農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市途徑選擇研究

董秀茹 張宇 +盧巍巍

摘要：黨的十八屆三中全會明確提出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。與國有建設(shè)用地單一的入市途徑不同，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地有3種入市途徑，即就地入市、調(diào)整入市和整治入市。由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地受城市經(jīng)濟(jì)輻射作用強(qiáng)弱不同，存量土地歷史遺留問題較多，合理的選擇入市途徑有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的因地制宜入市和高效集約利用。在對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，從解決存量土地歷史遺留問題視角和實(shí)現(xiàn)土地效益最大化視角分別進(jìn)行入市途徑選擇。結(jié)果表明，為解決存量用地歷史遺留問題，安達(dá)市98.25%的宗地應(yīng)采用就地入市途徑，1.75%的宗地應(yīng)采用調(diào)整入市途徑；為實(shí)現(xiàn)土地效益最大化，52.82%的宗地應(yīng)采用就地入市途徑，45.48%的宗地應(yīng)采用整治入市途徑，1.70%的宗地應(yīng)采用調(diào)整入市途徑。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地；入市途徑；存量土地；土地效益最大化

中圖分類號： F301.24文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）04-0275-04

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家長治久安。近年來，由于土地制度與城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的高度不適應(yīng)性，要求必須繼續(xù)深化土地制度改革。黨的十八屆三中全會對深化改革作出全面部署，其中就包括允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)這項改革。為了推進(jìn)改革，2014年中央出臺了農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作意見，國土部制定了農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則，確定2015—2017年在北京市大興區(qū)等33個縣級試點(diǎn)區(qū)域開展農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作，為改革積累利修法、可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗借鑒。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)中，遇到的一個重要問題就是入市途徑的選擇，按照相關(guān)規(guī)定，入市途徑分為就地入市、調(diào)整入市和整治入市3種，選擇哪種入市途徑事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)效率和農(nóng)民利益。本研究以黑龍江省試點(diǎn)——安達(dá)市為例，從解決存量土地歷史遺留問題視角和實(shí)現(xiàn)土地利用效益最大化視角進(jìn)行入市途徑選擇研究，以期為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革和試點(diǎn)工作的開展提供參考。

1集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)概念界定

1.1農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地[HT]

在國土資源部制定的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則中，明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的概念和途徑。其中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地，具體用地類型則指農(nóng)村商住混合用地中的可經(jīng)營部分，如經(jīng)營者自住用房和經(jīng)營農(nóng)家樂混合用地中的餐飲、住宿等可經(jīng)營部分的用地，完全用于工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工及商業(yè)服務(wù)業(yè)、商貿(mào)流通等用途的農(nóng)村集體建設(shè)用地。在這一概念中，非常明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的對象為“存量”建設(shè)用地，雖然這是為開展試點(diǎn)工作確定的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地內(nèi)涵，但本研究仍以這一概念為基準(zhǔn)，將研究對象限定為存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。實(shí)施細(xì)則中將入市途徑分為3種情況，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市途徑；村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市途徑；城中村集體建設(shè)用地整治后入市途徑。本研究將其概括為就地入市途徑、調(diào)整入市途徑和整治入市途徑。

1.2就地入市途徑

就地入市途徑是指對依法取得，符合規(guī)劃的工礦倉儲、商服等農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，具備開發(fā)建設(shè)所需要基礎(chǔ)設(shè)施等基本條件、明確在本村直接使用的，可以采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣或者掛牌等方式直接就地入市。就地入市途徑主要適用于依法興辦且經(jīng)營效益良好并未到使用年限的各類商業(yè)、企業(yè)用地。

就地入市途徑就是對于正在使用中的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，現(xiàn)土地使用者通過協(xié)議、招標(biāo)、拍賣或者掛牌等方式重新取得原土地使用權(quán)，獲得土地合法使用身份。就地入市途徑一般沒有前期開發(fā)成本、易操作、用時少，管理難度低，利益關(guān)系相對易處理。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)新政實(shí)施的初期，可樹立典型示范作用，促進(jìn)入市順利進(jìn)行。

1.3調(diào)整入市途徑[HT]

調(diào)整入市途徑是指對村內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)后，在確保建設(shè)用地不增加，耕地質(zhì)量不減少、質(zhì)量有提高的前提下，先進(jìn)行復(fù)墾，待產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整后，可按計劃調(diào)整到縣（市、區(qū)）域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。調(diào)整入市途徑主要適用于村內(nèi)單宗面積較小、零星分布的宗地；經(jīng)濟(jì)落后、地處偏遠(yuǎn)的宗地；增量土地。增量土地的現(xiàn)狀主要是農(nóng)用地，需要通過存量指標(biāo)復(fù)墾置換，是將來全面放開后入市的潛力所在。

調(diào)整入市途徑打破了土地固定空間區(qū)位的限制，解決了建設(shè)用地細(xì)碎化，對土地實(shí)現(xiàn)了集約節(jié)約利用。邊遠(yuǎn)地區(qū)的土地價值通過空間置換交易來釋放出更多的土地級差收益，真正實(shí)現(xiàn)了城市反哺農(nóng)村，發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)，保障了邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民分享土地增值收益。由政府代表集體組織復(fù)墾后調(diào)整出的建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)一在產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)集聚。農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的實(shí)施，保護(hù)了耕地紅線[1]。

1.4整治入市途徑

對歷史形成的城中村集體建設(shè)用地，按照政府主導(dǎo)、多方參與的原則，依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃開展土地整治，對規(guī)劃范圍內(nèi)各類土地統(tǒng)一進(jìn)行復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施配套，重新劃分宗地和確定產(chǎn)權(quán)歸屬。對不予征收的，在優(yōu)先保障城中村居民住房安置等用地后，屬于經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地，由農(nóng)民集體入市。整治入市途徑主要適用于城中村集體建設(shè)用地。

整治入市途徑能有效解決城中村土地利用問題，通過整治使城中村土地結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)一步合理，用地功能進(jìn)一步充實(shí)，有效提高土地利用效率，使土地節(jié)約集約利用程度不斷深化，居住環(huán)境、設(shè)施水平和建設(shè)面貌得到改善，土地綜合產(chǎn)出效益以及土地價值得到極大提升[2]，入市后村民可獲得極高的土地流轉(zhuǎn)收益。

2農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地宗地類型的劃分

與國有建設(shè)用地不同，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀利用情況復(fù)雜，不同區(qū)位、面積的宗地對用地者的吸引程度有很大的不同，為最大程度釋放土地價值和增加農(nóng)民收益，應(yīng)在對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地分類的基礎(chǔ)上進(jìn)行入市途徑選擇。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地具有區(qū)域性和差異性等特點(diǎn)，可以從不同角度對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行分類。

2.1宗地類型劃分依據(jù)

2.1.1區(qū)位因素

區(qū)位因素決定了土地作為生產(chǎn)要素所具備的經(jīng)濟(jì)價值，擁有優(yōu)勢區(qū)位，就會獲得較大利益。弗里德曼根據(jù)實(shí)際經(jīng)驗將城市周圍約50 km的區(qū)域劃分為城市郊區(qū)，50 km之外為偏遠(yuǎn)農(nóng)村。根據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的位置以及同中心城區(qū)的聯(lián)系，可將城市郊區(qū)分為近郊和遠(yuǎn)郊2個部分，其中近郊區(qū)的范圍為距市區(qū)10～15 km，遠(yuǎn)郊區(qū)延伸到25～50 km[3]。根據(jù)弗里德曼定性劃分方法，可將城市劃分為近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村3類區(qū)域。

2.1.2面積因素

面積因素決定著土地可開展的經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模大小，鄒戴丹對低效城鎮(zhèn)用地加以量化統(tǒng)計，規(guī)定底層建筑的面積小于0.05 hm2的建設(shè)用地屬于低效城鎮(zhèn)用地[4]。本研究參考以上學(xué)術(shù)成果規(guī)定將小于0.05 hm2的宗地視為零星的、制約其用途的建設(shè)用地。大于0.05 hm2的宗地視為適合生產(chǎn)經(jīng)營的建設(shè)用地。據(jù)調(diào)查，沒有區(qū)位優(yōu)勢的遠(yuǎn)郊區(qū)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村區(qū)域宗地只有很低的經(jīng)濟(jì)價值，基本上沒有級差地租，無論面積大小都對用地者缺乏吸引力，所以對以上2類宗地不在面積因素上劃分。

2.1.3使用情況

使用情況主要分為正在使用中和閑置狀態(tài)2種，閑置土地主要是指那些沒有得到實(shí)際利用的土地。正在使用中的宗地通過入市使其合法繼續(xù)使用，所以不在面積因素上劃分。

2.2宗地類型的劃分結(jié)果

根據(jù)以上劃分依據(jù)，可對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行系統(tǒng)劃分（圖1）。具體可分為7類：①近郊區(qū)正在使用的宗地；②近郊區(qū)處于閑置狀態(tài)、面積大于0.05 hm2的宗地；③近郊區(qū)處于閑置狀態(tài)、面積小于0.05[KG*3]hm2的宗地；④遠(yuǎn)郊區(qū)正

在使用的宗地；⑤遠(yuǎn)郊區(qū)處于閑置狀態(tài)的宗地；⑥偏遠(yuǎn)農(nóng)村區(qū)域正在使用的宗地；⑦偏遠(yuǎn)農(nóng)村區(qū)域處于閑置狀態(tài)的宗地。

3安達(dá)市存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀及分類情況

本研究所采用的數(shù)據(jù)來源于調(diào)查數(shù)據(jù)。選取黑龍江省安達(dá)市為研究區(qū)，安達(dá)市區(qū)位優(yōu)越，交通便利，物產(chǎn)資源豐富，有奶牛之鄉(xiāng)的美譽(yù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，對建設(shè)用地需求日益增多，其農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市潛力巨大。本研究調(diào)查安達(dá)市全部農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量情況，共涉及14鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），79個村（屯），農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地173宗，總面積65.75 hm2。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)安達(dá)市還未存在城中村，安達(dá)市存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要集中于城市郊區(qū)，單宗面積較小且絕大多數(shù)已發(fā)生流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)形式主要是出租或永久買斷，流轉(zhuǎn)期限不等且期限長，流轉(zhuǎn)價格偏低。根據(jù)上文劃分方式，可對安達(dá)市存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行分類，分類情況見表1。

4安達(dá)市入市途徑選擇

根據(jù)不同社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，同一區(qū)域相同宗地的入市途徑有著不同的選擇，因地制宜地選擇入市途徑，對促進(jìn)入市開展、土地高效利用和促進(jìn)農(nóng)民收益有重要的意義。本研究在安達(dá)市存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地分類的基礎(chǔ)上，基于不同視角進(jìn)行入市途徑選擇。

4.1基于解決存量土地歷史遺留問題的宗地入市途徑選擇[HT]

存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市時，勢必會面臨著歷史遺留問題?，F(xiàn)實(shí)情況是絕大部分存量土地已經(jīng)發(fā)生流轉(zhuǎn)，且現(xiàn)使用者重新入市意愿不高，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)新政實(shí)施的初期，應(yīng)采用溫和的入市途徑使現(xiàn)使用者繼續(xù)使用土地，有利于樹立典型示范作用，促進(jìn)入市順利進(jìn)行。

4.1.1選擇依據(jù)

（1）交易雙方滿意、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。

①④⑥類宗地在本村正在使用中且經(jīng)營效益良好并未到使用年限，為達(dá)到交易雙方滿意、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，對于此類宗地應(yīng)采用最溫和的就地入市途徑，使現(xiàn)土地使用者通過協(xié)議、招標(biāo)、拍賣或者掛牌等方式重新獲得原土地使用權(quán)，使用者可繼續(xù)使用土地，所有者可增加土地收益；②類宗地處于閑置狀態(tài)，位于城市近郊區(qū)，面積較大，對用地者吸引較大，也應(yīng)就地入市。

（2）優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高集約利用水平。

③類閑置宗地零星分布，⑤⑦類閑置宗地地處邊遠(yuǎn)，都對用地者吸引較小，應(yīng)采用調(diào)整入市途徑，通過空間置換方式來優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和提高集約利用水平，通過拆舊區(qū)土地復(fù)墾保護(hù)耕地紅線，建新區(qū)土地入市流轉(zhuǎn)保障農(nóng)民分享土地增值收益。

4.1.2選擇結(jié)果

根據(jù)以上選擇依據(jù)，可對安達(dá)市宗地進(jìn)行入市途徑選擇（圖2）。①②④⑥類宗地采用就地入市途徑；③⑤⑦類宗地采用調(diào)整入市途徑。本研究所指可調(diào)整入市的宗地均位于村邊，與農(nóng)田相鄰，復(fù)墾后可歸并到農(nóng)田區(qū)域，若宗地處于村內(nèi)，與宅基地相混雜在一起，只能就地入市。

4.2基于實(shí)現(xiàn)土地效益最大化的宗地入市途徑選擇

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，位于近郊區(qū)的城郊村成為潛在的城中村，近郊區(qū)與市區(qū)空間位置鄰近、功能關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)，受經(jīng)濟(jì)輻射作用日益增強(qiáng)，區(qū)位優(yōu)勢愈加明顯，充分挖掘、利用近郊區(qū)土地的區(qū)位優(yōu)勢，有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民土地增值收益，實(shí)現(xiàn)土地效益最大化。

4.2.1選擇依據(jù)

（1）發(fā)揮優(yōu)勢區(qū)位，提升土地效益。

位于近郊區(qū)的①②③類宗地應(yīng)采用先整治后入市的途徑，通過合理設(shè)置土地權(quán)屬、劃定土地用途和理順土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系能有效提高土地利用效率，使土地節(jié)約集約利用程度不斷深化，有限的土地資源可以實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

（2）增加城市土地供應(yīng)，賦予邊遠(yuǎn)宗地價值。

⑤⑦類宗地處于閑置狀態(tài)，位于遠(yuǎn)郊區(qū)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村，區(qū)位較差，交通不便，受城市經(jīng)濟(jì)輻射作用小，加上基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，對用地者吸引較小，所以應(yīng)采用調(diào)整入市途徑，通過空間置換方式使城市土地供應(yīng)有效增加，也賦予了遠(yuǎn)郊區(qū)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村區(qū)域的宗地價值。對處于正在使用中的④⑥類宗地采用就地入市途徑，使現(xiàn)使用者繼續(xù)使用土地，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。

4.2.2選擇結(jié)果

根據(jù)以上選擇依據(jù)，可對安達(dá)市宗地進(jìn)行入市途徑選擇

。①②③類宗地采用整治入市途徑，④⑥類宗地采用就地入市途徑，⑤⑦類宗地采用調(diào)整入市途徑。

4.3宗地入市途徑選擇的對比分析

據(jù)統(tǒng)計，不同視角下宗地入市途徑面積比例不同（圖4），基于解決存量用地歷史遺留問題視角，安達(dá)市就地入市的宗地面積為64.60 hm2，占總面積的98.25%；調(diào)整入市的宗地面積為1.15 hm2，占總面積的1.75%?；趯?shí)現(xiàn)土地效益最大化視角，安達(dá)市整治入市的宗地面積為29.90 hm2，占總面積的45.48%；就地入市的宗地面積為34.73[KG*3]hm2，占總面積

的52.82%；調(diào)整入市的宗地面積為1.12 hm2，占總面積的 1.70%。存量用地絕大部分處于正在使用中，經(jīng)濟(jì)效益良好且未到使用年限，所以多數(shù)宗地采用就地入市途徑，剩余少數(shù)閑置狀態(tài)不能就地入市的宗地采用調(diào)整入市途徑?，F(xiàn)實(shí)來說，近郊區(qū)土地經(jīng)濟(jì)價值較高，經(jīng)過整治可提高土地效益，所以在基于解決存量用地歷史遺留問題的基礎(chǔ)上，將近郊區(qū)宗地整治入市，可以實(shí)現(xiàn)土地效益的最大化。

5結(jié)論

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的階段以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展對建設(shè)用地規(guī)模的需求不同，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)要求不同。因此，應(yīng)因地制宜選擇不同入市途徑，為解決存量土地歷史遺留問題，處于正在使用狀態(tài)的宗地應(yīng)以就地入市途徑入市，使現(xiàn)土地使用者獲得合法身份，繼續(xù)使用土地，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定；為實(shí)現(xiàn)土地效益最大化，處于近郊區(qū)的宗地應(yīng)先整治后入市，以提高土地利用效率，提升土地價值；對于零星分散或位于邊遠(yuǎn)地區(qū)的宗地應(yīng)采用調(diào)整入市途徑，通過空間置換方式釋放土地價值，增加邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民收益。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市途徑的實(shí)施有賴于集體土地所有者、土地使用者和政府三方通力協(xié)作，合作共贏。通過政府有效的宣傳引導(dǎo)和農(nóng)民集體積極的支持配合才能使入市之路更加順暢。實(shí)施好3種入市途徑，有利于全面盤活農(nóng)村存量土地，緩解城市建設(shè)用地供給不足問題，釋放農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的最大價值，增加農(nóng)民的土地收益收入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康有序地發(fā)展。

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