中國低保制度中審核問題的研究

摘 要 低保制度是我國社會救助體系中的重要組成部分，一方面，它對貧困戶起到有效的救助；另一方面，它是維持社會公平的重要環(huán)節(jié)。對低保對象資格的審核是執(zhí)行前期重要的環(huán)節(jié)。新時(shí)期，我國低保制度的發(fā)展進(jìn)入新的階段，低保對象的審核制度也需要向著信息化與規(guī)范化的方向發(fā)展。本文從低保對象核查主體、核查方式、核查項(xiàng)目以及核查制度中的公民參與幾個(gè)角度對我國現(xiàn)階段低保制度的核查問題進(jìn)行研究，并給出相應(yīng)的對策，從而對我國的低保核查制度進(jìn)行完善和優(yōu)化。

關(guān)鍵詞 低保制度 審核 公民參與

作者簡介：趙志遠(yuǎn)，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：政治學(xué)理論、現(xiàn)代政府理論與當(dāng)代中國政府。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.303

低保制度是我國社會救助體系中的重要組成部分，低保對象資格的審核是低保工作中重要的環(huán)節(jié)。目前在我國許多地區(qū)，低保戶的核查工作，在城市與農(nóng)村分別主要由社區(qū)居民委員會和村民委會承擔(dān)。作為基層自治組織，在獲取信息時(shí)面臨著“責(zé)大于權(quán)”的問題，這對低保對象資格的認(rèn)定工作造成了一定的困難。同時(shí)，我國低保對象的核查制度還沒有形成廣泛的部門間信息聯(lián)動，信息化的程度還不夠高，這使得低保戶信息的獲取和信息的更新都面臨著低效、不精準(zhǔn)等困難。新時(shí)期，實(shí)現(xiàn)低保制度核查的高效、精確就是我國在推進(jìn)低保制度的發(fā)展中亟需解決的問題。

一、我國低保制度的核查流程

20世紀(jì)90年代初，我國開始探索建立城市最低生活保障制度。1993年6月，上海市建立“城市居民最低生活保障線”制度，低保制度開始在城市發(fā)展。2003年，低保制度在城市取得重大突破后開始推向農(nóng)村。由于我國長期以來形成的“城鄉(xiāng)二元體系”，低保制度也呈現(xiàn)出“城鄉(xiāng)二元分割”的現(xiàn)象。近年來我國開始推行城鄉(xiāng)低保制度的統(tǒng)籌發(fā)展，十八屆三中全會上提出了“推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”的要求。上海、北京、南京等城市均已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)線的統(tǒng)一。這對未來城鄉(xiāng)低保對象的認(rèn)定與核查向標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的方向發(fā)展有著一定的推進(jìn)作用。

但就目前的情況來看，低保對象的核查依舊是分開進(jìn)行的。在城市，低保戶資格認(rèn)定的工作主要由社區(qū)居民委員會來進(jìn)行；在農(nóng)村，這項(xiàng)工作則由村民委員會承擔(dān)。

總體來說，我國低保制度核查工作由申請、核查、評議、審批四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成，在城市，低保辦理主要有以下四個(gè)環(huán)節(jié)。首先，申請人向戶籍所在地的社區(qū)居委會提交申請，通過對低保申請條件的了解，個(gè)人以自查的方式，核查自己是否具備申請的資格。接著，社區(qū)低保評議工作小組對低保申請人的家庭狀況進(jìn)行核查，這一環(huán)節(jié)是核查制度的核心。社區(qū)低保評議小組通過入戶調(diào)查、鄰里訪問等形式對申請人的家庭情況進(jìn)行了解，如果經(jīng)審核符合低保的申請條件，則進(jìn)行為期七天的公示。若無異議，則將申請人材料報(bào)至街道辦事處進(jìn)行二次審核，采取的方式有入戶復(fù)核等方式，通過后報(bào)送至民政局，民政局通過審核、復(fù)查、舉辦聽證會等形式進(jìn)行確認(rèn)，最后進(jìn)行審批。湖北利川市要求，居委會低保戶核查人員在入戶核查的過程中，要認(rèn)真核對低保對象的基本信息，包括家庭成員的收支情況、家庭住址、家庭的贍養(yǎng)情況等。貴州省貴陽市開陽縣紫興狀社區(qū)東興居委會2015年公布的《城鎮(zhèn)低保提標(biāo)核查工作實(shí)施方案》中明確規(guī)定工作組的工作步驟。首先成立低保提標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)行前期的動員宣傳工作。在入戶調(diào)查階段，分為老城區(qū)組、治山組、紫江花園組等工作小組，對低保對象進(jìn)行全面的入戶調(diào)查。在入戶調(diào)查的過程中，要求填寫《貴陽市城鎮(zhèn)居民最低生活保障家庭基本情況及收入情況入戶調(diào)查表》，以此來確定保障金額與補(bǔ)差金額。

在農(nóng)村地區(qū)，低保辦理程序也要經(jīng)過以下四個(gè)環(huán)節(jié)：個(gè)人申請、入戶調(diào)查、民主評議和公示監(jiān)督。首先，戶主向村民委員會提交書面申請與相關(guān)證明材料。村民委員會收到申請書后組織村民代表開展民主評議，對其家庭情況進(jìn)行初評，初審結(jié)果在村公示3-5天。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織入戶核查并進(jìn)行張榜公示，符合條件的，再上報(bào)至縣級審批機(jī)關(guān)，由縣級民政部門進(jìn)行核查、復(fù)審與審批。但是農(nóng)村地區(qū)的低保核查也有其特殊性。比如農(nóng)戶的收入難以量化，低保核定過程中缺乏規(guī)范性，人情關(guān)系容易產(chǎn)生較大的影響等。

由于長期的歷史原因，我國本不具有行政級別的居委會、村委會，作為基層自治組織在實(shí)際的管理過程中承擔(dān)了政府部門的許多工作，在低保戶資格認(rèn)定的核查過程中，也起著主要的作用。雖然基層自治組織在獲取信息上有一定的優(yōu)勢，在核查工作的過程中卻也更加容易出現(xiàn)規(guī)范性問題。在信息化時(shí)代，這種方式的“優(yōu)勢”也會逐漸消失，取而代之的將會是更加信息化的規(guī)范手段。

二、我國低保核查過程中的問題分析

（一）核查主體問題

我國低保對象資格認(rèn)定的核查工作主要由居委會和村委會兩個(gè)自治組織來承擔(dān)，但在現(xiàn)實(shí)操作過程中，它們面臨著“責(zé)重權(quán)輕”的問題。在對天津市河?xùn)|區(qū)二號橋街道辦事處主任以及各居委會書記的訪談過程中，他們提出，街道下放的低保對象的前期審核任務(wù)難以完成。街道將核查任務(wù)下放給居委會，居委會要進(jìn)行核查工作，就需要向申請人材料所涉及的企業(yè)、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)取得證明。但是往往由于權(quán)限的不對等，這些機(jī)構(gòu)不愿意開具相關(guān)的證明。“誰開具證明，誰就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。居委會作為基層自治組織，難以獲得信任。因而在前期審核階段由他們承擔(dān)信息收集工作不僅困難，而且造成了低保核查工作的不規(guī)范。

（二）分類細(xì)化的問題

造成低保核查工作不規(guī)范的第二個(gè)原因是缺乏細(xì)化的核查標(biāo)準(zhǔn)與低保分類標(biāo)準(zhǔn)。一般低保核查主要針對家庭成員的基本狀況、家庭住址、贍養(yǎng)情況、家庭成員等，缺乏詳細(xì)的核查標(biāo)準(zhǔn)。這使得家庭情況的核查難以細(xì)化。相應(yīng)的，不了解低保家庭的致貧原因，則難以制定針對低保家庭的脫貧計(jì)劃，低保制度的作用無法得到發(fā)揮，容易形成養(yǎng)懶的現(xiàn)象。相比之下，日本的低保制度對于補(bǔ)貼金的分類就比較全面，能夠?qū)Φ捅＜彝テ鸬郊皶r(shí)有效的幫助。根據(jù)《生活保護(hù)法》規(guī)定，補(bǔ)助金可分為生活補(bǔ)助、教育補(bǔ)助、住房補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)貼、生育補(bǔ)貼、就業(yè)補(bǔ)貼、喪葬補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼等，根據(jù)家庭的具體情況，申請者能夠拿到其中一項(xiàng)、幾項(xiàng)甚至所有的補(bǔ)貼。

（三）公民參與的問題

根據(jù)民主評議的要求，政府對個(gè)人資料的公示必須要根據(jù)“最小個(gè)人資料原則”控制在最小程度。實(shí)際上，公示的意義在于對信息進(jìn)行二次核查。在很多地區(qū)，從居委會到街道再到縣級民政部門，復(fù)查的手段幾乎都是入戶核查，這種重復(fù)不僅使得政府的工作低效，耗費(fèi)成本，同時(shí)也對低保戶造成不便。從另一個(gè)角度來說，這體現(xiàn)出政府信息管理上的漏洞，部門之間缺乏信息聯(lián)動，信息共享不夠完善。低保辦理過程中公民參與程度過低，很多人不了解低保的申請流程，造成很多有需要的貧困戶難以得到相應(yīng)的救助。

三、建立有效的低保審核制度

建立有效的低保審核制度，是推進(jìn)低保制度規(guī)范化的起點(diǎn)。

首先，從核查主體的角度來說，應(yīng)當(dāng)將核查工作交由民政部門或?qū)I(yè)技術(shù)部門，不再下放居委會或村委會。由專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行低保戶的核查，能夠形成權(quán)責(zé)匹配的工作體系，避免發(fā)生“責(zé)重權(quán)輕”的現(xiàn)象。例如，我國臺灣地區(qū)“社會救助法”明確規(guī)定：“對于符合申請生活救助的家庭，社會救助主管部門應(yīng)于5個(gè)工作日內(nèi)組織力量對其家庭環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況等項(xiàng)目逐一進(jìn)行核查，必要時(shí)可授權(quán)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）行政部門進(jìn)行核查”。在日本，低保制度則規(guī)定申請者“提交申請（向就近的專業(yè)機(jī)構(gòu)），之后由當(dāng)?shù)孛裆鞴芫?，福利事?wù)所派人進(jìn)行核實(shí)”。

其次，對于信息核對的方式，應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向電子化與信息化。人工入戶調(diào)查的方式受到時(shí)間、地點(diǎn)等多種因素的限制，影響核查工作的效率。同時(shí)可以嘗試采用信息核對單的方式，即“單走人不走”。一方面能夠減輕人力成本的投入；另一方面能夠提高核實(shí)工作的效率。例如臺灣地區(qū)的信息核對，既有通過網(wǎng)絡(luò)的在線查詢對比，也有入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證等實(shí)地調(diào)查。核實(shí)方式的改變，要求政府各個(gè)部門之間以及與相關(guān)信息提供部門之間形成良好的信息聯(lián)動機(jī)制，建立跨部門、多層次信息核對平臺。在縱向各級政府以及橫向各個(gè)部門之間形成信息的互聯(lián)互通。例如，甘肅省省民政廳已與14個(gè)省直部門建立了信息共享互查協(xié)作機(jī)制，有效解決了存款、車輛、住房等財(cái)產(chǎn)核查問題。

再次，形成有效的公民參與。目前，我國低保審核制度階段的公民參與主要體現(xiàn)在公示制度和聽證會制度，有的參與效果不大，有的參與是不必要的。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督環(huán)節(jié)公民參與的作用，增強(qiáng)公示制度二次核查的作用，及時(shí)對達(dá)到脫保條件但隱瞞不報(bào)的住戶，可以通過匿名舉報(bào)的形式對其進(jìn)行脫保，避免形成“低保養(yǎng)懶”的現(xiàn)象。另外，應(yīng)當(dāng)組織低保申請前期相關(guān)信息宣傳會的公民參與，使有需要的貧困家庭能夠了解相關(guān)的低保申請流程。引進(jìn)公民參與，一方面能夠動員群眾的力量對低保戶進(jìn)行復(fù)核，從而增強(qiáng)政策執(zhí)行的有效性；另一方面促使有需要的居民了解相關(guān)政策，在聽證會中聽取公民的建議，對現(xiàn)有的低保制度進(jìn)行完善與優(yōu)化。

最后，審核項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)細(xì)化分類，這一方面能夠有效地對低保戶從致貧原因上進(jìn)行分類，有針對性地進(jìn)行相應(yīng)的扶助，從而盡快實(shí)現(xiàn)低保戶的脫保；另一方面也能夠降低復(fù)核工作的難度。例如，在臺灣地區(qū)就已經(jīng)形成了“凡進(jìn)必核，定期復(fù)核”的習(xí)慣。同時(shí)，細(xì)分項(xiàng)目還增強(qiáng)了低保戶信息管理的規(guī)范化，有助于促進(jìn)各個(gè)機(jī)構(gòu)之間信息溝通的互聯(lián)互通。

另外，通過專業(yè)機(jī)構(gòu)對低保戶進(jìn)行核查，也能促進(jìn)技術(shù)上的改進(jìn)，編制詳細(xì)的審核細(xì)則和審核項(xiàng)目，從而對申請對象進(jìn)行更好的篩選與區(qū)分。

低保對象資格認(rèn)定的核查工作，不僅涉及到對貧困戶的有效救助，同時(shí)也發(fā)揮著維持社會公平的重要功能。在新時(shí)期的條件下，應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)低保戶信息核查工作的信息化與規(guī)范化，促進(jìn)各部門之間的信息聯(lián)動，建立互通互聯(lián)的信息共享平臺。同時(shí)應(yīng)當(dāng)細(xì)化核查項(xiàng)目，對低保戶進(jìn)行分類施保，促使各類低保戶改變低保就是貧窮身份的觀念，正確認(rèn)識貧困，從而擺脫貧困。最后，在適當(dāng)?shù)沫h(huán)節(jié)引入有效的公民參與，增強(qiáng)低保核查的有效性，促進(jìn)低保制度功能的發(fā)揮，進(jìn)一步完善與優(yōu)化我國的低保制度。

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