行政權(quán)力在水利糾紛調(diào)處中的角色
——以民國以來沂沭泗流域?yàn)槔?/h1>
2017-05-10 04:54:47胡其偉
胡其偉
(中國礦業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116)
行政權(quán)力在水利糾紛調(diào)處中的角色
——以民國以來沂沭泗流域?yàn)槔?/p>
胡其偉
(中國礦業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116)
在解決水利糾紛過程中，社會組織各個層面所發(fā)揮的作用有所不同。既有中央政府、地方政府、流域水利機(jī)構(gòu)通過行政命令的方式調(diào)解,又有同級政府之間的平等協(xié)調(diào)與溝通,還有民間自發(fā)的雙向互動以及弱勢民眾的上訪。無論怎樣，矛盾的解決都應(yīng)以整個流域成本的最小為優(yōu)化目標(biāo)，并得到相關(guān)利益人最大限度的認(rèn)同。以沂沭泗流域若干水利糾紛解決方式為例，可以洞察行政權(quán)力在其中的作用。
沂沭泗流域；水利糾紛；行政權(quán)力；水利糾紛調(diào)處
引 言
自古至今，河渠水利糾紛問題的調(diào)處系各級、各類政府的難題。蓋因水利糾紛涉及兩個(或多個)行政單位的直接利益，當(dāng)事人之間的平等協(xié)商往往導(dǎo)致問題更加復(fù)雜。所以凡遇此類問題，或交由上級勘核，偶有上奏朝廷(中央政府)定奪，亦有欽差大臣(特使)專辦之例。如宋代規(guī)定水利設(shè)施“縣不能辦，州為遣官，事關(guān)數(shù)州，具奏取旨”[1]。此即考慮事關(guān)數(shù)州的河渠水利，可能會引起多方爭議，故須由朝廷議決。
元代中央政府實(shí)施了行省制度，行省在一定程度上擔(dān)負(fù)水利問題調(diào)處的角色，府縣之間的糾紛多由該層級辦理。明代因之,如洪武四年(1371年)李叔正任渭南丞，“同州(今陜西大荔)蒲城(今陜西蒲城)人爭地界,累年不決,行省以委叔正。單騎至，剖數(shù)語立決”[2]。大荔與蒲城隔洛河*洛河，古稱洛水或北洛水，為黃河二級、渭河一級支流，河長680.3公里，為陜西最長的河流。它發(fā)源于白于山南麓的草梁山，由西北向東南注入渭河，途經(jīng)黃土高原區(qū)和關(guān)中平原兩大地形單元。流經(jīng)志丹、甘泉、富縣、洛川、黃陵、宜君、澄城、白水、蒲城、大荔，至三河口入渭河。為界，所爭之處當(dāng)屬水利糾紛。此案可以理解為李系行省委以特別使命的專員，故事件順利解決，行省的作用不可忽視。
清代設(shè)南河、東河總督(總河、副總河)*順治初僅設(shè)總河一人，總理黃運(yùn)兩河事務(wù)，駐濟(jì)寧。康熙十六年(1677年)，以江南河防吃緊，移駐清江浦(今淮安)。雍正二年(1724年)，復(fù)于濟(jì)寧設(shè)副總河一人，管理河南堤防及北河事務(wù)。七年(1729年)，改總河為總督江南河道，多稱南河總督，副總河總督河南、山東河道，多稱東河總督。，沂沭泗流域分屬南河總督所屬之淮徐河道(駐徐州)，及東河總督所屬之山東運(yùn)河道(駐濟(jì)寧)，下轄同知、通判若干，分段管理[3]。而事實(shí)上，河務(wù)與行政區(qū)重疊交織，往往政出多門，條塊分割，徒增案牘。為了便于水利糾紛問題的研究，筆者曾提出了水利單元的概念[4]，即受某一水利設(shè)施或自然物節(jié)制之區(qū)域,流域相對封閉,且此區(qū)域內(nèi)的居住單位(含集體與個體)及土地所有者有著共同的用水意愿和相似的利益訴求,并與周邊相區(qū)別。但是同一水利單元往往分屬不同行政區(qū)，對此，一些官員早有認(rèn)識，雍正六年湖廣總督邁柱的奏疏就有“州縣雖各有疆界，田畝同一堤堘，豈分彼此，應(yīng)定例同堤有險，無分隔屬，水利各官業(yè)戶，協(xié)力搶護(hù)”[5]的建議。
民國初年，主管水利事宜系內(nèi)務(wù)部土木司及農(nóng)商部農(nóng)林司。民國三年(1914年)又設(shè)全國水利局，三部門協(xié)商辦理各水利事項(xiàng)。1927年南京國民政府成立后，“水災(zāi)防御屬內(nèi)政部，水利建設(shè)屬建設(shè)部，農(nóng)田水利屬實(shí)業(yè)部，河道疏浚屬交通部。民國二十二年(1933年)水利建設(shè)則改歸內(nèi)政部主管”[3]338。鑒于水利事業(yè)被解析，水政不統(tǒng)一，1934年設(shè)全國經(jīng)濟(jì)委員會總理全國水利，將原先條塊分割的水利事務(wù)統(tǒng)一接管。另外，為了統(tǒng)籌幾條主要為患河流，還特設(shè)流域水利機(jī)構(gòu)，如黃河水利委員會(1933年設(shè))、揚(yáng)子江水利委員會、太湖水利委員會、華北水利委員會、廣東治河委員會，等等。
淮河方面，1929年春，國民政府?dāng)M設(shè)“導(dǎo)淮委員會”，并將導(dǎo)淮工程定為“全國水利建設(shè)之首要”[6]。其后不久，由蔣介石親任委員長的淮委會正式成立，著手規(guī)劃實(shí)施導(dǎo)淮。1933年復(fù)又規(guī)定：“關(guān)于淮域內(nèi)公地及受益地畝之清丈、登記、征用、整理等事項(xiàng)，在導(dǎo)淮施工期間，均交由本會處理?！盵6]1934年全經(jīng)委設(shè)立后，改組導(dǎo)淮委員會，由其直接管轄。對于邊界糾紛問題，則由內(nèi)政部起草《省市縣堪界條例》，呈交行政院公布，于1930年正式施行。流域內(nèi)的水利糾紛事宜，悉由相關(guān)流域水利機(jī)構(gòu)會同有關(guān)省府辦理。
本文論及之沂沭泗流域，系沂、沭、泗三條水系之合稱，主要位于蘇北魯南，全流域介于東經(jīng)114°45’至120°20’和北緯33°30’至36°20’之間。流域面積八萬平方公里，行政區(qū)劃覆蓋蘇、魯、豫、皖四省15地市79縣、市、區(qū)(2011年數(shù)據(jù))，其中山東省轄菏澤、濟(jì)寧、泰安、棗莊、臨沂、日照、淄博、濰坊八地市38縣；江蘇省轄徐州、淮陰、連云港、宿遷、鹽城五地市17縣；河南省有民權(quán)、蘭考等二地市五個部分縣及安徽省碭山、蕭縣兩個部分縣，占淮河流域面積的31.8%；人口約6500萬[7]。
圖1 沂沭泗流域行政區(qū)劃圖
綜上可知，自古代至民國，政府的水利糾紛調(diào)處的權(quán)屬劃分還算比較明晰。然而，面對實(shí)際情況，從中央到地方，由于各級行政單位所起的作用不相同，問題的解決并非易事。尤其是沂沭泗流域，因黃河長期奪淮形成了錯綜復(fù)雜的水文地質(zhì)條件，加之地處蘇魯豫皖四省交界，處理起來往往涉及多方利益，稍有偏頗即會遇到阻力。
一、 中央政府的強(qiáng)制性政令
對水利糾紛的調(diào)處，中央政府的強(qiáng)制性政令無疑是最為有力的手段，國家以法律的形式來整頓水行政法律關(guān)系，即在全國范圍內(nèi)對水資源開發(fā)利用和防治水害等有關(guān)活動進(jìn)行了規(guī)范[8]。其方式一是對可能引發(fā)爭議的問題以法律的形式加以規(guī)避；一是對爭議問題以行政命令的方式加以強(qiáng)制。后者尤其是在高度的中央集權(quán)體制之下，相對行之有效，如對行政區(qū)劃的調(diào)整，對爭議地區(qū)及相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行處理等。
民國時期，蘇魯兩省相繼頒布了一些具有地方特色的水利法規(guī)，雖然從立法角度而言屬地方法規(guī)范疇，但是由于蘇省為首善之區(qū)，其立法對其他地區(qū)有著指導(dǎo)意義，故意義不可小覷。例如《江蘇省各縣修筑圩堤暫行辦法》《江蘇省制止圍墾太湖湖田辦法大綱》及《江蘇省各縣征工浚河規(guī)程》等。至于國民政府的《水利法》遲至1943年4月才頒行。其中規(guī)定：“本法所稱主管機(jī)關(guān)，在中央為水利委員會，在省為省政府，在市為市政府，在縣為縣政府。但關(guān)于農(nóng)田水利之鑿井、挖塘，以及人力、獸力或其他簡易方法引水溉田，與天然水道及水權(quán)登記無關(guān)者，其在中央之主管機(jī)關(guān)為農(nóng)林部。”對于水利區(qū)及水利機(jī)關(guān)則規(guī)定：“水利區(qū)關(guān)涉兩省市以上者，其水利事業(yè)，得由中央主管機(jī)關(guān)設(shè)置水利機(jī)關(guān)辦理之。水利區(qū)關(guān)涉兩縣以上者，其水利事業(yè)，得由省主管機(jī)關(guān)設(shè)置水利機(jī)關(guān)辦理之。省市政府辦理水利事業(yè)，其利害關(guān)系兩省市以上者，應(yīng)經(jīng)中央主管機(jī)關(guān)之核準(zhǔn)。縣市政府辦理水利事業(yè)，其利害關(guān)系兩縣市以上者，應(yīng)經(jīng)省主管機(jī)關(guān)之核準(zhǔn)?！边@就從法律上規(guī)定了水利糾紛處理過程和主管機(jī)關(guān)。該項(xiàng)法規(guī)還規(guī)定：“凡變更水道或開鑿運(yùn)河，應(yīng)經(jīng)中央主管機(jī)關(guān)之核準(zhǔn)。”此外，為了杜絕水利糾紛，法規(guī)亦明確提出施行水權(quán)登記制度[9]。至于該法第六章第五十二和第五十三條規(guī)定：“由高地自然流至之水，低地所有權(quán)人不得妨阻?！薄案叩厮袡?quán)人以人為方法，宣泄洪澇于低地，應(yīng)擇低地受損害最少之地點(diǎn)與方法為之。”[10]這其實(shí)是以法律的形式對水利糾紛中常見的蓄泄問題作了界定。
1944年9月，重慶國民政府行政院水利局又頒布《水利法施行細(xì)則》，對《水利法》未盡事宜作了說明，如申請水權(quán)，“凡水源地流經(jīng)兩縣以上者，應(yīng)向省政府提出申請，兩省以上者，應(yīng)向行政院水利局提出申請”[11]。對于邊界糾紛問題，則由內(nèi)政部起草《省市縣堪界條例》，呈交行政院公布、施行。流域內(nèi)的水利糾紛事宜，悉由相關(guān)流域水利機(jī)構(gòu)會同有關(guān)省府辦理。
總之，民國時期，政府頒布了一系列專門性的水法和條例，一改無法可依的混亂局面，助推了水利事業(yè)的發(fā)展。尤為可貴的是，“民國時期行政院水利委員會對《水利法》實(shí)施的態(tài)度是認(rèn)真的”[12]，但囿于習(xí)慣勢力，法規(guī)的執(zhí)行依然存在很大阻力。
新中國成立后，由于淮河流域歷史上就是水利糾紛多發(fā)地帶，黨和政府極為重視。毛澤東同志曾對此作出特別指示[13]，還就豫皖兩省的臨淮崗水利樞紐工程和淠史杭灌溉工程糾紛問題提出指導(dǎo)意見。但由于無法可依，沖突頻仍。1957年8月，中華人民共和國國務(wù)院批轉(zhuǎn)了水利部《關(guān)于用水和排水糾紛處理意見的報告》，作為解決水利糾紛的指導(dǎo)性文件。11月，水利部就淮河流域糾紛又下發(fā)了文件，同時，陸續(xù)圍繞水利、水資源問題制定了一系列的法律法規(guī)。即便如此，自建國初期至新時期，關(guān)于水利糾紛問題的法律建設(shè)還是相對滯后，甚至缺失，這致使水利糾紛的調(diào)處依然缺乏有效的法律依據(jù)。通常情況，在水利糾紛激化到一定程度以后才有中央決策的出臺，此舉雖難免有亡羊補(bǔ)牢之感，但這并不等于說中央對這些糾紛視而不見，因?yàn)閲鴦?wù)院曾指出：“各省間具體水利問題，應(yīng)該盡量由兩省省委或者省人委直接協(xié)商解決。解決不了的由水利電力部提出方案，報請國務(wù)院審批處理?！盵14]
1980年代初，情況稍許改觀，1980年7月國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)海南島問題座談會紀(jì)要》。翌年，國務(wù)院又發(fā)布了《行政區(qū)域邊界爭議處理辦法》，至1989年2月《行政區(qū)域邊界爭議處理?xiàng)l例》以正式的法律形式出臺。此前基本上是以一些地方性的法規(guī)和案例聊作參照，例如山東省民政廳編《山東省省際邊界糾紛資料匯編》中就收錄了大量的這一類型文件。再如1953年4月《政務(wù)院關(guān)于陜西、山西兩省解決黃河灘地問題的批復(fù)》、1973年5月中共廣東省委批轉(zhuǎn)《省政法委員會、省農(nóng)林水利辦公室關(guān)于正確處理山林、土地、水利糾紛的請示報告》及1980年5月國務(wù)院批轉(zhuǎn)《廣西壯族自治區(qū)關(guān)于處理土地山林水利糾紛的情況報告》等[15]，都是將這些文件作為本省解決類似問題的參考。而第一和第三兩個文件分別為政務(wù)院、國務(wù)院批轉(zhuǎn)各省、自治區(qū)、直轄市的，其目的無非是為各地解決類似問題提供指導(dǎo)性意見。
此外，派駐調(diào)查組、召集會議、頒布文件等方法也經(jīng)常被采用。沂沭泗流域內(nèi)多起水利糾紛即是在中央政府通過上述手段介入后才得到解決。如蘇魯微山湖湖田湖產(chǎn)糾紛，國務(wù)院曾多次召開會議商計對策,主要有徐州會議，1981年9月8—11日、1984年5月16—25日；濟(jì)寧會議，1983年10月23—28日；濟(jì)南會議，1984年7月18日；北京會議，1985年3月18—21日等，并下發(fā)了多個文件。這些舉措雖基本解決了微山湖地區(qū)大規(guī)模械斗現(xiàn)象，而因歷史原因，該地區(qū)蘇魯勘界問題時至今日仍懸而未決。
二、 上級政府的介入
上級政府介入是水利糾紛調(diào)處的有力手段，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)級糾紛在縣市基本可以解決，地市級糾紛省府基本可以調(diào)解。
1934年，國民黨山東省政府建設(shè)廳編撰的《水利事業(yè)概況》中記載了幾例水利糾紛，如其第五項(xiàng)言及豐魚水道糾紛已久，“前由導(dǎo)淮委員會及蘇魯兩建設(shè)廳派員會勘，議定疏浚辦法，數(shù)年以來，延未興工。本年五月，魚臺縣民特援舊案呈請疏治東支河，本廳即派委員張富燮會同江蘇建設(shè)廳派員高所堪前往該處監(jiān)工，歷時數(shù)月，全部報竣?！笨梢姶松婕皟墒〉乃m紛是由導(dǎo)淮委員會及蘇魯兩建設(shè)廳派員共同勘定，施工時兩省建廳派員監(jiān)工。在第六項(xiàng)“測勘設(shè)計浚治趙王河南北兩支及七里河北支牛頭河下游”條中，提到趙王河“劉長潭閻什口兩處，又積有糾紛”，“本廳為免除水患，解決糾紛計，特按照該河形勢，擬定南北兩支并挑辦法，分令沿河各縣，遵照施工?！钡谑屙?xiàng)：修筑恩武間沙河運(yùn)河堤工及險工，“恩武兩縣前因沙運(yùn)兩河堤防問題，時起糾紛，本年春間，該兩縣人民又發(fā)生劇爭”。此項(xiàng)所及“沙運(yùn)兩河”并非本流域河流，筆者感興趣的是，該處糾紛引起了廳長張鴻烈的重視，親自“率技正周禮、史安棟等前往查勘，并召集兩縣官民，議定解決辦法”[16]。足見官方對水利糾紛相當(dāng)重視。
建國以后，人民政府亦常常忙于處理各類糾紛。據(jù)徐州防汛抗旱指揮部記錄，僅1956年蘇皖水利糾紛有七處，涉及“八個縣十個區(qū)”，經(jīng)過調(diào)處，最終僅僅解決一處，兩處懸而未決，四處達(dá)成協(xié)議[17]?？梢娚霞壵?專區(qū))介入作用雖有，但并無絕對權(quán)威，糾紛往往反復(fù)。濟(jì)寧地區(qū)上世紀(jì)五六十年代糾紛頻仍。下表簡單條列了該地區(qū)由上級機(jī)關(guān)出面解決的部分縣級糾紛：
表1 濟(jì)寧地區(qū)上級介入解決水利糾紛情況表
三、 同級政府間的協(xié)調(diào)
通常認(rèn)為，平級政府或者組織間的協(xié)調(diào)和會商是處理水利糾紛的重要方式，但實(shí)際操作過程中，單純依賴兩個平行單位之間的溝通，效率往往不高。而且，在這樣的過程中，中國傳統(tǒng)社會中的“官場現(xiàn)象”還會有所表露，成為這類調(diào)處方式的最大障礙。經(jīng)過歸納，大致如下：
其一，強(qiáng)調(diào)客觀因素。1950年代初，睢寧和泗縣的新舊龍河白馬河水利糾紛，宿縣防汛抗旱指揮部(以下簡稱防指)電告淮委，指責(zé)睢寧縣在官山區(qū)境內(nèi)開涵洞九處，致泗縣部分村莊被淹，?；次?zé)成睢寧立即搶堵?；次ㄟ^揚(yáng)州蘇北防汛防旱分指揮部責(zé)成徐州防指督辦，徐州防指報告說：“這次暴雨后(七日最大雨量195.9 mm)各河中下游水位均灘面行水七、八公寸”，為防洪水漫延，已將境內(nèi)新舊龍河、白馬河、潼河的涵洞缺口全部堵閉，而致泗縣部分農(nóng)田受淹的原因是“堤內(nèi)農(nóng)田積水不能入河，遍地向東南橫流”。特別是官山區(qū)南部二廟、三烈等四個鄉(xiāng)，積水深達(dá)一公尺至二公尺且無法排除，故漫入泗縣。
其二，轉(zhuǎn)嫁矛盾。前述睢寧和泗縣的新舊龍河、白馬河水利糾紛中，睢寧一度指稱洪水系“靈璧縣泓(洪)靈溝東堤，被高樓區(qū)溝涯碑支部書記馬某率眾扒開六處，與該區(qū)境內(nèi)潼河南堤決口三處”[18]引發(fā)。將責(zé)任歸咎于靈璧方面扒堤。
其三，推諉搪塞。如1956年銅山郝寨與蕭縣因岱河的排水問題發(fā)生矛盾，當(dāng)舉行協(xié)商會議時，郝寨支部書記推脫說自己并不清楚協(xié)議的內(nèi)容[19]。還說自己不知岱河水位具體情況，此以敷衍塞責(zé)。
其四，拖延塞責(zé)。前述銅蕭糾紛中，面對蕭縣方面要求銅山關(guān)閉岱河閘的要求，銅山方面以來信未備公函，“未蓋公章”為由[19]，拒不關(guān)閘，實(shí)際是為己方泄洪多爭取時間。
應(yīng)該指出的是，同級政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制在解決糾紛時的作用還是比較顯著的，下表列舉了濟(jì)寧地區(qū)20世紀(jì)五十至七十年代經(jīng)同級政府調(diào)解獲得解決的糾紛：
表2 濟(jì)寧地區(qū)同級協(xié)商解決水利糾紛情況表
四、 流域水利機(jī)構(gòu)的作用
民國時期，雖然中央政府設(shè)置了主要負(fù)責(zé)導(dǎo)淮工程建設(shè)的“導(dǎo)淮委員會”，但是在那樣的年代，其職能往往難以得到充分體現(xiàn)，在處理糾紛時也并無絕對的權(quán)威。如果糾紛處在軍閥割據(jù)的地區(qū)，其施政效果更是微乎其微。
民國二十年(1931年)，國民政府責(zé)成導(dǎo)淮委整理淮域公地，具體由土地處負(fù)責(zé)實(shí)施。土地處即發(fā)咨文飭山東省政府丈量曹、單二縣廢黃河內(nèi)公地。民國二十二年(1933年)5月，山東省政府主席韓復(fù)榘簽發(fā)咨文給導(dǎo)淮委員會，稱該二縣地究竟是公地還是民有,“無案可稽，未敢臆斷”，故“擬將該圖影繪分別令飭單、曹兩縣詳查具復(fù)”。顯然這是對導(dǎo)淮委的推脫搪塞，因自古以來廢黃河土地均系國有，民間耕種只是自發(fā)行為。對此，時任土地處科長相當(dāng)不滿：“單曹兩縣境內(nèi)廢黃河堤灘河槽原系公地，歷年縱有新墾成熟決不能盡為民有?！贝饲?，江蘇方面廢黃河公地業(yè)已移交，故曹單二縣事關(guān)接管淮域公地通案成敗，該科長認(rèn)為“因該兩縣公地情形未明，有誤整個計劃”。據(jù)此，5月底導(dǎo)淮委向魯省再發(fā)第191號咨文，責(zé)成山東方面“將該兩縣境內(nèi)廢黃河公地移交本會接管一節(jié)先予同意”，而公地具體畝數(shù)“究有若干，應(yīng)由本會另訂辦法實(shí)現(xiàn)清查”。該咨文發(fā)出以后，山東省府的回復(fù)細(xì)節(jié)未見存檔，不過從6月土地處處長蕭錚*蕭錚(1904—2002)，字青萍，浙江永嘉縣人，德國柏林大學(xué)畢業(yè)，近代地學(xué)之父。歷任中央正值學(xué)校地政學(xué)系主任，國民黨六屆中央常務(wù)委員，國防最高委員會委員，經(jīng)濟(jì)專門委員會副主任委員，經(jīng)濟(jì)部政務(wù)次長等職務(wù)。1932年創(chuàng)辦中國地政學(xué)會。1940年創(chuàng)設(shè)中國地政研究所，任董事長，兼任亞洲土地改革及農(nóng)村發(fā)展中心董事長、土地改革紀(jì)念館董事長。著有《平均地權(quán)之主要理論體系》《土地改革之理論與實(shí)際》；主編《民國二十年代中國大陸土地問題資料》。復(fù)山東省府的簽擬可以知曉，山東方面以土地“盡為民有”為由，拒絕國有化，蕭錚不得不“再咨該省政府，限令各該縣將現(xiàn)有公地畝數(shù)造列清冊，并詳細(xì)情形具報，轉(zhuǎn)送本會”[20]。很顯然，作為山東省最高行政長官的韓復(fù)榘仍然抗命不遵，難怪這次擬簽的是土地處處長蕭錚而不是前述的二科科長。由于韓及魯省的推脫延誤，導(dǎo)淮委整理公地一事在山東沒有任何進(jìn)展。從此次事件不難看出，民國時期導(dǎo)淮委的權(quán)威在與地方實(shí)力派的對決中呈全面下風(fēng)，只是在蘇皖等省尚有一點(diǎn)施政空間。
建國后，淮委在調(diào)處蘇魯豫皖四省邊界水事糾紛中，貫徹“預(yù)防為主，防治結(jié)合”和“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一治理”的方針，對于本流域，淮委根據(jù)中央文件的規(guī)定及兩省達(dá)成的協(xié)議，建立了管理機(jī)構(gòu)沂沭泗工程管理局，駐徐州；南四湖管理處，駐薛城；二級壩閘管理所，駐二級壩；湖西堤閘管理所，駐大屯鎮(zhèn)。并于1985年下半年接管了有關(guān)水利工程，實(shí)行統(tǒng)管，之后水利糾紛有所減少。
然而，由于流域水利機(jī)構(gòu)并非嚴(yán)格意義上的行政機(jī)構(gòu)，不具有行政能力，在介入水利糾紛解決時往往需要借助各級地方行政機(jī)關(guān)。但是在流域治理時，如能因勢利導(dǎo)，合理規(guī)劃，科學(xué)論證，或通過修建能夠兼顧各方利益的水利工程，以此消弭糾紛，化害為利，也是行之有效的。例如淮河水利委員會對蘇魯邊境邳蒼郯新沂沭河流域的治理，淮委在兩省大力支持下，于1992年6月重新編制了《邳蒼郯新地區(qū)水利規(guī)劃報告》(早在1965年，原水利部上海設(shè)計院即編制了治理規(guī)劃，但與現(xiàn)實(shí)情況有較大出入，已不能適應(yīng)當(dāng)時情況)。此次規(guī)劃經(jīng)過現(xiàn)場實(shí)地查勘，充分聽取兩省意見，明確劃定該地區(qū)的水系和流域范圍，規(guī)定“任何一方不應(yīng)隨意變動”。治理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)嚴(yán)格按照本次規(guī)劃報告中的要求(即防洪20年一遇，除澇5年一遇)執(zhí)行，任何一方不應(yīng)隨意擴(kuò)大或縮小[21]，事實(shí)證明，效果良好。
五、 基層的上訪——吁請行政權(quán)力介入
在水利糾紛的過程中，難免有一方或因人數(shù)眾多，或因有背景后臺，而處于強(qiáng)勢地位，這樣弱勢一方不免處于下風(fēng)。這時候后者的選擇往往是上訪、上訴，寄希望于上級或者更上級行政權(quán)力的介入。
民國時期，百姓言事多有借助報界之習(xí)慣，或通電、或投稿、或?qū)懶?，以期引起政府重視和介入?/p>
1948年元月，《救國日報》以《向水利部談微山湖水利》為題，刊登了沛縣第七區(qū)旅徐同學(xué)孟哲西、楊慕陶等人寫給水利部長薛篤弼的信，言及其家鄉(xiāng)“地處微山湖東岸，距東北三十里余即沂蒙山尾閭”，其家所居“沛縣第七區(qū)轄地，其東廿里有一洛房河，東岸即山東地。該河?xùn)|北起自山區(qū)邊緣，南流入微山湖，惟河身甚狹，東岸地勢較高而西岸則甚洼，每年夏末，東北山洪暴發(fā)，多向西岸泛濫”。孟、楊所居之沛縣第七區(qū)“約有田地二千余頃完全陷于澤國”。民國初年，沛縣縣長于書云到任，即“沿洛房河西岸筑一高堤，全長20余里，堵住洪水”，但一旦遇雨，山洪下泄，“西岸水與堤平，東岸無堤即遭水淹”，而“河?xùn)|岸系山東地，田地多屬滕縣西萬村張姓所有，張氏兩千余戶聚族而居，當(dāng)即組成‘刨堤隊(duì)’持械刨毀西岸新堤”，沛縣民人亦組織‘護(hù)堤隊(duì)’以相對抗，雙方械斗，各有死傷。官司打到徐、兗二州，因?yàn)閺埿铡坝凶迦嗽诰┳鲎h員撐腰，結(jié)果將堤永遠(yuǎn)刨毀”。信中希望薛篤弼部長派員勘查，舉辦微山湖東岸水利，“不特可以免去多年之水災(zāi)，即湖東之民因防水械斗之傳統(tǒng)仇恨籍此永釋”。薛遂令淮河水利工程總局立即“核辦具報為要”[22]。
淮總接到部長命令，即派員前往查勘。查勘調(diào)查報告認(rèn)為該糾紛由來已久，“民國十年(1921年)滕民張立誠復(fù)因毀堤興訟，經(jīng)蘇魯兩省委員查勘，西堤確系舊有，仍準(zhǔn)人民修補(bǔ)。滕沛二縣會銜勒石工諭：嗣后沛民重修西堤，滕民不得阻撓等語。是洛房河之建西堤，既屬事實(shí)需要且蘇魯兩省同意，有案可稽”。不過報告也指出，“《救國日報》所載通訊內(nèi)‘將該堤永遠(yuǎn)刨毀’一節(jié)并與事實(shí)不符，惟歷年以來毀堤械斗之事仍有發(fā)生，現(xiàn)該堤被刨，各口業(yè)經(jīng)該區(qū)區(qū)長于今春發(fā)動民夫修補(bǔ)完整，然一俟山洪驟至，下游河床淤墊宣泄無途，糾紛恐仍難免”[23]，并提出了修治計劃。
這份報告中提到“勒石工諭”一事，此碑原立于夏鎮(zhèn)三八街三清園內(nèi)，現(xiàn)已無存。但該調(diào)查報告存有抄件，大意如下：滕沛交界之匯水河(即洛房河)舊有北起匯水橋，南迄運(yùn)河涯之西堤一道，長約六里，屬江蘇沛縣。民國四年(1915年)因西堤坍塌，沛民補(bǔ)修一次，故“此堤之由來，省縣有案，班班可考”，而當(dāng)時河?xùn)|滕民并無異言。民國九年(1920年)秋，滕縣山洪暴發(fā)，將沛堤沖出決口三處，沛縣百姓于第二年春季報請江蘇省江北水利局徐委員與沛縣知事于書云，再次將決口修補(bǔ)，“通報省局有案”。而滕縣紳民張立誠等控告沛民攔河筑堤，經(jīng)沛、滕兩縣知事會勘，“認(rèn)為西堤確系舊有之順河堤，并無攔河筑堤情事”駁回。但張立誠等不顧判決，于民國十年(1921年)五月悍然“率眾掘毀沛堤”，再興訟端。山東省濟(jì)寧道委派王遇銓及南運(yùn)籌辦處趙棟升會同滕沛二縣知事蒞沛斷案，判定沛縣方面照舊修補(bǔ)，并約定“另議挖河瀉水共除水患辦法”。孰料同年七月滕境暴雨引發(fā)山洪，張立誠等再次“持械率眾越境挖毀沛堤多處”，沛縣知事于書云相當(dāng)憤怒，提出控告，呈請(山東)省道局署嚴(yán)厲追究肇事者。案件審理期間，張立誠等人感到事情鬧大不好收拾，便央請滕民孔慶濂、沛民李本忠、林嘉珍等出面調(diào)解并擔(dān)保。張等“情愿賠償沛民蔡敦元等所費(fèi)公款，被告張立誠之侄張成榮當(dāng)庭認(rèn)錯，和解人孔慶濂愿負(fù)責(zé)任”，并承諾今后“無論沛民如何修堤，該張立誠等永久不再干涉”。原告蔡敦元等亦不再追究，當(dāng)庭和解。法庭勒石示諭：該堤“委系舊有，應(yīng)由沛民隨時修筑，以衛(wèi)民田，”并曉諭滕縣民眾“后設(shè)沛民重修沛堤，滕民不得阻撓”。如此，淮河水利工程總局以歷史檔案為依據(jù)，了斷了這樁公案。
建國以后，有關(guān)水利糾紛的上訪案例并未見少。例如建國初期山東金鄉(xiāng)縣吳坑村(今作武坑村)與巨野縣田小集鄉(xiāng)(今田小集村)程莊、苗莊等村一起控告吳坑村鄰村——金鄉(xiāng)王排房村(今王牌坊村)和秋官屯村(今邱官村)案。案中金鄉(xiāng)吳坑認(rèn)為本村利益被鄰村及本縣出賣卻沒有得到補(bǔ)償，自知到本縣本地區(qū)上訪勝算不大，便來到濟(jì)南直接找到副省長晁哲甫*晁哲甫(1894—1970)，河南清豐人，教育工作者。1920年畢業(yè)于直隸高級師范，1926年加入中國共產(chǎn)黨，曾任中共清南邊東縣委書記。其后歷任直南特委統(tǒng)戰(zhàn)部長、冀魯豫抗日救國總會名譽(yù)會長，冀南六縣行政督察專署參議主任，冀魯豫抗日中學(xué)校長，冀魯豫行署主任等職。1949年任平原省人民政府主席，1952年任山東省副省長，1956年起任山東大學(xué)校長兼黨委書記，1958年后任山東省副省長、省政協(xié)副主席、省政治學(xué)校校長等職。。吳坑方面打出“王、邱二村筑堤占壓了轉(zhuǎn)業(yè)軍人吳某的三畝地卻沒有賠償”的悲情牌，并且控告“有他方劉區(qū)長親自發(fā)動，攜帶起武裝打堰，每天打數(shù)十發(fā)子彈嚇唬我方群眾”。也許是因晁曾任平原省主席，而金鄉(xiāng)原是平原省轄地，抑或轉(zhuǎn)業(yè)軍人吳某是其老戰(zhàn)友之故，晁立即批轉(zhuǎn)山東省防指。魯防指“認(rèn)為情況特別嚴(yán)重”，即責(zé)成湖西專署查勘辦理，要求“抽出一定力量，以專署為主，會同縣區(qū)干部及當(dāng)?shù)厝罕姶恚敿硬榭?，征詢?nèi)罕娨庖姡芯拷鉀Q，并將積水設(shè)法排除，以免影響種麥，對轉(zhuǎn)業(yè)軍人適當(dāng)安置”[24]。吳坑方面順利解決了本方訴求。
當(dāng)然，上訪應(yīng)該按照程序，此種越級上訪成功的案例大概只會在建國初期制度不完善的時候有可能發(fā)生，當(dāng)下不應(yīng)提倡。而不成功的案例比比皆是，如蘇魯邊界石梁河水庫地區(qū)的移民安置及補(bǔ)償問題，仍有不少訪民在上下奔走[25]。
六、 結(jié)論
所謂水利者，治水以利天下也，“天下之利當(dāng)與天下共之，顧言水利者往往利于此不利于彼，類不出于以鄰為壑之私智。而言一方水利者，其私而不公，固人情所同然也。夫利與害相倚，不受水之利則必受水之害，此欲除水之害而獨(dú)享其利，必有受其害而不甘獨(dú)受者矣。何如除水之害而共享其利，使彼亦享其利而共除其害之為得也”[26]？解決好水利活動中“利”與“害”，實(shí)在是歷史性難題。
在跨行政區(qū)域水利糾紛中，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)以整個流域成本最小為優(yōu)化目標(biāo)，確定各行政區(qū)最優(yōu)水利建設(shè)方案或蓄泄方案，確保糾紛雙方“共贏”。在流域管理界限的設(shè)計上“應(yīng)基于水力學(xué)邊界，但是實(shí)施這種跨行政邊界的流域管理的主要限制和實(shí)際挑戰(zhàn)是能否獲得當(dāng)?shù)厣鐣α亢驼瘟α康闹С帧盵27]。意即邊界的確定要使得相關(guān)利益人最大限度的認(rèn)同。
地方行政單位在水利糾紛解決過程中應(yīng)強(qiáng)化團(tuán)結(jié)意識，做到不利于團(tuán)結(jié)的話不說，不利于團(tuán)結(jié)的事不做，發(fā)生任何矛盾時，都應(yīng)通過協(xié)商解決，而不應(yīng)訴諸武力。
另外，上級行政權(quán)力在介入水利糾紛處理的過程之中時，要注意介入時機(jī)，盡量在糾紛爆發(fā)之初，矛盾不甚激烈時介入，解決起來相對容易。一旦矛盾激化，釀成械斗甚至人命血案，解決起來無疑難度倍增。
流域水利機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)管理，依法治水，汛期合理調(diào)度洪水，合理配置水資源；興修水利工程時應(yīng)兼顧利益各方，合理規(guī)劃，科學(xué)施工。糾紛有關(guān)各方均應(yīng)采取克制態(tài)度，從大局出發(fā)，不單方面改變現(xiàn)狀，即“未經(jīng)各方達(dá)成協(xié)議或者上一級人民政府批準(zhǔn)，在糾紛區(qū)域范圍內(nèi)，任何一方不得采取激化矛盾或糾紛的方式”[28]。例如單方面修建排水、阻水、引水和蓄水工程，單方面改變水的現(xiàn)狀等行為均是不負(fù)責(zé)任的行為。
最后，由于絕大多數(shù)糾紛往往很難一次性徹底解決，這時應(yīng)暫時擱置爭議，等待恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)。有些問題會隨著環(huán)境的變化迎刃而解，如蘇魯邳蒼郯新糾紛因沂沭河的整治及上游大量水庫的興建而大大緩解；有些問題會因社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而解決，例如，進(jìn)入1990年代后，隨著農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、牧業(yè)、手工業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，微山湖畔雖有零星沖突，但再未發(fā)生大規(guī)模的為搶割蘆葦、強(qiáng)種湖田而拼命的事件。
誠然，任何一個糾紛絕不會因?yàn)槟骋恍姓?quán)力介入而戛然而止，其中的博弈往往會有反復(fù)。同樣，某一糾紛的解決有時是多層行政權(quán)力綜合作用的結(jié)果，本文囿于篇幅，不再對此展開。
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2016 - 08 - 05
國家社科基金項(xiàng)目“環(huán)境變遷與水利糾紛——以民國以來沂沭泗流域?yàn)槔?項(xiàng)目編號：13FZS011)； 中國礦業(yè)大學(xué)2014社科基金(項(xiàng)目編號：2015WC07)。
胡其偉(1967—)，男，博士，中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院教師。
K29
A
1009-105X(2017)03-0029-08
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胡其偉
(中國礦業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116)
行政權(quán)力在水利糾紛調(diào)處中的角色
——以民國以來沂沭泗流域?yàn)槔?/p>
胡其偉
(中國礦業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116)
在解決水利糾紛過程中，社會組織各個層面所發(fā)揮的作用有所不同。既有中央政府、地方政府、流域水利機(jī)構(gòu)通過行政命令的方式調(diào)解,又有同級政府之間的平等協(xié)調(diào)與溝通,還有民間自發(fā)的雙向互動以及弱勢民眾的上訪。無論怎樣，矛盾的解決都應(yīng)以整個流域成本的最小為優(yōu)化目標(biāo)，并得到相關(guān)利益人最大限度的認(rèn)同。以沂沭泗流域若干水利糾紛解決方式為例，可以洞察行政權(quán)力在其中的作用。
沂沭泗流域；水利糾紛；行政權(quán)力；水利糾紛調(diào)處
引 言
自古至今，河渠水利糾紛問題的調(diào)處系各級、各類政府的難題。蓋因水利糾紛涉及兩個(或多個)行政單位的直接利益，當(dāng)事人之間的平等協(xié)商往往導(dǎo)致問題更加復(fù)雜。所以凡遇此類問題，或交由上級勘核，偶有上奏朝廷(中央政府)定奪，亦有欽差大臣(特使)專辦之例。如宋代規(guī)定水利設(shè)施“縣不能辦，州為遣官，事關(guān)數(shù)州，具奏取旨”[1]。此即考慮事關(guān)數(shù)州的河渠水利，可能會引起多方爭議，故須由朝廷議決。
元代中央政府實(shí)施了行省制度，行省在一定程度上擔(dān)負(fù)水利問題調(diào)處的角色，府縣之間的糾紛多由該層級辦理。明代因之,如洪武四年(1371年)李叔正任渭南丞，“同州(今陜西大荔)蒲城(今陜西蒲城)人爭地界,累年不決,行省以委叔正。單騎至，剖數(shù)語立決”[2]。大荔與蒲城隔洛河*洛河，古稱洛水或北洛水，為黃河二級、渭河一級支流，河長680.3公里，為陜西最長的河流。它發(fā)源于白于山南麓的草梁山，由西北向東南注入渭河，途經(jīng)黃土高原區(qū)和關(guān)中平原兩大地形單元。流經(jīng)志丹、甘泉、富縣、洛川、黃陵、宜君、澄城、白水、蒲城、大荔，至三河口入渭河。為界，所爭之處當(dāng)屬水利糾紛。此案可以理解為李系行省委以特別使命的專員，故事件順利解決，行省的作用不可忽視。
清代設(shè)南河、東河總督(總河、副總河)*順治初僅設(shè)總河一人，總理黃運(yùn)兩河事務(wù)，駐濟(jì)寧。康熙十六年(1677年)，以江南河防吃緊，移駐清江浦(今淮安)。雍正二年(1724年)，復(fù)于濟(jì)寧設(shè)副總河一人，管理河南堤防及北河事務(wù)。七年(1729年)，改總河為總督江南河道，多稱南河總督，副總河總督河南、山東河道，多稱東河總督。，沂沭泗流域分屬南河總督所屬之淮徐河道(駐徐州)，及東河總督所屬之山東運(yùn)河道(駐濟(jì)寧)，下轄同知、通判若干，分段管理[3]。而事實(shí)上，河務(wù)與行政區(qū)重疊交織，往往政出多門，條塊分割，徒增案牘。為了便于水利糾紛問題的研究，筆者曾提出了水利單元的概念[4]，即受某一水利設(shè)施或自然物節(jié)制之區(qū)域,流域相對封閉,且此區(qū)域內(nèi)的居住單位(含集體與個體)及土地所有者有著共同的用水意愿和相似的利益訴求,并與周邊相區(qū)別。但是同一水利單元往往分屬不同行政區(qū)，對此，一些官員早有認(rèn)識，雍正六年湖廣總督邁柱的奏疏就有“州縣雖各有疆界，田畝同一堤堘，豈分彼此，應(yīng)定例同堤有險，無分隔屬，水利各官業(yè)戶，協(xié)力搶護(hù)”[5]的建議。
民國初年，主管水利事宜系內(nèi)務(wù)部土木司及農(nóng)商部農(nóng)林司。民國三年(1914年)又設(shè)全國水利局，三部門協(xié)商辦理各水利事項(xiàng)。1927年南京國民政府成立后，“水災(zāi)防御屬內(nèi)政部，水利建設(shè)屬建設(shè)部，農(nóng)田水利屬實(shí)業(yè)部，河道疏浚屬交通部。民國二十二年(1933年)水利建設(shè)則改歸內(nèi)政部主管”[3]338。鑒于水利事業(yè)被解析，水政不統(tǒng)一，1934年設(shè)全國經(jīng)濟(jì)委員會總理全國水利，將原先條塊分割的水利事務(wù)統(tǒng)一接管。另外，為了統(tǒng)籌幾條主要為患河流，還特設(shè)流域水利機(jī)構(gòu)，如黃河水利委員會(1933年設(shè))、揚(yáng)子江水利委員會、太湖水利委員會、華北水利委員會、廣東治河委員會，等等。
淮河方面，1929年春，國民政府?dāng)M設(shè)“導(dǎo)淮委員會”，并將導(dǎo)淮工程定為“全國水利建設(shè)之首要”[6]。其后不久，由蔣介石親任委員長的淮委會正式成立，著手規(guī)劃實(shí)施導(dǎo)淮。1933年復(fù)又規(guī)定：“關(guān)于淮域內(nèi)公地及受益地畝之清丈、登記、征用、整理等事項(xiàng)，在導(dǎo)淮施工期間，均交由本會處理?！盵6]1934年全經(jīng)委設(shè)立后，改組導(dǎo)淮委員會，由其直接管轄。對于邊界糾紛問題，則由內(nèi)政部起草《省市縣堪界條例》，呈交行政院公布，于1930年正式施行。流域內(nèi)的水利糾紛事宜，悉由相關(guān)流域水利機(jī)構(gòu)會同有關(guān)省府辦理。
本文論及之沂沭泗流域，系沂、沭、泗三條水系之合稱，主要位于蘇北魯南，全流域介于東經(jīng)114°45’至120°20’和北緯33°30’至36°20’之間。流域面積八萬平方公里，行政區(qū)劃覆蓋蘇、魯、豫、皖四省15地市79縣、市、區(qū)(2011年數(shù)據(jù))，其中山東省轄菏澤、濟(jì)寧、泰安、棗莊、臨沂、日照、淄博、濰坊八地市38縣；江蘇省轄徐州、淮陰、連云港、宿遷、鹽城五地市17縣；河南省有民權(quán)、蘭考等二地市五個部分縣及安徽省碭山、蕭縣兩個部分縣，占淮河流域面積的31.8%；人口約6500萬[7]。
圖1 沂沭泗流域行政區(qū)劃圖
綜上可知，自古代至民國，政府的水利糾紛調(diào)處的權(quán)屬劃分還算比較明晰。然而，面對實(shí)際情況，從中央到地方，由于各級行政單位所起的作用不相同，問題的解決并非易事。尤其是沂沭泗流域，因黃河長期奪淮形成了錯綜復(fù)雜的水文地質(zhì)條件，加之地處蘇魯豫皖四省交界，處理起來往往涉及多方利益，稍有偏頗即會遇到阻力。
一、 中央政府的強(qiáng)制性政令
對水利糾紛的調(diào)處，中央政府的強(qiáng)制性政令無疑是最為有力的手段，國家以法律的形式來整頓水行政法律關(guān)系，即在全國范圍內(nèi)對水資源開發(fā)利用和防治水害等有關(guān)活動進(jìn)行了規(guī)范[8]。其方式一是對可能引發(fā)爭議的問題以法律的形式加以規(guī)避；一是對爭議問題以行政命令的方式加以強(qiáng)制。后者尤其是在高度的中央集權(quán)體制之下，相對行之有效，如對行政區(qū)劃的調(diào)整，對爭議地區(qū)及相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行處理等。
民國時期，蘇魯兩省相繼頒布了一些具有地方特色的水利法規(guī)，雖然從立法角度而言屬地方法規(guī)范疇，但是由于蘇省為首善之區(qū)，其立法對其他地區(qū)有著指導(dǎo)意義，故意義不可小覷。例如《江蘇省各縣修筑圩堤暫行辦法》《江蘇省制止圍墾太湖湖田辦法大綱》及《江蘇省各縣征工浚河規(guī)程》等。至于國民政府的《水利法》遲至1943年4月才頒行。其中規(guī)定：“本法所稱主管機(jī)關(guān)，在中央為水利委員會，在省為省政府，在市為市政府，在縣為縣政府。但關(guān)于農(nóng)田水利之鑿井、挖塘，以及人力、獸力或其他簡易方法引水溉田，與天然水道及水權(quán)登記無關(guān)者，其在中央之主管機(jī)關(guān)為農(nóng)林部。”對于水利區(qū)及水利機(jī)關(guān)則規(guī)定：“水利區(qū)關(guān)涉兩省市以上者，其水利事業(yè)，得由中央主管機(jī)關(guān)設(shè)置水利機(jī)關(guān)辦理之。水利區(qū)關(guān)涉兩縣以上者，其水利事業(yè)，得由省主管機(jī)關(guān)設(shè)置水利機(jī)關(guān)辦理之。省市政府辦理水利事業(yè)，其利害關(guān)系兩省市以上者，應(yīng)經(jīng)中央主管機(jī)關(guān)之核準(zhǔn)。縣市政府辦理水利事業(yè)，其利害關(guān)系兩縣市以上者，應(yīng)經(jīng)省主管機(jī)關(guān)之核準(zhǔn)?！边@就從法律上規(guī)定了水利糾紛處理過程和主管機(jī)關(guān)。該項(xiàng)法規(guī)還規(guī)定：“凡變更水道或開鑿運(yùn)河，應(yīng)經(jīng)中央主管機(jī)關(guān)之核準(zhǔn)。”此外，為了杜絕水利糾紛，法規(guī)亦明確提出施行水權(quán)登記制度[9]。至于該法第六章第五十二和第五十三條規(guī)定：“由高地自然流至之水，低地所有權(quán)人不得妨阻?！薄案叩厮袡?quán)人以人為方法，宣泄洪澇于低地，應(yīng)擇低地受損害最少之地點(diǎn)與方法為之。”[10]這其實(shí)是以法律的形式對水利糾紛中常見的蓄泄問題作了界定。
1944年9月，重慶國民政府行政院水利局又頒布《水利法施行細(xì)則》，對《水利法》未盡事宜作了說明，如申請水權(quán)，“凡水源地流經(jīng)兩縣以上者，應(yīng)向省政府提出申請，兩省以上者，應(yīng)向行政院水利局提出申請”[11]。對于邊界糾紛問題，則由內(nèi)政部起草《省市縣堪界條例》，呈交行政院公布、施行。流域內(nèi)的水利糾紛事宜，悉由相關(guān)流域水利機(jī)構(gòu)會同有關(guān)省府辦理。
總之，民國時期，政府頒布了一系列專門性的水法和條例，一改無法可依的混亂局面，助推了水利事業(yè)的發(fā)展。尤為可貴的是，“民國時期行政院水利委員會對《水利法》實(shí)施的態(tài)度是認(rèn)真的”[12]，但囿于習(xí)慣勢力，法規(guī)的執(zhí)行依然存在很大阻力。
新中國成立后，由于淮河流域歷史上就是水利糾紛多發(fā)地帶，黨和政府極為重視。毛澤東同志曾對此作出特別指示[13]，還就豫皖兩省的臨淮崗水利樞紐工程和淠史杭灌溉工程糾紛問題提出指導(dǎo)意見。但由于無法可依，沖突頻仍。1957年8月，中華人民共和國國務(wù)院批轉(zhuǎn)了水利部《關(guān)于用水和排水糾紛處理意見的報告》，作為解決水利糾紛的指導(dǎo)性文件。11月，水利部就淮河流域糾紛又下發(fā)了文件，同時，陸續(xù)圍繞水利、水資源問題制定了一系列的法律法規(guī)。即便如此，自建國初期至新時期，關(guān)于水利糾紛問題的法律建設(shè)還是相對滯后，甚至缺失，這致使水利糾紛的調(diào)處依然缺乏有效的法律依據(jù)。通常情況，在水利糾紛激化到一定程度以后才有中央決策的出臺，此舉雖難免有亡羊補(bǔ)牢之感，但這并不等于說中央對這些糾紛視而不見，因?yàn)閲鴦?wù)院曾指出：“各省間具體水利問題，應(yīng)該盡量由兩省省委或者省人委直接協(xié)商解決。解決不了的由水利電力部提出方案，報請國務(wù)院審批處理?！盵14]
1980年代初，情況稍許改觀，1980年7月國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)海南島問題座談會紀(jì)要》。翌年，國務(wù)院又發(fā)布了《行政區(qū)域邊界爭議處理辦法》，至1989年2月《行政區(qū)域邊界爭議處理?xiàng)l例》以正式的法律形式出臺。此前基本上是以一些地方性的法規(guī)和案例聊作參照，例如山東省民政廳編《山東省省際邊界糾紛資料匯編》中就收錄了大量的這一類型文件。再如1953年4月《政務(wù)院關(guān)于陜西、山西兩省解決黃河灘地問題的批復(fù)》、1973年5月中共廣東省委批轉(zhuǎn)《省政法委員會、省農(nóng)林水利辦公室關(guān)于正確處理山林、土地、水利糾紛的請示報告》及1980年5月國務(wù)院批轉(zhuǎn)《廣西壯族自治區(qū)關(guān)于處理土地山林水利糾紛的情況報告》等[15]，都是將這些文件作為本省解決類似問題的參考。而第一和第三兩個文件分別為政務(wù)院、國務(wù)院批轉(zhuǎn)各省、自治區(qū)、直轄市的，其目的無非是為各地解決類似問題提供指導(dǎo)性意見。
此外，派駐調(diào)查組、召集會議、頒布文件等方法也經(jīng)常被采用。沂沭泗流域內(nèi)多起水利糾紛即是在中央政府通過上述手段介入后才得到解決。如蘇魯微山湖湖田湖產(chǎn)糾紛，國務(wù)院曾多次召開會議商計對策,主要有徐州會議，1981年9月8—11日、1984年5月16—25日；濟(jì)寧會議，1983年10月23—28日；濟(jì)南會議，1984年7月18日；北京會議，1985年3月18—21日等，并下發(fā)了多個文件。這些舉措雖基本解決了微山湖地區(qū)大規(guī)模械斗現(xiàn)象，而因歷史原因，該地區(qū)蘇魯勘界問題時至今日仍懸而未決。
二、 上級政府的介入
上級政府介入是水利糾紛調(diào)處的有力手段，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)級糾紛在縣市基本可以解決，地市級糾紛省府基本可以調(diào)解。
1934年，國民黨山東省政府建設(shè)廳編撰的《水利事業(yè)概況》中記載了幾例水利糾紛，如其第五項(xiàng)言及豐魚水道糾紛已久，“前由導(dǎo)淮委員會及蘇魯兩建設(shè)廳派員會勘，議定疏浚辦法，數(shù)年以來，延未興工。本年五月，魚臺縣民特援舊案呈請疏治東支河，本廳即派委員張富燮會同江蘇建設(shè)廳派員高所堪前往該處監(jiān)工，歷時數(shù)月，全部報竣?！笨梢姶松婕皟墒〉乃m紛是由導(dǎo)淮委員會及蘇魯兩建設(shè)廳派員共同勘定，施工時兩省建廳派員監(jiān)工。在第六項(xiàng)“測勘設(shè)計浚治趙王河南北兩支及七里河北支牛頭河下游”條中，提到趙王河“劉長潭閻什口兩處，又積有糾紛”，“本廳為免除水患，解決糾紛計，特按照該河形勢，擬定南北兩支并挑辦法，分令沿河各縣，遵照施工?！钡谑屙?xiàng)：修筑恩武間沙河運(yùn)河堤工及險工，“恩武兩縣前因沙運(yùn)兩河堤防問題，時起糾紛，本年春間，該兩縣人民又發(fā)生劇爭”。此項(xiàng)所及“沙運(yùn)兩河”并非本流域河流，筆者感興趣的是，該處糾紛引起了廳長張鴻烈的重視，親自“率技正周禮、史安棟等前往查勘，并召集兩縣官民，議定解決辦法”[16]。足見官方對水利糾紛相當(dāng)重視。
建國以后，人民政府亦常常忙于處理各類糾紛。據(jù)徐州防汛抗旱指揮部記錄，僅1956年蘇皖水利糾紛有七處，涉及“八個縣十個區(qū)”，經(jīng)過調(diào)處，最終僅僅解決一處，兩處懸而未決，四處達(dá)成協(xié)議[17]?？梢娚霞壵?專區(qū))介入作用雖有，但并無絕對權(quán)威，糾紛往往反復(fù)。濟(jì)寧地區(qū)上世紀(jì)五六十年代糾紛頻仍。下表簡單條列了該地區(qū)由上級機(jī)關(guān)出面解決的部分縣級糾紛：
表1 濟(jì)寧地區(qū)上級介入解決水利糾紛情況表
三、 同級政府間的協(xié)調(diào)
通常認(rèn)為，平級政府或者組織間的協(xié)調(diào)和會商是處理水利糾紛的重要方式，但實(shí)際操作過程中，單純依賴兩個平行單位之間的溝通，效率往往不高。而且，在這樣的過程中，中國傳統(tǒng)社會中的“官場現(xiàn)象”還會有所表露，成為這類調(diào)處方式的最大障礙。經(jīng)過歸納，大致如下：
其一，強(qiáng)調(diào)客觀因素。1950年代初，睢寧和泗縣的新舊龍河白馬河水利糾紛，宿縣防汛抗旱指揮部(以下簡稱防指)電告淮委，指責(zé)睢寧縣在官山區(qū)境內(nèi)開涵洞九處，致泗縣部分村莊被淹，?；次?zé)成睢寧立即搶堵?；次ㄟ^揚(yáng)州蘇北防汛防旱分指揮部責(zé)成徐州防指督辦，徐州防指報告說：“這次暴雨后(七日最大雨量195.9 mm)各河中下游水位均灘面行水七、八公寸”，為防洪水漫延，已將境內(nèi)新舊龍河、白馬河、潼河的涵洞缺口全部堵閉，而致泗縣部分農(nóng)田受淹的原因是“堤內(nèi)農(nóng)田積水不能入河，遍地向東南橫流”。特別是官山區(qū)南部二廟、三烈等四個鄉(xiāng)，積水深達(dá)一公尺至二公尺且無法排除，故漫入泗縣。
其二，轉(zhuǎn)嫁矛盾。前述睢寧和泗縣的新舊龍河、白馬河水利糾紛中，睢寧一度指稱洪水系“靈璧縣泓(洪)靈溝東堤，被高樓區(qū)溝涯碑支部書記馬某率眾扒開六處，與該區(qū)境內(nèi)潼河南堤決口三處”[18]引發(fā)。將責(zé)任歸咎于靈璧方面扒堤。
其三，推諉搪塞。如1956年銅山郝寨與蕭縣因岱河的排水問題發(fā)生矛盾，當(dāng)舉行協(xié)商會議時，郝寨支部書記推脫說自己并不清楚協(xié)議的內(nèi)容[19]。還說自己不知岱河水位具體情況，此以敷衍塞責(zé)。
其四，拖延塞責(zé)。前述銅蕭糾紛中，面對蕭縣方面要求銅山關(guān)閉岱河閘的要求，銅山方面以來信未備公函，“未蓋公章”為由[19]，拒不關(guān)閘，實(shí)際是為己方泄洪多爭取時間。
應(yīng)該指出的是，同級政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制在解決糾紛時的作用還是比較顯著的，下表列舉了濟(jì)寧地區(qū)20世紀(jì)五十至七十年代經(jīng)同級政府調(diào)解獲得解決的糾紛：
表2 濟(jì)寧地區(qū)同級協(xié)商解決水利糾紛情況表
四、 流域水利機(jī)構(gòu)的作用
民國時期，雖然中央政府設(shè)置了主要負(fù)責(zé)導(dǎo)淮工程建設(shè)的“導(dǎo)淮委員會”，但是在那樣的年代，其職能往往難以得到充分體現(xiàn)，在處理糾紛時也并無絕對的權(quán)威。如果糾紛處在軍閥割據(jù)的地區(qū)，其施政效果更是微乎其微。
民國二十年(1931年)，國民政府責(zé)成導(dǎo)淮委整理淮域公地，具體由土地處負(fù)責(zé)實(shí)施。土地處即發(fā)咨文飭山東省政府丈量曹、單二縣廢黃河內(nèi)公地。民國二十二年(1933年)5月，山東省政府主席韓復(fù)榘簽發(fā)咨文給導(dǎo)淮委員會，稱該二縣地究竟是公地還是民有,“無案可稽，未敢臆斷”，故“擬將該圖影繪分別令飭單、曹兩縣詳查具復(fù)”。顯然這是對導(dǎo)淮委的推脫搪塞，因自古以來廢黃河土地均系國有，民間耕種只是自發(fā)行為。對此，時任土地處科長相當(dāng)不滿：“單曹兩縣境內(nèi)廢黃河堤灘河槽原系公地，歷年縱有新墾成熟決不能盡為民有?！贝饲?，江蘇方面廢黃河公地業(yè)已移交，故曹單二縣事關(guān)接管淮域公地通案成敗，該科長認(rèn)為“因該兩縣公地情形未明，有誤整個計劃”。據(jù)此，5月底導(dǎo)淮委向魯省再發(fā)第191號咨文，責(zé)成山東方面“將該兩縣境內(nèi)廢黃河公地移交本會接管一節(jié)先予同意”，而公地具體畝數(shù)“究有若干，應(yīng)由本會另訂辦法實(shí)現(xiàn)清查”。該咨文發(fā)出以后，山東省府的回復(fù)細(xì)節(jié)未見存檔，不過從6月土地處處長蕭錚*蕭錚(1904—2002)，字青萍，浙江永嘉縣人，德國柏林大學(xué)畢業(yè)，近代地學(xué)之父。歷任中央正值學(xué)校地政學(xué)系主任，國民黨六屆中央常務(wù)委員，國防最高委員會委員，經(jīng)濟(jì)專門委員會副主任委員，經(jīng)濟(jì)部政務(wù)次長等職務(wù)。1932年創(chuàng)辦中國地政學(xué)會。1940年創(chuàng)設(shè)中國地政研究所，任董事長，兼任亞洲土地改革及農(nóng)村發(fā)展中心董事長、土地改革紀(jì)念館董事長。著有《平均地權(quán)之主要理論體系》《土地改革之理論與實(shí)際》；主編《民國二十年代中國大陸土地問題資料》。復(fù)山東省府的簽擬可以知曉，山東方面以土地“盡為民有”為由，拒絕國有化，蕭錚不得不“再咨該省政府，限令各該縣將現(xiàn)有公地畝數(shù)造列清冊，并詳細(xì)情形具報，轉(zhuǎn)送本會”[20]。很顯然，作為山東省最高行政長官的韓復(fù)榘仍然抗命不遵，難怪這次擬簽的是土地處處長蕭錚而不是前述的二科科長。由于韓及魯省的推脫延誤，導(dǎo)淮委整理公地一事在山東沒有任何進(jìn)展。從此次事件不難看出，民國時期導(dǎo)淮委的權(quán)威在與地方實(shí)力派的對決中呈全面下風(fēng)，只是在蘇皖等省尚有一點(diǎn)施政空間。
建國后，淮委在調(diào)處蘇魯豫皖四省邊界水事糾紛中，貫徹“預(yù)防為主，防治結(jié)合”和“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一治理”的方針，對于本流域，淮委根據(jù)中央文件的規(guī)定及兩省達(dá)成的協(xié)議，建立了管理機(jī)構(gòu)沂沭泗工程管理局，駐徐州；南四湖管理處，駐薛城；二級壩閘管理所，駐二級壩；湖西堤閘管理所，駐大屯鎮(zhèn)。并于1985年下半年接管了有關(guān)水利工程，實(shí)行統(tǒng)管，之后水利糾紛有所減少。
然而，由于流域水利機(jī)構(gòu)并非嚴(yán)格意義上的行政機(jī)構(gòu)，不具有行政能力，在介入水利糾紛解決時往往需要借助各級地方行政機(jī)關(guān)。但是在流域治理時，如能因勢利導(dǎo)，合理規(guī)劃，科學(xué)論證，或通過修建能夠兼顧各方利益的水利工程，以此消弭糾紛，化害為利，也是行之有效的。例如淮河水利委員會對蘇魯邊境邳蒼郯新沂沭河流域的治理，淮委在兩省大力支持下，于1992年6月重新編制了《邳蒼郯新地區(qū)水利規(guī)劃報告》(早在1965年，原水利部上海設(shè)計院即編制了治理規(guī)劃，但與現(xiàn)實(shí)情況有較大出入，已不能適應(yīng)當(dāng)時情況)。此次規(guī)劃經(jīng)過現(xiàn)場實(shí)地查勘，充分聽取兩省意見，明確劃定該地區(qū)的水系和流域范圍，規(guī)定“任何一方不應(yīng)隨意變動”。治理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)嚴(yán)格按照本次規(guī)劃報告中的要求(即防洪20年一遇，除澇5年一遇)執(zhí)行，任何一方不應(yīng)隨意擴(kuò)大或縮小[21]，事實(shí)證明，效果良好。
五、 基層的上訪——吁請行政權(quán)力介入
在水利糾紛的過程中，難免有一方或因人數(shù)眾多，或因有背景后臺，而處于強(qiáng)勢地位，這樣弱勢一方不免處于下風(fēng)。這時候后者的選擇往往是上訪、上訴，寄希望于上級或者更上級行政權(quán)力的介入。
民國時期，百姓言事多有借助報界之習(xí)慣，或通電、或投稿、或?qū)懶?，以期引起政府重視和介入?/p>
1948年元月，《救國日報》以《向水利部談微山湖水利》為題，刊登了沛縣第七區(qū)旅徐同學(xué)孟哲西、楊慕陶等人寫給水利部長薛篤弼的信，言及其家鄉(xiāng)“地處微山湖東岸，距東北三十里余即沂蒙山尾閭”，其家所居“沛縣第七區(qū)轄地，其東廿里有一洛房河，東岸即山東地。該河?xùn)|北起自山區(qū)邊緣，南流入微山湖，惟河身甚狹，東岸地勢較高而西岸則甚洼，每年夏末，東北山洪暴發(fā)，多向西岸泛濫”。孟、楊所居之沛縣第七區(qū)“約有田地二千余頃完全陷于澤國”。民國初年，沛縣縣長于書云到任，即“沿洛房河西岸筑一高堤，全長20余里，堵住洪水”，但一旦遇雨，山洪下泄，“西岸水與堤平，東岸無堤即遭水淹”，而“河?xùn)|岸系山東地，田地多屬滕縣西萬村張姓所有，張氏兩千余戶聚族而居，當(dāng)即組成‘刨堤隊(duì)’持械刨毀西岸新堤”，沛縣民人亦組織‘護(hù)堤隊(duì)’以相對抗，雙方械斗，各有死傷。官司打到徐、兗二州，因?yàn)閺埿铡坝凶迦嗽诰┳鲎h員撐腰，結(jié)果將堤永遠(yuǎn)刨毀”。信中希望薛篤弼部長派員勘查，舉辦微山湖東岸水利，“不特可以免去多年之水災(zāi)，即湖東之民因防水械斗之傳統(tǒng)仇恨籍此永釋”。薛遂令淮河水利工程總局立即“核辦具報為要”[22]。
淮總接到部長命令，即派員前往查勘。查勘調(diào)查報告認(rèn)為該糾紛由來已久，“民國十年(1921年)滕民張立誠復(fù)因毀堤興訟，經(jīng)蘇魯兩省委員查勘，西堤確系舊有，仍準(zhǔn)人民修補(bǔ)。滕沛二縣會銜勒石工諭：嗣后沛民重修西堤，滕民不得阻撓等語。是洛房河之建西堤，既屬事實(shí)需要且蘇魯兩省同意，有案可稽”。不過報告也指出，“《救國日報》所載通訊內(nèi)‘將該堤永遠(yuǎn)刨毀’一節(jié)并與事實(shí)不符，惟歷年以來毀堤械斗之事仍有發(fā)生，現(xiàn)該堤被刨，各口業(yè)經(jīng)該區(qū)區(qū)長于今春發(fā)動民夫修補(bǔ)完整，然一俟山洪驟至，下游河床淤墊宣泄無途，糾紛恐仍難免”[23]，并提出了修治計劃。
這份報告中提到“勒石工諭”一事，此碑原立于夏鎮(zhèn)三八街三清園內(nèi)，現(xiàn)已無存。但該調(diào)查報告存有抄件，大意如下：滕沛交界之匯水河(即洛房河)舊有北起匯水橋，南迄運(yùn)河涯之西堤一道，長約六里，屬江蘇沛縣。民國四年(1915年)因西堤坍塌，沛民補(bǔ)修一次，故“此堤之由來，省縣有案，班班可考”，而當(dāng)時河?xùn)|滕民并無異言。民國九年(1920年)秋，滕縣山洪暴發(fā)，將沛堤沖出決口三處，沛縣百姓于第二年春季報請江蘇省江北水利局徐委員與沛縣知事于書云，再次將決口修補(bǔ)，“通報省局有案”。而滕縣紳民張立誠等控告沛民攔河筑堤，經(jīng)沛、滕兩縣知事會勘，“認(rèn)為西堤確系舊有之順河堤，并無攔河筑堤情事”駁回。但張立誠等不顧判決，于民國十年(1921年)五月悍然“率眾掘毀沛堤”，再興訟端。山東省濟(jì)寧道委派王遇銓及南運(yùn)籌辦處趙棟升會同滕沛二縣知事蒞沛斷案，判定沛縣方面照舊修補(bǔ)，并約定“另議挖河瀉水共除水患辦法”。孰料同年七月滕境暴雨引發(fā)山洪，張立誠等再次“持械率眾越境挖毀沛堤多處”，沛縣知事于書云相當(dāng)憤怒，提出控告，呈請(山東)省道局署嚴(yán)厲追究肇事者。案件審理期間，張立誠等人感到事情鬧大不好收拾，便央請滕民孔慶濂、沛民李本忠、林嘉珍等出面調(diào)解并擔(dān)保。張等“情愿賠償沛民蔡敦元等所費(fèi)公款，被告張立誠之侄張成榮當(dāng)庭認(rèn)錯，和解人孔慶濂愿負(fù)責(zé)任”，并承諾今后“無論沛民如何修堤，該張立誠等永久不再干涉”。原告蔡敦元等亦不再追究，當(dāng)庭和解。法庭勒石示諭：該堤“委系舊有，應(yīng)由沛民隨時修筑，以衛(wèi)民田，”并曉諭滕縣民眾“后設(shè)沛民重修沛堤，滕民不得阻撓”。如此，淮河水利工程總局以歷史檔案為依據(jù)，了斷了這樁公案。
建國以后，有關(guān)水利糾紛的上訪案例并未見少。例如建國初期山東金鄉(xiāng)縣吳坑村(今作武坑村)與巨野縣田小集鄉(xiāng)(今田小集村)程莊、苗莊等村一起控告吳坑村鄰村——金鄉(xiāng)王排房村(今王牌坊村)和秋官屯村(今邱官村)案。案中金鄉(xiāng)吳坑認(rèn)為本村利益被鄰村及本縣出賣卻沒有得到補(bǔ)償，自知到本縣本地區(qū)上訪勝算不大，便來到濟(jì)南直接找到副省長晁哲甫*晁哲甫(1894—1970)，河南清豐人，教育工作者。1920年畢業(yè)于直隸高級師范，1926年加入中國共產(chǎn)黨，曾任中共清南邊東縣委書記。其后歷任直南特委統(tǒng)戰(zhàn)部長、冀魯豫抗日救國總會名譽(yù)會長，冀南六縣行政督察專署參議主任，冀魯豫抗日中學(xué)校長，冀魯豫行署主任等職。1949年任平原省人民政府主席，1952年任山東省副省長，1956年起任山東大學(xué)校長兼黨委書記，1958年后任山東省副省長、省政協(xié)副主席、省政治學(xué)校校長等職。。吳坑方面打出“王、邱二村筑堤占壓了轉(zhuǎn)業(yè)軍人吳某的三畝地卻沒有賠償”的悲情牌，并且控告“有他方劉區(qū)長親自發(fā)動，攜帶起武裝打堰，每天打數(shù)十發(fā)子彈嚇唬我方群眾”。也許是因晁曾任平原省主席，而金鄉(xiāng)原是平原省轄地，抑或轉(zhuǎn)業(yè)軍人吳某是其老戰(zhàn)友之故，晁立即批轉(zhuǎn)山東省防指。魯防指“認(rèn)為情況特別嚴(yán)重”，即責(zé)成湖西專署查勘辦理，要求“抽出一定力量，以專署為主，會同縣區(qū)干部及當(dāng)?shù)厝罕姶恚敿硬榭?，征詢?nèi)罕娨庖姡芯拷鉀Q，并將積水設(shè)法排除，以免影響種麥，對轉(zhuǎn)業(yè)軍人適當(dāng)安置”[24]。吳坑方面順利解決了本方訴求。
當(dāng)然，上訪應(yīng)該按照程序，此種越級上訪成功的案例大概只會在建國初期制度不完善的時候有可能發(fā)生，當(dāng)下不應(yīng)提倡。而不成功的案例比比皆是，如蘇魯邊界石梁河水庫地區(qū)的移民安置及補(bǔ)償問題，仍有不少訪民在上下奔走[25]。
六、 結(jié)論
所謂水利者，治水以利天下也，“天下之利當(dāng)與天下共之，顧言水利者往往利于此不利于彼，類不出于以鄰為壑之私智。而言一方水利者，其私而不公，固人情所同然也。夫利與害相倚，不受水之利則必受水之害，此欲除水之害而獨(dú)享其利，必有受其害而不甘獨(dú)受者矣。何如除水之害而共享其利，使彼亦享其利而共除其害之為得也”[26]？解決好水利活動中“利”與“害”，實(shí)在是歷史性難題。
在跨行政區(qū)域水利糾紛中，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)以整個流域成本最小為優(yōu)化目標(biāo)，確定各行政區(qū)最優(yōu)水利建設(shè)方案或蓄泄方案，確保糾紛雙方“共贏”。在流域管理界限的設(shè)計上“應(yīng)基于水力學(xué)邊界，但是實(shí)施這種跨行政邊界的流域管理的主要限制和實(shí)際挑戰(zhàn)是能否獲得當(dāng)?shù)厣鐣α亢驼瘟α康闹С帧盵27]。意即邊界的確定要使得相關(guān)利益人最大限度的認(rèn)同。
地方行政單位在水利糾紛解決過程中應(yīng)強(qiáng)化團(tuán)結(jié)意識，做到不利于團(tuán)結(jié)的話不說，不利于團(tuán)結(jié)的事不做，發(fā)生任何矛盾時，都應(yīng)通過協(xié)商解決，而不應(yīng)訴諸武力。
另外，上級行政權(quán)力在介入水利糾紛處理的過程之中時，要注意介入時機(jī)，盡量在糾紛爆發(fā)之初，矛盾不甚激烈時介入，解決起來相對容易。一旦矛盾激化，釀成械斗甚至人命血案，解決起來無疑難度倍增。
流域水利機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)管理，依法治水，汛期合理調(diào)度洪水，合理配置水資源；興修水利工程時應(yīng)兼顧利益各方，合理規(guī)劃，科學(xué)施工。糾紛有關(guān)各方均應(yīng)采取克制態(tài)度，從大局出發(fā)，不單方面改變現(xiàn)狀，即“未經(jīng)各方達(dá)成協(xié)議或者上一級人民政府批準(zhǔn)，在糾紛區(qū)域范圍內(nèi)，任何一方不得采取激化矛盾或糾紛的方式”[28]。例如單方面修建排水、阻水、引水和蓄水工程，單方面改變水的現(xiàn)狀等行為均是不負(fù)責(zé)任的行為。
最后，由于絕大多數(shù)糾紛往往很難一次性徹底解決，這時應(yīng)暫時擱置爭議，等待恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)。有些問題會隨著環(huán)境的變化迎刃而解，如蘇魯邳蒼郯新糾紛因沂沭河的整治及上游大量水庫的興建而大大緩解；有些問題會因社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而解決，例如，進(jìn)入1990年代后，隨著農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、牧業(yè)、手工業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，微山湖畔雖有零星沖突，但再未發(fā)生大規(guī)模的為搶割蘆葦、強(qiáng)種湖田而拼命的事件。
誠然，任何一個糾紛絕不會因?yàn)槟骋恍姓?quán)力介入而戛然而止，其中的博弈往往會有反復(fù)。同樣，某一糾紛的解決有時是多層行政權(quán)力綜合作用的結(jié)果，本文囿于篇幅，不再對此展開。
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2016 - 08 - 05
國家社科基金項(xiàng)目“環(huán)境變遷與水利糾紛——以民國以來沂沭泗流域?yàn)槔?項(xiàng)目編號：13FZS011)； 中國礦業(yè)大學(xué)2014社科基金(項(xiàng)目編號：2015WC07)。
胡其偉(1967—)，男，博士，中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院教師。
K29
A
1009-105X(2017)03-0029-08
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