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    新型壓力體制:理解基層治理“內(nèi)卷”的密碼

    2021-09-10 07:22:44朱秋雨
    南風(fēng)窗 2021年13期
    關(guān)鍵詞:德文內(nèi)卷南風(fēng)窗

    朱秋雨

    2020年始,波及全人類的新冠肺炎疫情重塑了各國生態(tài),給國家治理帶來重重考驗。中國抗擊疫情在短期內(nèi)取得成效,不僅源于國家制度的優(yōu)越性,也是大國治理制度深入社會的毛細血管,并成功發(fā)揮力量的體現(xiàn)。從大國抗疫一窺大國之治,是這兩年學(xué)界和社會關(guān)切的方向。

    基層乃國家治理的基石,關(guān)系到每個普通人的切實利益。武漢大學(xué)社會學(xué)院研究員呂德文長期從事田野調(diào)查,研究基層治理實例,提出頗有洞見的觀察。在新書《治大國如烹小鮮》中,他說,“在一個加速社會,尤其在一種新的社會形態(tài)將要產(chǎn)生時,正是治理危機逼近之時?!蹦巷L(fēng)窗記者和他聊聊了加速社會下基層政府的困境,以及基層治理效能緣何在下降。

    南風(fēng)窗:如果從基層治理上看,中國抗疫成功的地方在哪里?

    呂德文:基層的成功歸根到底是強國家能力。一是舉國體制,也就是黨領(lǐng)導(dǎo)下的集中力量辦大事,我們有制度優(yōu)勢。制度優(yōu)勢可以轉(zhuǎn)化為治理效能。第二,中國是工業(yè)體系比較完整的國家,面對需要調(diào)動大量資源的情況,中國都有自主應(yīng)對能力。

    現(xiàn)如今,基層社會逐漸原子化、分散化。我們國家的基層組織恰好能有效地組織和動員社會,這是中國的治理優(yōu)勢,別的國家很難做到。

    這首先依靠完整的黨組織體系,黨好比社會細胞,黨組織和黨員成為社會運轉(zhuǎn)有機組成部分,滲透在社會的各個角落,在有需要的時候,社會可以被迅速地動員起來。同時,基層的治理體系不單純依靠正式制度,而是結(jié)合多方力量,從縣鄉(xiāng)村深入到村民小組?;鶎拥慕M織體系和治理體系在互相強化。

    中國抗疫的基層志愿者,尤其在農(nóng)村,無非幾類人:黨員、村干部、退伍軍人,以及群眾里的積極分子。人們平??赡茏⒁獠坏剿麄冏鞒龅呢暙I,但在關(guān)鍵時刻,這些人變成中堅力量。

    南風(fēng)窗:在人們的想象里,國家的治理體系越先進,治理能力就越強。但你曾經(jīng)說過,現(xiàn)實有時并非如此“,兩者沒有先進與落后的因果關(guān)系,只有適合與不適合”。

    呂德文:學(xué)術(shù)界和政策界有一些誤解,總覺得現(xiàn)代治理體系要囊括諸如高科技、發(fā)達的社會組織等。但在應(yīng)急狀態(tài)下,如在疫情期間,那些看上去很高大上的制度,并不起作用。應(yīng)急狀態(tài)下需要集中領(lǐng)導(dǎo),準(zhǔn)確、高效地決策。

    看上去傳統(tǒng)的治理方式,比如群眾路線,是非常寶貴的。經(jīng)過各國應(yīng)對疫情的對比,大家可以很清楚地看到,把一盤散沙的社會組織起來,是現(xiàn)代社會非常重要的能力。而這個能力,并不源自好聽的治理理念,而是來自經(jīng)過歷史檢驗的治理實踐。在這個意義上,我們需要有制度自信。

    南風(fēng)窗:很多親歷新冠肺炎疫情的國人,都會感慨—基層、社區(qū)人員工作壓力很大。你也曾對此解讀過,說“有責(zé)而無權(quán),位卑而事眾,讓社區(qū)干部成了‘夾心餅干’”。基層的工作特點是什么?

    呂德文:一大特點是跟老百姓面對面接觸。上級部門負(fù)責(zé)制訂政策,但無需直接面對群眾。而基層的治理活動,面對需求不同的人群,便要考慮非常多的實際情況,同一個政策,同一件事情,要用不同的辦法執(zhí)行。

    歸根到底,基層需要有自由裁量權(quán),意思是基層對政策本身的解釋權(quán)和執(zhí)行權(quán)。

    但一個明顯的變化是,基層的自由裁量權(quán)正越來越小。一大原因是上級部門的控制權(quán)不斷增加,不斷增強監(jiān)督的權(quán)力。另外,基層政府過去很重要的權(quán)力,比如財權(quán),如今被削弱?,F(xiàn)在,我國大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村都沒有獨立財權(quán)。它們靠轉(zhuǎn)移支付,報賬要先到財政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所,很少能自主決策,能做的只能是執(zhí)行上級部門的指令。

    與此同時,基層社會往往呈現(xiàn)權(quán)責(zé)不對稱的場景。今天奉行屬地管理原則,也就是任何事情發(fā)生在這個地方,如果出了問題,基層政府都有可能被追責(zé)。但出問題的情況往往不是因為基層政府沒有履行職責(zé),而是無法履行職責(zé)。舉個例子,高速公路發(fā)生了重大事故。事故發(fā)生時,車輛只是經(jīng)過當(dāng)?shù)?,地方政府一般也不?fù)責(zé)管理交通秩序。但只要出了這個問題,地方政府就有可能要負(fù)屬地責(zé)任。

    基層治理要求高度的自主性和基層權(quán)責(zé)不對稱的現(xiàn)狀之間,是一個矛盾的結(jié)合體。在不同的情境之下,面對不同的事情和治理對象,基層做法有可能會發(fā)生很大的改變,它是不確定的。因此,基層治理很難固定下來,沒有一個統(tǒng)一的模樣。

    南風(fēng)窗:基層社會的權(quán)責(zé)不對等,權(quán)力小,責(zé)任重大。為什么中國基層負(fù)擔(dān)會如此重?

    呂德文:基層治理的流程被改造了。以前以結(jié)果論英雄。過去只看結(jié)果,一年一度考核一次就完成了。今天不是這樣的,不僅事情要有結(jié)果,過程也要控制好?;鶎愚k事需要留痕—每一個環(huán)節(jié)你都要按步驟完成。在無形當(dāng)中,基層政府也就失去了空間。

    舉個基層環(huán)境治理的例子。在處理污染企業(yè)過程中,上級部門要求關(guān)閉小工廠,還要拆除設(shè)備。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照要求關(guān)閉了小企業(yè),不合規(guī)機器也拆除了,但沒有運走相應(yīng)設(shè)備。上級環(huán)保督查來一看,給出結(jié)論是沒有完成任務(wù)。

    基層的情況大家都心知肚明,包括縣一級也了解—這些設(shè)備沒有生產(chǎn)能力,制造不了污染。而因為上級督察組發(fā)現(xiàn)了問題,一位副鎮(zhèn)長被問責(zé)?;鶎舆@種“意外”,或者說被上級檢查出來的意外其實很多。一刀切、“有潔癖”的監(jiān)督要求,跟基層的彈性之間天然有非常大的距離。

    現(xiàn)如今,跨層級的檢查、督察、暗訪越來越多,監(jiān)督的頻率越來越大,剛性也越來越大,這給基層造成了極大的壓力。很多基層干部都說,現(xiàn)在工作做得好不好, “全靠運氣”。我在某縣調(diào)研發(fā)現(xiàn),那些在交通要道、高速公路出口的地方,因為容易被暗訪組造訪,也就容易被通報批評,他們的工作成績很難受到認(rèn)可。

    在常規(guī)的治理過程中,信息透明,上一級的政府知曉各個基層政府的基本情況??陀^說,一個治理單元里,哪個地方干得好,哪個地方干得不好,大家都心知肚明,還用正兒八經(jīng)地暗訪么?因此,基層只需要認(rèn)認(rèn)真真地把活兒干好就行了。哪怕是被檢查出來工作有瑕疵,也是可以解釋和說明的。到底是真的工作做不好,還是因為一些意外的不可控的因素?

    而來自省級、國家的督察組,不夠了解實際情況,也傾向于在暗訪中找到問題。于是,暗訪組只要到了地方,哪怕這個地方干得再好,也大概率會被找到問題,基層干部很可能受到問責(zé)。與之相反的是,一些客觀上干得差的地方,僅僅是因為暗訪組沒去,結(jié)論便是沒有問題。

    跨層級檢查越來越多,且問責(zé)力度越來越大,還不由分說,基層政府都在提心吊膽。為了避免問責(zé),基層要不折不扣地執(zhí)行政策—哪怕不切實際也要完成上級的要求。很多形式主義、留痕等問題都出于此。

    南風(fēng)窗:上世紀(jì)90年代學(xué)者就此提出“壓力型體制”的概念,你認(rèn)為在當(dāng)前的中國還適用嗎?

    呂德文:總體上今天還是一個壓力型體制,但是與過去相比有變化。以前壓力的傳導(dǎo),中間有很長的鏈條:鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力來自縣里,縣級的壓力來自市級,市級壓力來自省級。中央的壓力最后到了鄉(xiāng)鎮(zhèn),會呈現(xiàn)層層減弱的狀態(tài)。

    基層的壓力來自上一級,后者往往了解基層的實際情況。比如縣級對鎮(zhèn)級施壓時,縣也知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況—它是可以討價還價的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以客觀地陳述下達指標(biāo)難以完成的難處。這是過去壓力型體制非常重要的特點:可以溝通,可以解決,可以減壓。

    今天的壓力型體制是剛性的,中央的壓力直接傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這種剛性來自跨級的監(jiān)督,想象一下,一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)哪有條件跟中央的督察組解釋?太遠了,根本夠不著。

    乃至于,現(xiàn)在基層對上級的檢查、督察和暗訪,都習(xí)慣于不爭辯,不解釋,“認(rèn)命”了。只要是上面指出了問題,管他是真的還是假的,不要解釋,認(rèn)認(rèn)真真整改就是了。而僥幸沒有被查出問題,那也要根據(jù)別的地方的問題,對自己舉一反三,認(rèn)真應(yīng)付—基層干部稱之為“一人生病,全家吃藥”。

    還有一個很重要的變化是,過去的壓力只集中在極少的事情上。計劃生育和收稅,這兩個是中心工作,其他都是軟指標(biāo)。而今天,所有事情都有可能變成硬指標(biāo),一切事情,如安全生產(chǎn)、維穩(wěn)、脫貧攻堅等都得重視。

    過去是點狀式的壓力,現(xiàn)在是籠罩型的壓力?;鶎颖粔毫\罩,一年到頭都是壓力。

    南風(fēng)窗:學(xué)者賀雪峰今年也提出“基層體制過熱”論斷,認(rèn)為“過熱的基層體制必然大量透支未來治理資源,長此以往基層治理將難以為繼”。你怎么看待這樣的觀點?

    呂德文:他的觀察很準(zhǔn)確,不只是基層過熱了,整個社會都在過熱。在我看來,我們處于透支下的加速社會。過去社會運轉(zhuǎn)邏輯是量入為出,人和政府都一樣,有多少收入,多少稅收,你辦多少事,都強調(diào)量力而行。今天是一個量出為入的邏輯,有沒有能力,先把事情辦了再說。

    現(xiàn)在的社會有了一個很高大上的目標(biāo),好比年輕人結(jié)婚一定要有房有車,盡管靠當(dāng)前奮斗根本不能實現(xiàn),但這個目標(biāo)是了結(jié)婚過日子的前提。地方政府也是如此—它們想在一定時期內(nèi)實現(xiàn)宏偉規(guī)劃,比如修很多廣場,還要修建得漂亮。發(fā)展水平?jīng)]有達到,沒有那么多錢時,政府就得透支。貴州獨山縣是個典型,一個年財政收入不足10億的縣,融資了近400億用以建設(shè)標(biāo)志性景觀。

    獨山縣一點也不特殊,我走了那么多地方,無論是東部還是中西部,只要有足夠的流動資金,政府便在大干快上。整個官僚體系都在加速運轉(zhuǎn),不斷加壓,不斷運動。于是,基層工作者一年到頭都很忙,“內(nèi)卷”,自上而下都在加班。

    南風(fēng)窗:基層減負(fù)很重要。這個舉措也提了幾年,但一直都落實困難。最大的難點在哪里?

    呂德文:基層負(fù)擔(dān)過重,表現(xiàn)在基層,根子在上面。但現(xiàn)在所有減負(fù)措施都在要求基層自己減,比方說對開會和發(fā)文對數(shù)量下指標(biāo)。問題是,上級部門仍在照常發(fā)文、開會—只不過,紅頭文件變成了普通文件,正式會議變成了工作會議。有些減負(fù)措施,比如視頻會議,反而增加了基層負(fù)擔(dān)。同樣一個安全生產(chǎn)或防汛抗旱的會議,省、市、縣為了表示重視,都一竿子插到底開會,鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)得開三次,還不如以前一級一級開會?;鶎诱肼鋵嵾@種會議或者文件的精神,便很難減輕負(fù)擔(dān)。

    改善的辦法,我認(rèn)為最重要的一點,上級部門要貫徹分級管理的原則,一級只能管一級?,F(xiàn)在基層的負(fù)擔(dān),某種意義上都是因為它在跨級指揮和監(jiān)督。跨級的要求和監(jiān)督下來了,基層政府基本不敢動彈。國家、省級暗訪組到基層調(diào)查,通常基層是很難解釋的。為了應(yīng)付上級的檢查,他們得提前做多少準(zhǔn)備。本來一個不重要的事,都要力爭做到萬無一失。

    南風(fēng)窗:在你看來,跨級管理會帶來政府間信息不暢通的問題?

    呂德文:政府之間信息沒有不暢通,但信息溝通機制其實被扭曲了?,F(xiàn)在上級要掌握基層信息的手段,已經(jīng)極大地強化了,通過暗訪、國務(wù)院督查等途徑??鐚蛹壒芾硪院螅霞壊块T了解基層的信息變得非常宏大,比過去膨脹了千倍萬倍。

    但同時,下級向上級的政策溝通的機制,極大地壓縮了?,F(xiàn)在流行的一句話叫“照單全收,舉一反三”。只要上級部門檢查出了問題,不能找過多借口“,照單全收”;某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查出了問題,縣里面別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)跟著整改?;鶎迂?fù)擔(dān)重也有這個原因。

    南風(fēng)窗:在你看來,跨級管理是導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)大的一大原因。這種治理手段,是否為特定社會轉(zhuǎn)型期下,適應(yīng)高速發(fā)展時代要求的產(chǎn)物?能否提高效率?

    呂德文:所有事情都有相對性。掌握基層的實際情況,變得便利又透明,效率也提高了,這是國家能力提升的表現(xiàn)。國家的信息認(rèn)證能力得到了極大改善。

    當(dāng)前,國家自上而下的信息能力提升了,但自下而上的政策溝通機制卻堵塞了,下級很難對上級進行政策溝通和解釋。說白了,上下級之間民主少了,不能“商量著辦”。在國家治理績效上可能是倒退的,還不如不要這些信息能力。

    從效率的角度來講,基層的治理效率在下降,投入跟產(chǎn)出不匹配?;鶎油度朐蕉啵圃斓穆闊┮苍蕉?。

    舉一個很簡單的例子,各地都在搞人居環(huán)境治理。過去基層政府的工作方法是,發(fā)動群眾管好自家門口,省時省力?,F(xiàn)在你看人居環(huán)境治理,每個村都配備保潔員。群眾連家門口,都不愿掃,等保潔員清掃。

    保潔員的工資以及其他費用,都靠國家的財政投入。街道看上去雖然很干凈,但投資太多了?;鶎拥男茉诮档?。

    現(xiàn)在基層的大量問題在于此,政府干了好事,卻沒有得到合法性的提升。

    南風(fēng)窗:這確實增加了基層在執(zhí)行上的實際困難,不利于做好群眾工作。

    呂德文:根本的原因是,基層政府沒有時間和精力來做群眾工作?;鶎又卫碜詈诵牡氖侨罕姽ぷ?,即把群眾動員和組織起來,讓他們自我管理、自我服務(wù)。但現(xiàn)在的治理任務(wù)非常剛性,基層政府沒有可能按照過去做群眾工作的路子,慢慢地執(zhí)行,最后,都是靠行政的力量來推動。

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