財(cái)政資源優(yōu)化配置引導(dǎo)基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的改革思考

王奕

摘 要：隨著我國教育體制改革不斷深入，我國基礎(chǔ)教育財(cái)政投入也發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，特別是在財(cái)政資源優(yōu)化配置引導(dǎo)下，基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的改革越來越突出，在這樣的背景下，不斷提高基礎(chǔ)教育資源的使用效率，就顯得尤為重要。基于此，本文結(jié)合理論和實(shí)踐，就財(cái)政資源優(yōu)化配置引導(dǎo)基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的改革思考進(jìn)行深入分析，希望對(duì)提高基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的改革有一定幫助。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資源優(yōu)化 配置引導(dǎo) 基礎(chǔ)教育 財(cái)政投入 改革思考

財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)教育的引導(dǎo)體現(xiàn)在為資金、資源的分配方面。因此財(cái)政資源優(yōu)化配置對(duì)構(gòu)建中國特色社會(huì)主義教育體系的意義重大，是實(shí)施科教興國戰(zhàn)略奠定堅(jiān)實(shí)的重要基礎(chǔ)。

一、基礎(chǔ)教育財(cái)政投入存在的問題

（一）區(qū)域發(fā)展的不均衡

行政主管部門的行政干預(yù)和審批，導(dǎo)致了區(qū)域發(fā)展的不均衡（城鎮(zhèn)與農(nóng)村）、學(xué)段間發(fā)展不一（學(xué)前與中小學(xué)）、學(xué)校間兩級(jí)分化（優(yōu)質(zhì)校和薄弱校）。第一，城鄉(xiāng)之間不均衡，我國基礎(chǔ)教育一直保留著傳統(tǒng)的屬地管理原則，也就是說學(xué)生的戶口在哪里就是哪里接受義務(wù)教育。這就使得政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入的依據(jù)也是按照屬地管理原則進(jìn)行分配，但這就可能導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的教學(xué)明顯不夠均衡。以北京為例，在2013年以前，農(nóng)村學(xué)校和城市學(xué)校政策財(cái)政投入分別是25%和75%，2013以后國家教育部門為了兌現(xiàn)“向郊區(qū)傾斜”的承諾，才陸續(xù)提高農(nóng)村學(xué)校的財(cái)政投入，但現(xiàn)狀仍不容樂觀。

（二）硬件投入過剩，軟件投入不足

教學(xué)硬件對(duì)提高教學(xué)質(zhì)量有很大幫助，如果在21世紀(jì)的背景下，基礎(chǔ)教育連最基本的現(xiàn)代化教學(xué)都沒有，只是憑借著急粉筆、黑板教學(xué)水平的提高很大影響。試想如果學(xué)習(xí)的硬件設(shè)施不足，一些課程比如：音樂課、電腦課、舞蹈課都不能順利開展，就不能實(shí)現(xiàn)教育的均衡發(fā)展。但是隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多學(xué)校硬件設(shè)備設(shè)施已經(jīng)非常完善，但是仍然有很多學(xué)校把財(cái)政投入在硬件建設(shè)上，從目前來看，基礎(chǔ)教育存在較為突出的硬件投入過?，F(xiàn)象。相比于硬件設(shè)備設(shè)施的完善軟件投入則更加困難，師資水平、管理理念、教學(xué)質(zhì)量的提升硬件提升更難，如果教學(xué)理念的推廣和落實(shí)需要結(jié)合學(xué)校的實(shí)際情況，逐步滲透才能實(shí)現(xiàn)良性交流，如果過于著急，就會(huì)遇到很大阻礙，不利于后期的發(fā)展。

（三）缺乏有效的預(yù)算和管理制度

2016年預(yù)算法進(jìn)行了修訂，要求實(shí)施全面預(yù)算，全部收入支出都要納入年度預(yù)算、所有工作事項(xiàng)都要納入年度預(yù)算；提出了滾動(dòng)預(yù)算概念，要求項(xiàng)目執(zhí)行和預(yù)算年度要相匹配，減少財(cái)政資金的滯壓。雖然預(yù)算法進(jìn)行了修訂，但從目前來看，并沒有針對(duì)新預(yù)算法制定出相應(yīng)的管理制度。要提高財(cái)政資金的使用效益，還需要在管理辦法上、制度標(biāo)準(zhǔn)上下手，構(gòu)建切實(shí)可行的制度體系、從實(shí)際出發(fā)明確各項(xiàng)建設(shè)配備標(biāo)準(zhǔn)。

二、優(yōu)化基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的改革思考的措施

（一）績效評(píng)價(jià)的優(yōu)化措施

應(yīng)用在基礎(chǔ)教育財(cái)政中的績效評(píng)價(jià)需要結(jié)合財(cái)政投入、產(chǎn)出以及基礎(chǔ)教育的普及情況等多方面內(nèi)容，通過績效評(píng)價(jià)能夠明確基礎(chǔ)教育投入是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，掌握基礎(chǔ)教育目標(biāo)的達(dá)成情況，為基礎(chǔ)教育投入的不斷優(yōu)化提供較為清晰的方向，旨在持續(xù)推動(dòng)基礎(chǔ)教育優(yōu)化建設(shè)與完善。基于此，從績效評(píng)價(jià)的作用出發(fā)，應(yīng)當(dāng)抓住重點(diǎn)，制定科學(xué)的績效評(píng)價(jià)體系，從而充分發(fā)揮績效評(píng)價(jià)應(yīng)有的作用。結(jié)合前文所述，以及投入、產(chǎn)出、資源合理配置等方面內(nèi)容，筆者建議以4E原則構(gòu)建績效評(píng)價(jià)體系。所謂4E即經(jīng)濟(jì)性（Economic）、效率性（Efficient）、效能性（Efficacy）、公平性（Equiutable）這四項(xiàng)原則的首字母縮寫。在經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)指標(biāo)中包括人均GDP、財(cái)政收入、基礎(chǔ)教育財(cái)政支出所占GDP的比重、基礎(chǔ)教育財(cái)政支出所占地區(qū)總財(cái)政支出的比重以及基礎(chǔ)教育財(cái)政所占總教育財(cái)政支出的比重等。以此明確基礎(chǔ)教育財(cái)政支出、資源配置是否合理，并可隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷提升教育財(cái)政支出總量，加大基礎(chǔ)教育資源投入，推動(dòng)基礎(chǔ)教育質(zhì)量能夠緊跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步提升。在效率性指標(biāo)中可設(shè)置小學(xué)生師比、中學(xué)生師比、生均教育建筑面積、生均教學(xué)資源如圖書、計(jì)算機(jī)等。以此明確基礎(chǔ)教育財(cái)政支出的實(shí)際效率情況，明確資源支出是否發(fā)揮實(shí)效，配置是否合理、是否存在不足，為資源優(yōu)化配置與調(diào)整提供參考。除要關(guān)注效能以外，還要明確是否發(fā)揮出應(yīng)有的效能，在效能性指標(biāo)中可設(shè)置學(xué)校密度、教師比例、本科及以上學(xué)歷教師的比例、中學(xué)升學(xué)率、高校入取率。明確教師以及學(xué)生在當(dāng)前基礎(chǔ)教育財(cái)政支出的方案下，是否達(dá)到基礎(chǔ)教育的目標(biāo)。還有一項(xiàng)原則為公平性，這一指標(biāo)可設(shè)置農(nóng)村教學(xué)資源支出、農(nóng)村人均收入、城鎮(zhèn)教學(xué)資源支出、城鎮(zhèn)人均可支配收入、基礎(chǔ)教育農(nóng)村生均教育資源投入、基礎(chǔ)教育城鎮(zhèn)生均教育資源投入等指標(biāo)。這一指標(biāo)的設(shè)定旨在結(jié)合城鄉(xiāng)教育基礎(chǔ)資源的先天差異，本著教育公平性原則，對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)教育資源扶持，從基礎(chǔ)教育公平性出發(fā)，達(dá)到教育資源合理、優(yōu)化配置的目的。

（二）滾動(dòng)預(yù)算的優(yōu)化開展

滾動(dòng)預(yù)算就是一種兼具傳統(tǒng)靜態(tài)預(yù)算與基礎(chǔ)教育不斷變化的資源動(dòng)態(tài)需求相結(jié)合的新型預(yù)算模式，在傳統(tǒng)固定年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，加入了滾動(dòng)性的跨年度動(dòng)態(tài)預(yù)算管理思路，緊扣新預(yù)算法的“跨年度平衡”機(jī)制，使預(yù)算更加貼近不斷變化的基礎(chǔ)教育需要?；A(chǔ)教育投入并非是一蹴而就的工作，很多投入項(xiàng)目都跨越多個(gè)年度，如教學(xué)基礎(chǔ)建設(shè)工程、教學(xué)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等，顯然傳統(tǒng)的靜態(tài)年度預(yù)算模式無法適應(yīng)這些跨年度的投入項(xiàng)目的實(shí)際需要。在滾動(dòng)預(yù)算中，應(yīng)當(dāng)以結(jié)合基礎(chǔ)教育的發(fā)展戰(zhàn)略，以長計(jì)劃、短安排的的原則進(jìn)行預(yù)算。首先將傳統(tǒng)的預(yù)算編制由以往一年轉(zhuǎn)變?yōu)槿?，要以基礎(chǔ)教育的發(fā)展戰(zhàn)略作為滾動(dòng)預(yù)算的制定導(dǎo)向，以傳統(tǒng)的年度預(yù)算作為基礎(chǔ)控制目標(biāo)，以發(fā)展戰(zhàn)略作為動(dòng)態(tài)控制手段，并配套基礎(chǔ)教育的長期發(fā)展規(guī)劃在預(yù)算編制中預(yù)留出一定的彈性波動(dòng)。主管部門制定出滾動(dòng)預(yù)算后，將方案進(jìn)行細(xì)化分解，向各二級(jí)部門傳達(dá)，而各二級(jí)部門也需要結(jié)合實(shí)際情況編制三年的滾動(dòng)預(yù)算草案，并上交給主管部門，結(jié)合二級(jí)部門與主管部門的滾動(dòng)預(yù)算方案進(jìn)行平衡，確立最終的滾動(dòng)預(yù)算方案。同時(shí)每年都需要對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查，分析預(yù)算編制是否合理，如果未來年份的預(yù)算目標(biāo)超出三年滾動(dòng)預(yù)算方案，則需分析成因，如果成因在于學(xué)校資源浪費(fèi)，則需要求學(xué)校內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整，如果成因?yàn)橥话l(fā)風(fēng)險(xiǎn)或滾動(dòng)預(yù)算編制存在一定問題，就需要進(jìn)行反饋，并作出相應(yīng)調(diào)整。

為進(jìn)一步保障滾動(dòng)預(yù)算的有效實(shí)施，以及彈性控制效果，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，還構(gòu)建跨年度的滾動(dòng)項(xiàng)目儲(chǔ)備庫。儲(chǔ)備庫中儲(chǔ)備成熟性項(xiàng)目，有效縮減項(xiàng)目下達(dá)到有效執(zhí)行之間的時(shí)間浪費(fèi)。

（三）統(tǒng)籌財(cái)力 挖掘存量

長期以來中央和地方政府部門對(duì)教育財(cái)政支出的責(zé)任劃分、職責(zé)權(quán)限等方面都存在的一定的交叉、重疊，一旦出現(xiàn)問題，就出現(xiàn)相互推諉的情況。此外一些中央政府對(duì)地方也有一定的強(qiáng)制約束，這也增加了地方政府在包括教育支出等方面的壓力。這種現(xiàn)狀不利于中央到地方的資源統(tǒng)籌，很大程度上影響了教育財(cái)政支出效率。因此必須找到一些切實(shí)有效的辦法，使中央到省級(jí)、市級(jí)等基礎(chǔ)地方政府能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)力統(tǒng)籌，促進(jìn)基礎(chǔ)教育財(cái)政資源優(yōu)化配置的效率。首先無論是中央還是地方的相關(guān)部門，都可將基礎(chǔ)教育列入到政績考核中，強(qiáng)化監(jiān)督與未達(dá)標(biāo)追責(zé)，使中央到地方都能統(tǒng)一認(rèn)識(shí)到教育資源配置的重要性，發(fā)揮協(xié)力作用。從中央到地方的教育資金支付要提升一般性轉(zhuǎn)移支付的所占比重，適當(dāng)減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重，適當(dāng)放權(quán)給地方政府。中央在和地方教育資金轉(zhuǎn)移支付的過程中，需要逐步減輕對(duì)下級(jí)地方的配套要求，緩解地方的教育支出壓力。逐步構(gòu)建中央統(tǒng)籌機(jī)制，以省級(jí)政府作為中央與地方的平衡點(diǎn)，教育的基礎(chǔ)建設(shè)可適當(dāng)放權(quán)給市、縣。除以上內(nèi)容外，為實(shí)現(xiàn)資源配置的深度優(yōu)化，還應(yīng)充分盤活結(jié)余存量，深度挖掘結(jié)余的資金量，將財(cái)政資源配置的效益發(fā)揮至最大化。首先要強(qiáng)化預(yù)算、審核以及決算等活動(dòng)間的溝通、聯(lián)系，實(shí)時(shí)了解項(xiàng)目的落實(shí)進(jìn)度，準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)結(jié)余資金。并開展結(jié)余存量的定期清理制度，對(duì)于已完成項(xiàng)目，如果存在結(jié)余資金，可將資金存入到項(xiàng)目儲(chǔ)備庫中，以供再次分配，避免資金浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育資金配置的效益最大化。

三、結(jié)束語

綜上所述，隨著教育財(cái)政投入改革發(fā)展，本文結(jié)合理論和實(shí)踐，首先分析了目前教育財(cái)政投入的改革發(fā)展過程中存在問題，包括區(qū)域發(fā)展的不均衡、硬件投入過剩，軟件投入不足、缺乏預(yù)算和管理標(biāo)準(zhǔn)制度；其次就這些問題通過績效手段、滾動(dòng)預(yù)算、統(tǒng)籌財(cái)力四個(gè)方面提出了相應(yīng)的整改對(duì)策，從而緩解我國基礎(chǔ)教育運(yùn)行過程中的壓力，希望本次研究能夠?yàn)橄嚓P(guān)人士提供些許參考。

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