“城中村”失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題探析

石林溪

摘要：“城中村”改造是中國(guó)城市化推進(jìn)過(guò)程中的特有現(xiàn)象，在此過(guò)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題成為改造能否順利完成的重要部分。針對(duì)慶陽(yáng)市x區(qū)“城中村”改造過(guò)程中的失地農(nóng)民社會(huì)保障情況，分析失地農(nóng)民社會(huì)保障方面存在問(wèn)題及原因，為解決失地農(nóng)民進(jìn)入城市后的生活問(wèn)題，構(gòu)建切實(shí)可行的社會(huì)保障體系奠定基礎(chǔ)，對(duì)加快城市建設(shè)步伐具有一定的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障；問(wèn)題

中圖分類號(hào)：F323.89

文獻(xiàn)識(shí)別碼：A

文章編號(hào)：1001-828X（2016）036-000140-01

慶陽(yáng)市在推進(jìn)城市化建設(shè)工作中取得了顯著的成績(jī)，近年來(lái)城市面貌發(fā)生巨大變化，城市建設(shè)管理工作成效顯著。慶陽(yáng)市針對(duì)城市發(fā)展做出了總體規(guī)劃布局，x區(qū)內(nèi)的“城中村”將被納入城市棚戶區(qū)改造范圍，“城中村”的改造工作與棚戶區(qū)改造工作聯(lián)動(dòng)發(fā)展，“城中村”最終變?yōu)槌鞘械囊徊糠郑俺侵写濉贝迕褚矊⑥D(zhuǎn)變身份為非農(nóng)業(yè)戶的城市居民，在這一過(guò)程中，村民的土地被征收，他們將失去相對(duì)穩(wěn)定的基本生活來(lái)源，變?yōu)槭У剞r(nóng)民。土地被征是“城中村”改造建設(shè)過(guò)程的必然結(jié)果，但在城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系尚未完全建立的時(shí)候，失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活必然受到嚴(yán)重影響，因失地帶來(lái)的利益損失必會(huì)引起多方面的矛盾糾紛，最終影響社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定和城市建設(shè)的發(fā)展。因此，只有切實(shí)解決“城中村”失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，才能有效消除他們的心理壓力，減輕生活負(fù)擔(dān)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)慶陽(yáng)擴(kuò)大城市規(guī)模，順利完成“城中村”改造的必由之路。

一、失地農(nóng)民社會(huì)保障存在問(wèn)題

通過(guò)對(duì)慶陽(yáng)市x區(qū)“城中村”失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀的調(diào)查，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

（一）政府制度供給滯后

城市化進(jìn)程中，失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的產(chǎn)生源自國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地的征用。征地拆遷的同時(shí)，農(nóng)民也就失去了最基本的生活保障——土地。現(xiàn)行的征地拆遷制度存在缺陷，行政權(quán)力致使補(bǔ)償費(fèi)用的不合理，補(bǔ)償不到位等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這都源于沒(méi)有統(tǒng)一的制度行為的指引，“城中村”改造過(guò)程中，農(nóng)民的生活保障得不到滿足，勢(shì)必影響社會(huì)穩(wěn)定；在改造推進(jìn)過(guò)程中，沒(méi)有與之相適應(yīng)的漸進(jìn)式的制度供給，勢(shì)必會(huì)影響到城市化進(jìn)程、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而現(xiàn)行的社會(huì)保障制度并未明確失地農(nóng)民社會(huì)保障，地方政府也缺乏相應(yīng)的制度規(guī)定，x區(qū)在“城中村”征地工作中，并未及時(shí)出臺(tái)基于失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等保障方面的條例或規(guī)定，使失地農(nóng)民不能享受與城市居民同樣的社會(huì)保障，他們的基本生產(chǎn)生活陷入困境，缺失的社會(huì)保障制度使他們無(wú)法真正融入城市生活。制度供給滯后使失地農(nóng)民諸多社會(huì)權(quán)利無(wú)法獲得。

（二）安置補(bǔ)償不合理

政府行政權(quán)力影響下的征地補(bǔ)償分配不規(guī)范，失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償往往很少。法律規(guī)定，農(nóng)村中土地的所有權(quán)歸集體和農(nóng)民所有，農(nóng)民享有土地占有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)等，農(nóng)民實(shí)質(zhì)為土地的所有者，關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的界定沒(méi)有明確規(guī)定。在征地補(bǔ)償過(guò)程中，利益主體之間的財(cái)產(chǎn)分配自然十分模糊。此外，現(xiàn)有的補(bǔ)償安置、保障機(jī)制大多屬于一刀切方式，主要對(duì)農(nóng)民失去土地這一賴以依存的要素進(jìn)行補(bǔ)償，沒(méi)有考慮失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系尚未健全；單一方式也沒(méi)有考慮不同類別失地農(nóng)民的需求和心理意愿，沒(méi)有醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等相關(guān)政策措施保障失地農(nóng)民在特殊情況下的利益受損問(wèn)題，對(duì)該區(qū)域所有失地農(nóng)民采取相同或類似的補(bǔ)償安置保障方式，不利于失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和和諧社會(huì)的構(gòu)建。

二、對(duì)策與建議

基于失地農(nóng)民社會(huì)保障中存在的問(wèn)題，在“城中村”改造過(guò)程中，應(yīng)盡快建立健全制度供給、堅(jiān)持把失地農(nóng)民的利益放在第一位，逐步推進(jìn)各項(xiàng)保障工作，保證失地農(nóng)民居有定所、養(yǎng)老無(wú)憂、有錢(qián)就醫(yī)、合理就業(yè)等，促進(jìn)“城中村”改造順利進(jìn)行。

（一）建立健全社會(huì)保障制度

有無(wú)完備的法律規(guī)范是一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度成熟與否的一個(gè)基本標(biāo)志，只有體制、機(jī)制、法制“三制”健全完善，才能保證社會(huì)保障事業(yè)的順利發(fā)展（王東進(jìn)，2001）。國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)漸進(jìn)地完善失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律制度，將失地農(nóng)民納入到社會(huì)保障制度中，體現(xiàn)社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性、全面性。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)與城市社會(huì)保障制度并軌，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化。

（二）提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理補(bǔ)償機(jī)制

隨著社會(huì)的變遷，政府的權(quán)力和職能也要隨之轉(zhuǎn)變，政府部門(mén)要樹(shù)立“以人為本”的服務(wù)意識(shí)，由高高在上的權(quán)威政府變?yōu)榉?wù)型政府，著眼于現(xiàn)實(shí)中失地農(nóng)民的切身利益，保障好失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活。征地補(bǔ)償必須充分尊重“城中村”農(nóng)民的集體土地所有權(quán)，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的土地利益，遵照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，科學(xué)合理地制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，應(yīng)逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證失地農(nóng)民的切身利益。對(duì)“城中村”居民進(jìn)行拆遷安置的過(guò)程中，堅(jiān)持規(guī)劃、建設(shè)、管理聯(lián)動(dòng)統(tǒng)一，并采取貨幣補(bǔ)償、分配住房和商業(yè)房等多種辦法進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)要協(xié)調(diào)統(tǒng)一和妥善解決好農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后的生產(chǎn)、生活、養(yǎng)老、就醫(yī)和就業(yè)等民生問(wèn)題，確保失地農(nóng)民身份置換后的權(quán)益。

（三）加強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力

現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)失地農(nóng)民身份置換后需要在城市再就業(yè)，然而由于缺少受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，文化素質(zhì)低，勞動(dòng)技能單一，就業(yè)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。就業(yè)難直接導(dǎo)致失地農(nóng)民生活質(zhì)量下降，甚至陷入貧困。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)講，解決失地農(nóng)民社會(huì)保障和長(zhǎng)期生活問(wèn)題，一個(gè)重要的關(guān)鍵是強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)，做好農(nóng)民離土后轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)備。一方面，政府要想方設(shè)法保證失地農(nóng)民子女能接受教育，順利完成學(xué)業(yè)，以利于今后就業(yè)；另一方面，應(yīng)建立一套完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，對(duì)無(wú)業(yè)失地農(nóng)民進(jìn)行專業(yè)知識(shí)技能的培訓(xùn)以提高其素質(zhì)；此外，集中社會(huì)力量多渠道拓展失地農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)途徑。