jìn)行公司化改制試點(diǎn)。1997年中共十五大報(bào)告指出，公有制實(shí)現(xiàn)形式可以而且應(yīng)當(dāng)多樣化，努力尋找促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的公有制實(shí)現(xiàn)形式。股份制就是現(xiàn)代企業(yè)的一種資本組織形式，有利于分離所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)，有利于提高企業(yè)與資本運(yùn)作效率。1999年，中共十五屆四中全會(huì)《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確了公司化改制，強(qiáng)調(diào)在多元持股基礎(chǔ)上建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)。國有大中型企業(yè)，可以通過規(guī)范上市、中外合資、企業(yè)相互參股等形式，改造成股份制企業(yè)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。這是中央第一次正式提到“混合所有制”。1998年，真正開始國有大中型企業(yè)公司化改制。股權(quán)多元化構(gòu)成公司化改制基礎(chǔ)，因此，公司化改制就是十八屆三中全會(huì)要求的混合所有制的初期階段，目的在于解決傳統(tǒng)公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兼容問題（遲福林，2014）。

2013年，中共十八屆三中全會(huì)提出，國有資本、集體資本、非公資本等交叉持股，形成混合所有制經(jīng)濟(jì)，構(gòu)成社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，指出混合所有制經(jīng)濟(jì)有助于國有資本擴(kuò)張放大、保值增值，而且，還可以提高國企競爭力。

三、混合所有制國企效率分析

現(xiàn)階段，多數(shù)大型國企已經(jīng)選擇了混合所有制，被改造成股份制企業(yè)。十八屆三中全會(huì)全面深化改革將會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)國企進(jìn)行混合所有制改革。

企業(yè)生命力、競爭力最終必須體現(xiàn)在效率上。除非低效企業(yè)一直受到某些市場(chǎng)外力量的支持（財(cái)政、信貸、稅收等），否則，市場(chǎng)最終必然淘汰低效企業(yè)。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，國企效率較低，而民企效率較高。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與私有制兼容，而國企難以融入現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。那么，混合所有制國企效率究竟如何呢？本文從實(shí)證與制度兩個(gè)方面論證。

（一）國有企業(yè)效率：數(shù)據(jù)與實(shí)證①

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國企低效毫無異議。轉(zhuǎn)型期，國有企業(yè)效率究竟如何？三種答案：肯定、否定、悖論。目前，多數(shù)大國企屬于混合所有制，混合所有制國企占主導(dǎo)地位。因此，混合所有制國企效率可代表國企效率。陳波等（2011）運(yùn)用層次分析法（AHP）構(gòu)建效率綜合評(píng)價(jià)體系，實(shí)證表明無論經(jīng)濟(jì)效率或者社會(huì)效率，國企都高于民企，而且，國企效率還有不斷提高趨勢(shì)。[2]然而，劉瑞明、石磊（2010）利用1985—2004年29地區(qū)省級(jí)面板數(shù)據(jù)論證國企效率雙重?fù)p失，即不僅存在本身效率損失，而且，國企存在預(yù)算軟約束，拖累了民企經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終阻礙國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[3]吳延兵（2012）利用1998—2003年中國省級(jí)工業(yè)行業(yè)數(shù)據(jù)，通過效率計(jì)算、計(jì)量模型估計(jì)、一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)等證明，相對(duì)民企，國企也存在雙重?fù)p失，不過視角不同，他提出創(chuàng)新效率損失，即生產(chǎn)效率、創(chuàng)新效率雙重?fù)p失。[4]

相對(duì)來說，天則所（2010）課題組從成本構(gòu)成角度研究更清楚地說明了國企效率確實(shí)十分低下。[5]2001—2009年，國企平均凈資產(chǎn)收益率8.16%，非國有平均資產(chǎn)收益率12.9%。即便8.16%凈資產(chǎn)收益率也并非真實(shí)績效。第一，行政壟斷。2010年，央企盈利13 415億元，占國企利潤總額67.5%。中石化、中石油、中國電信、中國移動(dòng)等10家國企利潤總和占央企利潤超過70%。而這10家大型國有控股企業(yè)都是行政壟斷企業(yè)，利潤來自行政性壟斷。第二，國企與民企之間存在不公平競爭。國企享受財(cái)政補(bǔ)貼、融資成本、資源租金等特權(quán)。2001—2009年，國企無償占有的土地租金數(shù)額占國企名義利潤總額67.2%（僅計(jì)算工業(yè)用地，未計(jì)服務(wù)業(yè)用地）。據(jù)劉小玄估計(jì)，國有工業(yè)企業(yè)平均實(shí)際利息率1.6%，其他企業(yè)加權(quán)平均實(shí)際利率（市場(chǎng)利率）4.68%。以市場(chǎng)利率重新計(jì)算國企資金成本，約占國企名義利潤總額47%。2001—2009年，國企少交石油、煤炭、天然氣等資源租金占國企名義利潤總額8.5%。1994—2006年，財(cái)政補(bǔ)貼國企3 653億元；2007—2009年（不完全統(tǒng)計(jì)），財(cái)政補(bǔ)貼1 943億元。按照真實(shí)成本計(jì)算，2001—2009年，國企真實(shí)平均凈資產(chǎn)收益率-6.29%。即便在負(fù)利潤率情況下，國企工資等福利也遠(yuǎn)高于一般企業(yè)。2001—2009年，國企上繳所得稅平均稅負(fù)（10%）也低于一般企業(yè)（24%）。而且，1994—2007年，國企從未上繳利潤。因此，對(duì)于國企，應(yīng)當(dāng)將租金、利潤分離，先交租金、再交利潤（張曙光，2014）。

針對(duì)國企效率，世界銀行提出了“效率悖論”：微觀財(cái)務(wù)上，國企呈現(xiàn)非效率，而全要素增長率一直正增長，說明整體有效率；微觀競爭與經(jīng)濟(jì)比重變化上，無效率，而宏觀經(jīng)濟(jì)影響上，有效率；生存競爭指標(biāo)上，非效率，而宏觀資源配置上，有效率。簡單地說，對(duì)于國企，微觀上無效，宏觀上卻有效。針對(duì)國企效率悖論，一些學(xué)者做出了解釋。劉元春（2001）認(rèn)為，分析國企效率時(shí)，應(yīng)當(dāng)從國企定位、性質(zhì)上全面考慮，不能放到一般市場(chǎng)環(huán)境中分析。由于國企作為后趕超期技術(shù)公共品提供者、過渡期政府調(diào)控制度變遷手段、轉(zhuǎn)型期宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器、公共品及社會(huì)福利提供者、克服系統(tǒng)性市場(chǎng)失靈及政府失靈協(xié)調(diào)器等，造成國企“效率悖論”。[6]簡單地說，外部性使得帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)失效，也決定了微觀效率與宏觀效率不一致。本文堅(jiān)持，企業(yè)目標(biāo)就是追求利潤最大化，優(yōu)勝劣汰就是市場(chǎng)競爭法則。比較企業(yè)效率必須針對(duì)效率指標(biāo)，不能考慮非效率指標(biāo)（社會(huì)責(zé)任等）。盡管國企對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了一定正外部性，然而，外部性耗費(fèi)成本難以確定，而且，國企微觀低效，社會(huì)宏觀高效，可能一定程度上在于民企微觀高效，民企微觀高效抵消國企微觀低效。再說，政府而非企業(yè)應(yīng)當(dāng)提供外部性。例如，政府提供公共基礎(chǔ)設(shè)施，民企生產(chǎn)或者國企生產(chǎn)（未必非得國企生產(chǎn)）。而且，作為對(duì)于國企正外部性回報(bào)，政府一直不斷地巨額補(bǔ)貼國企以及給予一些優(yōu)惠政策。

以上數(shù)據(jù)表明，混合所有制國企效率十分低下。

（二）國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)：制度性根源

相對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國企，盡管混合所有制國企效率有一定提高。然而，上面數(shù)據(jù)表明，混合所有制國企仍然低效。理論上，或者本質(zhì)上，國企低效源于產(chǎn)權(quán)制度。本文嘗試從國家與國企關(guān)系視角，即手段—路徑—目標(biāo)，討論混合所有制國企低效的制度性原因。

前面提到，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國企制度必然導(dǎo)致國企低效。那時(shí)，國企是國有獨(dú)資企業(yè)。目前，處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，國企環(huán)境發(fā)生了根本性變化，那么，混合所有制國企是否徹底改變了國企制度呢？

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國企是國家的延伸，國家目標(biāo)多元化，國企的目標(biāo)也就多元化。國家目標(biāo)包括政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)等。轉(zhuǎn)型期，混合所有制國企目標(biāo)依然呈現(xiàn)多元化，只是多元化維度、方向、程度會(huì)發(fā)生一些改變。問題在于這些目標(biāo)通常發(fā)生沖突。設(shè)想如果國企目標(biāo)發(fā)生沖突，那么，國企如何擇定目標(biāo)呢？國家效用函數(shù)中，通常，政治目標(biāo)高于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)。目標(biāo)沖突時(shí)，混合所有制國企必然遵從政治目標(biāo)。因此，混合所有制國企會(huì)偏離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“正常軌道”，不是去追求利潤最大化，卻受國家意志控制去實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)由國家和社會(huì)去實(shí)現(xiàn)的政治目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益或國家利益，權(quán)威國家用法律、政策實(shí)現(xiàn)目標(biāo)遇到障礙時(shí)，政府就會(huì)直接創(chuàng)辦國有企業(yè)，去實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，因此，國企就是補(bǔ)償性政策工具（羅必良，1996）。例如，現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中，投資需求、消費(fèi)需求、出口需求等需求結(jié)構(gòu)一直扭曲，即投資、出口偏大，而消費(fèi)一直偏小，按照凱恩斯需求理論，需求扭曲并不重要，關(guān)鍵在于提高總需求以刺激經(jīng)濟(jì)增長。然而，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，市場(chǎng)會(huì)調(diào)節(jié)一國的需求偏好，不會(huì)出現(xiàn)需求結(jié)構(gòu)一直扭曲現(xiàn)象。那么，為什么需求結(jié)構(gòu)會(huì)持續(xù)扭曲呢？完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不會(huì)出現(xiàn)持續(xù)偏差，出現(xiàn)偏差肯定是非市場(chǎng)因素干擾或破壞了市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用。需求結(jié)構(gòu)扭曲原因，除了非國企的一些制度性原因以外，也在于國家與國企（混合所有制）“合作”，確切地說，國家會(huì)要求國企保持較高投資需求，去實(shí)現(xiàn)國家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。此時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)已經(jīng)從一個(gè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)變成一個(gè)政治目標(biāo)。例如，2008年金融危機(jī)，市場(chǎng)預(yù)期不好，民企縮減投資符合理性。為了保持國民經(jīng)濟(jì)“快速”增長，中國政府立即出臺(tái)4萬億元擴(kuò)張性刺激政策。據(jù)悉，國企得到多數(shù)貸款，國家依靠國企直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，同時(shí)，國企也會(huì)帶動(dòng)民資投入，然而，政府干預(yù)扭曲資源配置，違背市場(chǎng)機(jī)制，因此，這樣的經(jīng)濟(jì)增長不可持續(xù)。

國家主導(dǎo)國企，實(shí)現(xiàn)非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，路徑在于國家利用資本紐帶控制國企，即國家控制了國企產(chǎn)權(quán)，而且，政府屬于行政機(jī)構(gòu)，政府與國企的產(chǎn)權(quán)關(guān)系自然成為行政關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)關(guān)系與行政關(guān)系一體化，因此，基于產(chǎn)權(quán)（股權(quán)），政府可以利用行政手段，直接對(duì)國企發(fā)號(hào)施令，去實(shí)現(xiàn)非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。因此，競爭性領(lǐng)域中，國企表現(xiàn)為國家干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的一種“有效的”組織形式、一種工具。國家干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)行為將降低資源配置效率，甚至誤配資源，因此，國家干預(yù)會(huì)干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。無論私有制或者混合所有制（公私制），若不按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)營，必然降低資源配置效率。因此，通過產(chǎn)權(quán)路徑與行政路徑二合一（路徑），國家利用國企（手段），實(shí)現(xiàn)國家意志（目標(biāo)），最終必然導(dǎo)致國企低效。

根據(jù)以上制度績效與實(shí)證數(shù)據(jù)分析，國企選擇混合所有制依然難以擺脫低效陷阱。因此，效率上，混合所有制并非最終的制度性選擇，而是過渡性制度安排，必須進(jìn)一步改革。

四、國企選擇：徹底撤離競爭性領(lǐng)域

盡管國企混合所有制改革取得一定成效。然而，以上分析說明，混合所有制國企（控股型國企）性質(zhì)在形式上具有現(xiàn)代企業(yè)外殼與軀體，然而，本質(zhì)上卻并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。因此，混合所有制國企依然會(huì)低效，說明混合所有制國企存在制度創(chuàng)新空間。上面分析表明，民資、民企效率高于國資、國企，因此，民資投資國企屬于帕累托改進(jìn)，國資投資民企屬于非帕累托改進(jìn)。我們應(yīng)當(dāng)選擇民資投資國企方式（民進(jìn)國退）以及存量調(diào)整方式（國企將存量一部分轉(zhuǎn)讓民資）改革混合所有制國企。制度創(chuàng)新包括兩個(gè)步驟：

（一）控股型國企轉(zhuǎn)成參股型國企或變成優(yōu)先股型國企

從效率角度看，混合所有制中，控股型國企應(yīng)當(dāng)向參股型國企或優(yōu)先股演變。控股型國企的國企性質(zhì)基本未變，而參股型國企的國企性質(zhì)發(fā)生較大變化，偏向于民企性質(zhì)。因此，相對(duì)控股型國企，參股型國企效率較高，效率接近于民企。從控股型國企轉(zhuǎn)向參股型國企，需要轉(zhuǎn)讓大部分國有資本或國有股權(quán)。參見圖1。

圖1顯示了國資、民資的完全信息靜態(tài)博弈過程。國資有兩種策略選擇：參股、控股。民資也有兩種策略選擇：參股、控股。在國家約束（國家控股）與激勵(lì)（國企優(yōu)惠）下，國資控股企業(yè)，同時(shí)，民資參股企業(yè)，形成國家控股型國企Ⅳ。此時(shí)，企業(yè)性質(zhì)偏向于國企，導(dǎo)致結(jié)局（低效、低效）。此時(shí)，國資低效，因此，帶動(dòng)民資低效，最終企業(yè)低效。民資為何低效進(jìn)入呢？關(guān)鍵在于民資面臨短期投資、長期投資抉擇。國企低效，處于壟斷地位，且可獲得政府優(yōu)惠，實(shí)際收益并不低。同時(shí)，民資目的在于先進(jìn)入國企，再逐步控股國企，即民資以短期低效博得長期高效。若無國家約束與激勵(lì)條件，市場(chǎng)競爭機(jī)制（優(yōu)勝劣汰）下，雙方會(huì)重新選擇：國資參股、民資控股，形成國家參股型國企Ⅰ。此時(shí)，企業(yè)性質(zhì)偏向于民企，導(dǎo)致結(jié)果（高效、高效）。此時(shí)，民資高效，因此，帶動(dòng)國資高效。國資參股、民資參股（Ⅱ），或者，國資控股、民資控股（Ⅲ），兩種情況不會(huì)出現(xiàn)。因此，國資與民資博弈中，國家機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制都會(huì)影響博弈方行為，從而最終影響博弈結(jié)果。從Ⅳ到Ⅰ，體現(xiàn)了國企效率提高過程——控股型國企到參股型國企——混合所有制國企改革方向。

一定程度上，參股型國企也包括將國有普通股權(quán)轉(zhuǎn)變成國有優(yōu)先股權(quán)，即以控制權(quán)交換穩(wěn)定的收益權(quán)，國家從股東變成債權(quán)人，形成特定形式參股型國企，即優(yōu)先股型國企。此時(shí)，國家失去企業(yè)控制權(quán)，企業(yè)性質(zhì)基本上等同于民企性質(zhì)，效率較高。優(yōu)先股方式無需控制企業(yè)，卻可按照事先約定而優(yōu)先地獲得固定的股東報(bào)酬。盡管國家失去話語權(quán)，然而，優(yōu)先股國企有助于國有資本保值增值。一定程度上，國有資本規(guī)避了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。優(yōu)先股型國企解決了國企三個(gè)問題：第一，非國有股東承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，國有資本保值增值（張維迎，1994，1995）。第二，阻斷了政企關(guān)系。國家一些政治目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)無法通過政企行政和經(jīng)濟(jì)通道執(zhí)行。第三，非國有股東挑選經(jīng)營者（張維迎，1994，1995），杜絕了組織部門以行政方式或政治方式選擇經(jīng)營者的可能性（經(jīng)營者對(duì)企業(yè)至關(guān)重要）。為了解決監(jiān)督經(jīng)營者問題，委托人可以設(shè)計(jì)一個(gè)委托代理契約，授予代理人一些剩余索取權(quán)，保證委托人、代理人二者利益一致，確保代理人按照委托人指引的方向努力工作。

盡管混合所有制參股型國企、優(yōu)先股型國企效率提高，接近或等同于民企效率，卻占用大量公共資源。資源稀缺約束下，無論何時(shí)，國有資金都非常稀缺。參股型國企或優(yōu)先股型國企表明國有資本部分滯留于經(jīng)營性領(lǐng)域。此時(shí)，存在一個(gè)投資抉擇問題。投資抉擇包括兩個(gè)方面。第一，代際補(bǔ)償。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了在將來改善人民群眾生活，國家集中財(cái)力投資于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，創(chuàng)辦國有企業(yè)。這里面有一個(gè)代際補(bǔ)償問題，即t時(shí)段國家投資搞建設(shè)，t+1時(shí)段將投資收益用于改善人民生活。問題在于這個(gè)貼現(xiàn)率太大，社會(huì)已經(jīng)不相信國家的承諾（歷史已經(jīng)證明）。例如，國企老職工養(yǎng)老欠賬和低水平補(bǔ)償問題。歷史地看，改革開放30余年，盡管國有企業(yè)（國家）為人民群眾提供了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，然而，畢竟國企效率偏低，從長期看，國家也無法提供充足公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。我們?cè)O(shè)想，如果國企讓位于私企，私企照樣能夠提供私人產(chǎn)品和服務(wù)，而且，效率更高。第二，機(jī)會(huì)成本。稀缺的國有資本投入競爭性領(lǐng)域是有機(jī)會(huì)成本的，而且，機(jī)會(huì)成本相當(dāng)大，機(jī)會(huì)成本等于政府預(yù)算開支中同時(shí)期用于提供公共服務(wù)所獲得的社會(huì)福利。目前，財(cái)政開支難以滿足基本的民生要求，例如，教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、交通、環(huán)保、生態(tài)等就是明證。何況，還存在國有資本上繳財(cái)政比例問題②。盡管參股型國企和優(yōu)先股型國企基本等同于民企效率，卻并不表明，國有資本必須或應(yīng)該保留在或投資于競爭性領(lǐng)域。從公共利益角度審視，國企必須而且應(yīng)該完全退出競爭性領(lǐng)域，國企改革必須以公益性為目標(biāo)。

（二）混合所有制國企完全撤離競爭性領(lǐng)域

混合所有制國企退出競爭性領(lǐng)域包括兩種方式：第一，向社會(huì)有償轉(zhuǎn)讓股份。鼓勵(lì)混合所有制國企實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體。國資轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)遵循效率原則與安全原則，主要向內(nèi)資非公資本轉(zhuǎn)讓（效率原則），向外資轉(zhuǎn)讓必須嚴(yán)控（安全原則），而且外資不得控股。向社會(huì)有償轉(zhuǎn)讓股份所獲資金應(yīng)該優(yōu)先投入社保等民生方面，以彌補(bǔ)改革開放以來，對(duì)國企老職工和社會(huì)民生的欠賬。第二，向社保等公益性基金無償轉(zhuǎn)讓股份。第二種轉(zhuǎn)讓方式符合十八屆三中全會(huì)“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”要求。盡管公益性基金屬于公有制，卻已非國家“公有制”了，表現(xiàn)為社會(huì)“公有制”，因此，公有制實(shí)現(xiàn)形式發(fā)生了根本性改變。相對(duì)財(cái)政開支，公益性基金更加貼近百姓生活。劃轉(zhuǎn)國有資本，既改善了社?；鸬裙嫘曰鸬馁Y金狀況，又在政府部門的外部創(chuàng)建了新機(jī)構(gòu)投資者（新股權(quán)主體）。機(jī)構(gòu)投資者（公益性基金）作為大股東可以控制董事會(huì)，主導(dǎo)企業(yè)發(fā)展，也可委托基金管理公司運(yùn)營國企股權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)資本保值增值，最終服務(wù)于社會(huì)，提高社會(huì)福利。一定程度上，機(jī)構(gòu)投資者作為大股東，有利于解決企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)問題。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家中，通常，機(jī)構(gòu)投資者處于控股地位。美國，1994年公司股權(quán)中，各類機(jī)構(gòu)投資者持有46.2%，其中，養(yǎng)老基金、互助基金分別占有25.9%、11.9%。[7]此外，國企退出競爭性領(lǐng)域，提高效率同時(shí)，可減少財(cái)政預(yù)算開支，改善財(cái)政預(yù)算狀況，降低財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。

既然混合所有制國企應(yīng)該而且必須完全撤離競爭性領(lǐng)域，那么，現(xiàn)在，非常有必要界定哪些領(lǐng)域具有競爭性。在討論這個(gè)問題前，先瀏覽中央文件如何界定國有資本投資運(yùn)營領(lǐng)域。中共十八屆三中全會(huì)要求國企服務(wù)于“國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全?！逼渲?，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持公共服務(wù)明顯屬于非競爭性領(lǐng)域，然而，相關(guān)國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈包括哪些領(lǐng)域與行業(yè)？重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域又包括哪些？重要的前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)指哪些產(chǎn)業(yè)？如何支持科技進(jìn)步？這個(gè)界定規(guī)定了一個(gè)大致范圍，而且，比較模糊。從歷史經(jīng)驗(yàn)上看，具體包括哪些領(lǐng)域與行業(yè)，關(guān)鍵在于國資委如何“具體解釋”，而非中央如何“原則規(guī)定”。

根據(jù)十八屆三中全會(huì)《決定》，2013年，國資委將國有企業(yè)劃分：第一類，公益類。承擔(dān)人民生活服務(wù)。例如，供水、供電、供熱、供氣、地鐵、公交、機(jī)場(chǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施等企業(yè)。第二類，保障類。承擔(dān)國計(jì)民生。例如，石油、石化、金融、電信、國儲(chǔ)、軍工等企業(yè)。第三類，商業(yè)類。除前兩類企業(yè)，其他企業(yè)可歸到商業(yè)類。國資委試圖在三類企業(yè)中都進(jìn)行混合所有制改革，而且，進(jìn)行增量調(diào)整，并計(jì)劃2020年基本完成。③第一類屬于自然壟斷行業(yè)，競爭性較弱。第一類可劃分網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)（自然壟斷性）、非網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)（競爭性）。網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)可進(jìn)行混合所有制改革。對(duì)于非網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，國企混合所有制應(yīng)該退出。第二類、第三類屬于競爭性領(lǐng)域，國企混合所有制應(yīng)該徹底退出。此外，盡管一些行業(yè)不屬于競爭性領(lǐng)域或者弱競爭性領(lǐng)域（自然壟斷行業(yè)等），然而，畢竟屬于營利性領(lǐng)域，可考慮國企退出營利性領(lǐng)域。

五、結(jié)論

相對(duì)公有制國企，盡管混合所有制（公私制）國企效率有一定提高，然而，混合所有制國企存在根本性制度缺陷，從而效率低下，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。從效率、公共利益與機(jī)會(huì)成本視角看，混合所有制表現(xiàn)為一種過渡性制度安排。

無論如何，國有企業(yè)與國家權(quán)力、意志無法徹底分開，混合所有制國企必然受制于國家，實(shí)現(xiàn)非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。如果完全分開，國企也就不叫國企了。因此，產(chǎn)權(quán)、手段上，切斷國家干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的唯一方式就是混合所有制國有企業(yè)完全撤離競爭性市場(chǎng)。

從效率上看，低效的混合所有制（公私混合制）應(yīng)該向高效的私有制（股份制）演進(jìn)，然而，制度變遷并非必然，路徑依賴，將使得演變十分困難。第一，從政治上考慮，政府未必主動(dòng)調(diào)整國家與國企關(guān)系，或者說，國資不會(huì)積極地退出競爭性領(lǐng)域。政府不會(huì)主動(dòng)失去干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段。第二，從經(jīng)濟(jì)上考慮，國企本身構(gòu)成利益集團(tuán)，國企會(huì)竭力維持現(xiàn)狀，利用政府權(quán)力維持行政壟斷、行業(yè)壟斷，維護(hù)特權(quán)，保證國企集團(tuán)利益。第三，政府與國企已經(jīng)結(jié)成利益共同體（政企共謀）。政府利用國企調(diào)控經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、政治目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)等，同時(shí)，國企利用政府維持壟斷地位、集團(tuán)利益。

六、政策建議

國有資本投資、經(jīng)營領(lǐng)域關(guān)乎一個(gè)國家的國民經(jīng)濟(jì)整體效率問題，尤其國有資本比重較大國家。因此，建議全國人大（代表人民與社會(huì)）積極立法，依據(jù)效率原則與公共利益原則，合理界定國有資本邊界，約束政府投資或擴(kuò)張國企沖動(dòng)。否則，當(dāng)混合所有制推動(dòng)國企極力擴(kuò)張，大量兼并民企（正在發(fā)生），導(dǎo)致“國進(jìn)民退”，最終控制（覆蓋）整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)時(shí)（目前，國企主導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)），國企低效一定會(huì)大面積爆發(fā)，國家財(cái)政將難以為繼。那時(shí)，政府無奈被動(dòng)地調(diào)整混合所有制經(jīng)濟(jì)，國有資本被迫逐步退出競爭性領(lǐng)域。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，效率為王，一個(gè)鐵律。當(dāng)然，目前，混合所有制國企仍然主導(dǎo)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國有企業(yè)撤離競爭性領(lǐng)域必然是一個(gè)艱難而漸進(jìn)的過程，然而，我們必須堅(jiān)持這個(gè)方向毫不動(dòng)搖。

注釋：

①關(guān)于國企效率實(shí)證研究，國內(nèi)文獻(xiàn)較多，也較充分，無需專門研究，本文只是利用已有研究成果。

②中共十八屆三中全會(huì)要求，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提至30%。1994—2007年，國有企業(yè)從未上繳資本收益。

③白天亮采訪國資委主任楚序平：國資委官員：2020年絕大部分國企將成混合所有制，http：//news.sina.com.cn/c/2013-11-22/034028776976.shtml。

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[7]吳敬璉.當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)改革教程[M].上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2010：145（轉(zhuǎn)引自Margaret Blair：Ownership and Control，Washington DC：The Brookings Institute，1995，p.46）.

責(zé)任編輯：許永兵

Mixed Ownership： Transitional Institution Arrangement

WU Kaiqun

（1. School of Commerce， Anhui University of Technology， Maanshan 243000， Anhui， China；

2. Center for Political Economics Research，Anhui University of Technology， Maanshan 243000， Anhui， China）

Abstract： After more than 30 years of reform， the state-owned enterprises with the mixed ownership occupy a dominant position. The paper uses both empirical and institutional analysis to explain why they become the transitional institutional arrangement. Empirically， compared with the private enterprises， they are lower in efficiency. Theoretically， they have never change radically in nature and location， and have the problems such as administrative intervention and objective conflicts， which lead to low efficiency. Thus they are the transitional institutional arrangement. Their evolution direction is ： the state-held enterprises turn into the state-participated ones and state-preferred-stock ones，that is to say， the state-owned assets reduce shares while the private-owned assets add and finally the state-owned assets withdraw form the competitive areas at all， even quit profit areas. And the mixed ownership of state-owned enterprises evolving paths are shown as a process from low to high in efficiency.

Key words： State-owned Enterprises； Mixed Ownership； Institutional arrangement； Private-owned Enterprises； Administrative intervention； Holding state-owned Enterprises； Preferred stock state-owned Enterprises