我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化存在的問題及對(duì)策分析

（石河子大學(xué)，新疆 石河子 832003）

【摘要】當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育仍處于非均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)，城鄉(xiāng)義務(wù)教育在教育投入、入學(xué)機(jī)會(huì)、辦學(xué)條件、教師隊(duì)伍建設(shè)等方面還存在明顯的差距，為了促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，需要采取一系列相應(yīng)的對(duì)策：建立健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度；創(chuàng)新義務(wù)教育管理體制機(jī)制，提升農(nóng)村義務(wù)教育階段生入學(xué)率；實(shí)施中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校的改造；建立人才培養(yǎng)與流動(dòng)的優(yōu)化機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】義務(wù)教育；均等化；城鄉(xiāng)差距

在科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)的今天，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我們?nèi)悦媾R著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，究其主要原因在于教育。到20世紀(jì)末，我國(guó)總體上已實(shí)現(xiàn)了基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲的“兩基”目標(biāo)，“兩基”人口覆蓋率超過85%，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化取得了顯著成績(jī)，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為提高整個(gè)中華民族的科學(xué)文化素質(zhì)做出了重要貢獻(xiàn)。從總體來看，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育雖呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但是，由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的發(fā)展存在差距，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化中仍存在一些問題。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化的相關(guān)概念

義務(wù)教育是基礎(chǔ)教育，是公共教育服務(wù)體系不可或缺的組成部分。我國(guó)學(xué)者栗玉香指出，義務(wù)教育均衡發(fā)展指的是在一個(gè)區(qū)域內(nèi)政府提供在義務(wù)教育階段發(fā)展所需要的硬件（校舍、設(shè)施、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)…）投入方面，實(shí)現(xiàn)國(guó)家（含地區(qū)）內(nèi)投入的相對(duì)均衡，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)辦學(xué)條件的均衡化，在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間初步實(shí)現(xiàn)居民之間義務(wù)教育權(quán)利平等、公民發(fā)展權(quán)力起點(diǎn)公平。柳海民等人則提出要避免對(duì)教育均衡理解的誤區(qū)：即平均論思想，認(rèn)為均衡發(fā)展就是“平均發(fā)展”、“平均用力”，甚至是“削高就低”。他們的觀點(diǎn)集中反映了城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化的核心內(nèi)容，即政府通過合理配置城鄉(xiāng)間的公共教育資源，讓城鄉(xiāng)居民都能夠享受到公共教育，即城鄉(xiāng)居民在接受基本公共教育服務(wù)方面的機(jī)會(huì)、原則和結(jié)果都公平均等。但是，這里的義務(wù)教育均等化并不是絕對(duì)的，而是機(jī)會(huì)的均等、過程和結(jié)果的相對(duì)均等。要深刻認(rèn)識(shí)到由于城鄉(xiāng)差別，絕對(duì)的義務(wù)教育均等化不可能實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)差距的縮小是一個(gè)過程，需要逐漸縮小，讓每一個(gè)適齡兒童、少年都能在義務(wù)教育階段獲得應(yīng)有的教育，公平教育需要一步一步進(jìn)行。

2007年10月，黨的十七大報(bào)告中明確提出：“優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展?！边@是黨的政治報(bào)告和文獻(xiàn)中第一次提出“義務(wù)教育均衡發(fā)展”的思想，把教育均衡發(fā)展、教育公平提到了前所未有的高度。《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》明確規(guī)定：“合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。國(guó)家組織和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)支援經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育。”

二、我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化的現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)差距不斷減小，但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)仍存在不足

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，中央財(cái)政用于農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)大幅度提高，教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差距逐漸縮小。其中，主要包括家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金、免費(fèi)教科書資金、農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)資金、中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造資金等。首先，在“兩免一補(bǔ)”的基礎(chǔ)上，農(nóng)村中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將達(dá)到中央出臺(tái)的基準(zhǔn)定額，即小學(xué)300元、初中500元，這將為農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)提供切實(shí)的經(jīng)費(fèi)保障。其次，自國(guó)家實(shí)施義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制以來，農(nóng)村與城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校生均撥款的差距逐步縮小。

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺的原因在于：首先，2006年免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，這在一定程度上進(jìn)一步減少了農(nóng)村義務(wù)教育的事業(yè)性收入，加之隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，更多的農(nóng)村學(xué)生涌向城市學(xué)校就讀，這些學(xué)生不僅要繳納學(xué)雜費(fèi)，而且還要繳納高額的擇校費(fèi)，這在一定程度上拉大了城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)收入的差距。其次，我國(guó)長(zhǎng)期存在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，它必然衍生出城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)，帶來城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入的巨大差距，主要表現(xiàn)在生均經(jīng)費(fèi)、生均事業(yè)費(fèi)、生均公用經(jīng)費(fèi)、生均基建經(jīng)費(fèi)等方面。最后，因?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)于農(nóng)村，城市學(xué)校收入的渠道遠(yuǎn)比農(nóng)村要廣，城市學(xué)校相對(duì)于農(nóng)村學(xué)校，更有優(yōu)勢(shì)爭(zhēng)取一些企業(yè)投資，資金比較豐厚。

（二）城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段生入學(xué)率總體提高，但農(nóng)村入學(xué)率仍低于城市

九年義務(wù)教育的落實(shí)，我國(guó)義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)中小學(xué)生的入學(xué)率總體明顯提高。截止到2010年底，全國(guó)2856（市、區(qū)）全部實(shí)現(xiàn)“兩基”，人口覆蓋率達(dá)到100%。2010年小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達(dá)到99.7%，較1994年的98.4%提高了1.3個(gè)百分點(diǎn)；初中階段毛入學(xué)率100.1%，比上年提高1.1個(gè)百分點(diǎn)，和1994年的73.8相比，提高了26.3%。城市小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率達(dá)到100%，農(nóng)村小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率達(dá)到99.4%；城市初中階段毛入學(xué)率110%，農(nóng)村初中階段毛入學(xué)率90.2%。

農(nóng)村中小學(xué)生入學(xué)率低于城市，主要原因在于：首先，農(nóng)村學(xué)校硬件設(shè)施不如城市學(xué)校。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，農(nóng)村學(xué)校并沒有足夠的資金用于購置教學(xué)設(shè)備，因此，部分農(nóng)村學(xué)生并沒有在農(nóng)村學(xué)校讀書。其次，農(nóng)村家長(zhǎng)的教育觀念不科學(xué)。在擇校問題上，部分農(nóng)村家長(zhǎng)往往幫助孩子選擇了距離家里較遠(yuǎn)的城市學(xué)校，他們認(rèn)為城市學(xué)校在辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍上遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村學(xué)校。事實(shí)上，農(nóng)村家長(zhǎng)只看到了農(nóng)村學(xué)校的不足，反而沒有認(rèn)識(shí)到農(nóng)村學(xué)校距離家里近，孩子上下學(xué)更安全、便捷，而且，農(nóng)村學(xué)校各班級(jí)學(xué)生人數(shù)相對(duì)較少，和城市教師相比，農(nóng)村各代課教師反而有更多精力關(guān)心、指導(dǎo)每一位學(xué)生。

（三）城鄉(xiāng)辦學(xué)條件差距不斷減小，但農(nóng)村辦學(xué)條件仍存在不足

改革開放以來，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件的差距不斷縮小，但是，和城市學(xué)校相比，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件仍存在不足，城市學(xué)校大部分是統(tǒng)一規(guī)劃，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、要求配備各類教學(xué)設(shè)備，比如文理實(shí)驗(yàn)室、實(shí)驗(yàn)器材、計(jì)算機(jī)、多媒體設(shè)備等，而多數(shù)農(nóng)村學(xué)校則只有簡(jiǎn)單的基本硬件設(shè)施，比如教學(xué)樓、學(xué)生宿舍、餐廳等。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件存在差距不僅有歷史遺留的因素，也有人為的因素：首先，和城市相比，農(nóng)村科學(xué)技術(shù)落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，因此，在辦學(xué)條件上，農(nóng)村學(xué)校遠(yuǎn)不如城市學(xué)校。其次，我國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育投資管理體制仍不健全，這在一定程度上也在影響著農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)條件。

（四）城鄉(xiāng)師資隊(duì)伍整體有所提高，但城鄉(xiāng)教師仍存在一些差距

義務(wù)教育能否均衡發(fā)展，最重要的問題之一就是教師隊(duì)伍建設(shè)問題。當(dāng)前，在黨中央和地方各級(jí)政府的共同努力下，我國(guó)義務(wù)教育教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)正在發(fā)生積極變化，城鄉(xiāng)師資隊(duì)伍整體有所提高，主要體現(xiàn)在教師學(xué)歷合格率和生師比兩個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)教師主體由中年教師轉(zhuǎn)為中青年教師，具有本專科學(xué)歷的教師成為新增教師的主體。二是城鄉(xiāng)教師總量有所增加，生師比明顯下降。隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市學(xué)校教師總量逐年增加。

就全國(guó)總體情況來看，師范教育規(guī)?；究梢詽M足普及九年義務(wù)教育的需求，但是，城鄉(xiāng)教師還存在一些差距，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：首先，從教師數(shù)量來看，城鄉(xiāng)教師分布不平衡。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，城市義務(wù)教育階段教師數(shù)量遠(yuǎn)多于農(nóng)村，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師大量流向城鎮(zhèn)。其次，從教師隊(duì)伍整體素質(zhì)來看，農(nóng)村教師隊(duì)伍整體素質(zhì)低于城市。農(nóng)村學(xué)校教師大部分由民辦轉(zhuǎn)正人員、20世紀(jì)七八十年代頂職補(bǔ)員人員、改革開放以后師范院校的畢業(yè)生組成，這部分教師或?qū)W歷層次較低，知識(shí)功底欠缺，教學(xué)理念跟不上時(shí)代發(fā)展，整體素質(zhì)參差不齊，有待提高；城市學(xué)校教師大部分則由師范類院校優(yōu)秀畢業(yè)生、由農(nóng)村學(xué)校挑選出的優(yōu)秀骨干教師、具有職稱的優(yōu)秀教師組成，這部分教師年齡結(jié)構(gòu)多元化，整體素質(zhì)偏高。再次，從教師學(xué)歷來看，農(nóng)村學(xué)校教師多為大專畢業(yè)生，而城市學(xué)校教師多為本科畢業(yè)生，還有部分研究生。最后，從教師穩(wěn)定性來看，相對(duì)于城市學(xué)校教師，農(nóng)村學(xué)校教師工作變動(dòng)較頻繁，穩(wěn)定性較差，優(yōu)質(zhì)教師流失嚴(yán)重，這不僅加劇了農(nóng)村學(xué)校教師短缺的矛盾，還降低了農(nóng)村學(xué)校教師的整體素質(zhì)，使優(yōu)秀教師在城鄉(xiāng)間的分布更加不平衡。

三、進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化的對(duì)策

（一）建立健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度

教育經(jīng)費(fèi)投入是義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本保證，要解決教育經(jīng)費(fèi)問題就要努力在經(jīng)費(fèi)方面的政策適當(dāng)?shù)南蜣r(nóng)村傾斜。首先，加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)達(dá)的市、區(qū)、縣，從財(cái)力、物力、人力等多方面對(duì)口支援經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村教育工作，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的差距。其次，在義務(wù)教育投入方面，對(duì)低于最低標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)縣，由中央政府和省級(jí)政府自上而下予以補(bǔ)貼。再次，在同一縣域內(nèi)，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行義務(wù)教育均等化撥款制度，并適當(dāng)向農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜，縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差距。最后，加大教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入力度，建立教師培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

（二）創(chuàng)新義務(wù)教育管理機(jī)制，提升農(nóng)村義務(wù)教育階段生入學(xué)率

首先，國(guó)家要強(qiáng)化公共服務(wù)，堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略；省級(jí)政府要承擔(dān)義務(wù)教育職責(zé)，加大轉(zhuǎn)移支付力度并確保到位；農(nóng)村要?jiǎng)?chuàng)新義務(wù)教育管理體制機(jī)制，提升義務(wù)教育階段生入學(xué)率。其次，城市學(xué)校要嚴(yán)格規(guī)范招生入學(xué)制度，限制招生人數(shù)；農(nóng)村學(xué)校要努力改善辦學(xué)條件，提高教育教學(xué)質(zhì)量，爭(zhēng)取農(nóng)村學(xué)生就近上學(xué)，提升農(nóng)村義務(wù)教育階段生入學(xué)率。最后，農(nóng)村家長(zhǎng)要樹立合理的擇校觀。作為孩子的法定監(jiān)護(hù)人，農(nóng)村家長(zhǎng)要在意識(shí)上合理看待農(nóng)村學(xué)校，合理引導(dǎo)孩子合理選擇學(xué)校。

（三）實(shí)施中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校的改造

首先，各地政府要根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和教育發(fā)展的實(shí)際，科學(xué)規(guī)劃，制定中小學(xué)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，作為政府合理配置教育資源的依據(jù)，推行中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，避免低水平復(fù)制。其次，從校舍情況、生均經(jīng)費(fèi)、生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地、實(shí)驗(yàn)室儀器配置、圖書館藏書等硬件建設(shè)入手，采取教育資源的整體規(guī)劃與合理配置相結(jié)合、辦學(xué)條件總體達(dá)標(biāo)與主導(dǎo)項(xiàng)目突破相結(jié)合等一系列措施，從制度上約束政府合理配置教育資源，切實(shí)提升辦學(xué)水平，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。最后，加大對(duì)條件較差的薄弱學(xué)校的改造，優(yōu)化其教育設(shè)施和師資條件，采取區(qū)域內(nèi)校長(zhǎng)和教師的交流制度，取消義務(wù)教育階段重點(diǎn)學(xué)校和重點(diǎn)班的設(shè)置等，切實(shí)實(shí)現(xiàn)教育均衡。

（四）建立人才培養(yǎng)與流動(dòng)的優(yōu)化機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)

首先，健全農(nóng)村教師全員培訓(xùn)機(jī)制，切實(shí)抓好各級(jí)各類教師培訓(xùn)工作，為農(nóng)村教師創(chuàng)造條件，讓他們參與到新課程的培訓(xùn)活動(dòng)中來；建立城鎮(zhèn)中小學(xué)教師到鄉(xiāng)村任教服務(wù)期制度，區(qū)域內(nèi)骨干教師巡回授課、緊缺專業(yè)教師流動(dòng)教學(xué)，提升農(nóng)村教師的整體素質(zhì)。其次，實(shí)行向農(nóng)村傾斜的教師編制標(biāo)準(zhǔn)，解決農(nóng)村教師絕對(duì)數(shù)量不足的問題；有效補(bǔ)償農(nóng)村教師，以應(yīng)對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的優(yōu)質(zhì)發(fā)展及城市學(xué)校的生源劇增問題；提倡農(nóng)村教師再學(xué)習(xí)，優(yōu)化農(nóng)村教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。最后，建立培養(yǎng)農(nóng)村地區(qū)優(yōu)秀骨干教師并引導(dǎo)骨干教師到一般學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校和邊遠(yuǎn)山區(qū)學(xué)校任教的有效機(jī)制，促進(jìn)干部教師隊(duì)伍的相對(duì)均衡；制定對(duì)農(nóng)村教師特別是山區(qū)教師的配套優(yōu)惠政策，包括設(shè)立崗位補(bǔ)貼、生活及交通補(bǔ)貼等，為教師改善辦公、住宿和生活條件，讓農(nóng)村優(yōu)秀教師優(yōu)先享受職稱評(píng)定等獎(jiǎng)勵(lì)政策，確保農(nóng)村及山區(qū)教師隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定和整體素質(zhì)的不斷提升。

總之，只有加快推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化的進(jìn)程，加快縮小我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)真正的教育公平，才能保障全體人民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的美好成果，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

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作者簡(jiǎn)介：蘇巧變（1993-），女，山西運(yùn)城人，石河子大學(xué)馬克思主義學(xué)院，研究方向：馬克思主義中國(guó)化研究。