農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范研究

陳誼++蘇紹萍++黃崢

[摘 要]規(guī)范內(nèi)部控制是農(nóng)業(yè)類(lèi)科研事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)管理的重要部分之一。合法且有效的內(nèi)部控制規(guī)范是確保單位遵守國(guó)家內(nèi)部控制相關(guān)法律法規(guī)的重要基礎(chǔ)，也是保證有效執(zhí)行單位內(nèi)部制定的內(nèi)控規(guī)章制度的基石。唯有夯實(shí)單位內(nèi)部控制規(guī)范，才能更好地保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全性和完整性。與此同時(shí)，事業(yè)單位具有兩個(gè)顯著的特點(diǎn)：非營(yíng)利性和經(jīng)營(yíng)性，因此需要結(jié)合這兩個(gè)特點(diǎn)來(lái)考慮農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范問(wèn)題。文章結(jié)合廣西水產(chǎn)研究事業(yè)單位的實(shí)際情況就如何完善農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行了深入的探討。文章首先對(duì)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范現(xiàn)狀進(jìn)行描述，其次對(duì)其原因進(jìn)行分析，最后重點(diǎn)從強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)、構(gòu)建完善內(nèi)控體系、考察內(nèi)控工作人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德、加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作、加強(qiáng)往來(lái)賬款管理等五個(gè)方面提出了解決對(duì)策和建議，以期對(duì)規(guī)范農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制起到一定的規(guī)范作用。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)科研；事業(yè)單位；內(nèi)部控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.12.164

1 農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的意義

1.1 加強(qiáng)國(guó)家治理防治腐敗的現(xiàn)實(shí)需要

2012年11月29日，財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《內(nèi)控規(guī)范》），該規(guī)范為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供了一個(gè)內(nèi)容全面，框架清晰、路徑明確的指引。從權(quán)力制衡、反對(duì)貪污腐敗、厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)等方面做出了針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。廣西水產(chǎn)研究事業(yè)單位性質(zhì)決定了其本身也是內(nèi)控的踐行者和推動(dòng)者，必須旗幟鮮明地執(zhí)行《內(nèi)控規(guī)范》和按照十八屆四中全會(huì)精神，在內(nèi)部控制建設(shè)中切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐、不能腐、不易腐機(jī)制落地生根。

1.2 促進(jìn)事業(yè)單位發(fā)展，加快分類(lèi)改革步伐

“內(nèi)部控制”是單位內(nèi)部一整套邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、完整的具有控制職能的完整體系，它的形成需要依靠單位內(nèi)部各部門(mén)和各員工之間相互依賴(lài)的關(guān)系。這套體系的形成是為了保護(hù)單位內(nèi)部國(guó)有資產(chǎn)及資源的安全，保障單位內(nèi)部會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確。但事業(yè)單位分類(lèi)改革過(guò)程中，內(nèi)部控制體系的缺乏導(dǎo)致監(jiān)督管理效率下降，折損了事業(yè)單位的發(fā)展前景，此時(shí)，提出完善和規(guī)范內(nèi)部控制更有其現(xiàn)實(shí)意義。

1.3 內(nèi)部控制是規(guī)范管理的重要保障

一般而言，控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息系統(tǒng)與傳遞、監(jiān)督檢查這五個(gè)部分構(gòu)成了一個(gè)完整有效的單位內(nèi)部控制系統(tǒng)。這個(gè)相互聯(lián)系相互制約的系統(tǒng)為構(gòu)建高效率、低冗余、管理規(guī)范的組織提供了重要的保障。

1.4 農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位本質(zhì)的特征

農(nóng)業(yè)科研單位的獨(dú)特性表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)科研活動(dòng)的研究時(shí)間特別長(zhǎng)，但是可否研究成功具有很大的風(fēng)險(xiǎn)，最后的研究成果能否成功地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的不確定性也強(qiáng)，最后的研究成果具有很強(qiáng)的公共性和外部性，容易被模仿而產(chǎn)權(quán)不易保護(hù)。與其活動(dòng)的獨(dú)特性相對(duì)應(yīng)，農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的內(nèi)部控制應(yīng)該有別于其他事業(yè)單位。

2 農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

2.1 國(guó)內(nèi)內(nèi)部控制法律發(fā)展

中國(guó)自1999年修訂并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》，之后十年相繼頒發(fā)了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范》《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——貨幣資金》《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——銷(xiāo)售與收款》《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，這些法律法規(guī)的頒布，是我國(guó)內(nèi)部控制制度重要發(fā)展的集中體現(xiàn)。

2.2 事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的頒布

2010年財(cái)政部第一次提出了“加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制工作”這一提議，并最終于2012年11月印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）的通知》（財(cái)會(huì)〔2012〕21 號(hào)），這一規(guī)范從2014年1月1日起實(shí)施。結(jié)合和借鑒成熟的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范和條例的結(jié)果，第一次系統(tǒng)定位和詮釋了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)概念，確定了其作用的范圍和想要達(dá)到的目標(biāo)，有針對(duì)性地提出了內(nèi)部控制的實(shí)施機(jī)制。

2.3 理論界對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的研究

通過(guò)梳理最新的內(nèi)部控制研究文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部控制的研究主要集中在三個(gè)領(lǐng)域：第一，借鑒國(guó)外公共事業(yè)單位內(nèi)部控制的經(jīng)驗(yàn)；第二，關(guān)于內(nèi)部控制理論的案例分析與研討；第三，公共事業(yè)單位內(nèi)部控制中出現(xiàn)的問(wèn)題及對(duì)應(yīng)的建議。

2.4 《內(nèi)控規(guī)范》執(zhí)行情況不容樂(lè)觀

北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)管理研究所與用友軟件公司2015年1月聯(lián)合發(fā)布了首份針對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制調(diào)研報(bào)告——《2014中國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施情況調(diào)研報(bào)告》中指出：目前我國(guó)各級(jí)行政事業(yè)單位對(duì)于《內(nèi)控規(guī)范》的普及落實(shí)情況與實(shí)際工作需要有較大差距，尚未引起廣大行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作人員，尤其是單位負(fù)責(zé)人的重視。目前大部分行政事業(yè)單位尚未將《內(nèi)控規(guī)范》的要求落實(shí)到本單位的制度建設(shè)中，且針對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)沒(méi)有任何計(jì)劃，實(shí)施落地情況不容樂(lè)觀。農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制執(zhí)行同樣滯后，必須加以重視和加快推行。

3 農(nóng)業(yè)科研單位實(shí)施內(nèi)部控制中現(xiàn)存的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)廣西水產(chǎn)研究事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果顯示內(nèi)部控制仍然存在如下問(wèn)題，而這些問(wèn)題也具有一定程度上的代表性。

3.1 科研人員對(duì)內(nèi)部控制不重視內(nèi)部控制的實(shí)施具有全員性，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)控工作的整體效果負(fù)責(zé)，而各部門(mén)管理者及人員對(duì)內(nèi)控工作的實(shí)施具有特定的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。但是廣西水產(chǎn)研究事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人多為學(xué)者出身的研究人員，他們對(duì)科研項(xiàng)目的申報(bào)和研發(fā)以及研究成果驗(yàn)收及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的重視程度要高于內(nèi)部控制工作，對(duì)內(nèi)部控制了解較少，重視程度不夠。

3.2 對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤

調(diào)查顯示廣西水產(chǎn)研究事業(yè)單位工作人員對(duì)內(nèi)部控制缺乏正確的認(rèn)識(shí)，他們認(rèn)為實(shí)施內(nèi)部控制就會(huì)降低工作效率，會(huì)束縛自己的決策，削弱自己的權(quán)利。因此，無(wú)法對(duì)《內(nèi)控規(guī)范》進(jìn)行正確的解讀，更不會(huì)主動(dòng)積極地推行內(nèi)部控制工作。對(duì)單位負(fù)責(zé)人的工作缺乏有效的監(jiān)督，重大經(jīng)濟(jì)或科研事件的決策程序被簡(jiǎn)化，缺乏集體研究程序，專(zhuān)家論證和技術(shù)咨詢(xún)往往混為一談，這樣簡(jiǎn)易的監(jiān)督機(jī)制會(huì)造成決策失誤和徇私舞弊，存在著學(xué)術(shù)腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 內(nèi)部控制制度建設(shè)不健全，執(zhí)行不徹底

以廣西水產(chǎn)事業(yè)單位為參照的很多農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位都存在內(nèi)控制度缺失的現(xiàn)象，甚至有的單位為了省事直接以財(cái)會(huì)制度代替內(nèi)控制度。這樣缺失的內(nèi)控制度則更加側(cè)重于資金收支的范圍、資金開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)的管理，缺乏明確嚴(yán)密的崗位責(zé)任制度，各個(gè)崗位之間權(quán)責(zé)不明，授權(quán)不清，審批不規(guī)范，不相容的崗位未能合理分離。還有一些單位，雖然有完善的內(nèi)控制度，但是因?yàn)閳?zhí)行不嚴(yán)格，這些內(nèi)控制度最終也落得流于形式，碎片化特點(diǎn)明顯，或被寫(xiě)在紙上，或被貼于墻上，未能發(fā)揮其應(yīng)有的功效。

3.4 企業(yè)內(nèi)部信息交流不暢

單位內(nèi)有效的內(nèi)部控制系統(tǒng)的五個(gè)組成部分是：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息系統(tǒng)與傳遞、監(jiān)督檢查，而信息系統(tǒng)與傳遞是連接其他四個(gè)系統(tǒng)的重要紐帶。隨著財(cái)政體制改革的推行，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位被要求編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)決算公開(kāi)以及重大事項(xiàng)信息公開(kāi)，但是就廣西水產(chǎn)研究單位調(diào)查情況可以看出事業(yè)單位的信息溝通系統(tǒng)并不健全，部門(mén)之間、上下級(jí)之間信息溝通并不通暢，信息交流的成本過(guò)高。由此滋生出很多資源浪費(fèi)和決策失誤的現(xiàn)象。

3.5 內(nèi)部審計(jì)不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用

農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)工作在實(shí)際工作中很難發(fā)揮其作用，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，內(nèi)部審計(jì)人員無(wú)法保持其獨(dú)立性，他的工作或多或少受制于單位領(lǐng)導(dǎo)的干擾；第二，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的職位不明確，他們并沒(méi)有被要求向單位領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)部門(mén)報(bào)送內(nèi)部審計(jì)報(bào)告；第三，內(nèi)部審計(jì)人員的技術(shù)素質(zhì)不高，無(wú)法發(fā)揮審計(jì)該有的效力。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)工作職能流于形式，形同虛設(shè)。

3.6 疏于管理往來(lái)款項(xiàng)

農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的往來(lái)款項(xiàng)管理主要包括本單位與其他企業(yè)或個(gè)人的應(yīng)收應(yīng)付款項(xiàng)。針對(duì)欠款，如果單位不及時(shí)追回就會(huì)變成呆賬壞賬，一旦積累很容易產(chǎn)生財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)對(duì)于借款也要進(jìn)行管理，有的單位不顧借款風(fēng)險(xiǎn)和自身的還款能力，借入大量資金增加了單位的負(fù)擔(dān)。

4 完善內(nèi)部控制的對(duì)策

4.1 強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)單位內(nèi)部應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳工作，在培訓(xùn)中也應(yīng)該添加相應(yīng)的考核內(nèi)容，提高員工隊(duì)伍內(nèi)部控制的重視程度。內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱巨的過(guò)程，它需要正確宣傳和普及內(nèi)部控制知識(shí)，形成“人人學(xué)內(nèi)控，處處講內(nèi)控”的良好氛圍。宣傳的形式要多樣化，員工全員培訓(xùn)、會(huì)計(jì)人員后續(xù)教育專(zhuān)題培訓(xùn)、媒體網(wǎng)絡(luò)宣傳內(nèi)控政策、知識(shí)競(jìng)賽和有獎(jiǎng)?wù)魑牡龋罱K達(dá)到“宣傳無(wú)死角、培訓(xùn)無(wú)盲區(qū)”，這也為內(nèi)控規(guī)范的順利施行奠定理論基礎(chǔ)和人才儲(chǔ)備。

4.2 建立完善的內(nèi)部控制體系農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)該從企業(yè)和事業(yè)單位中尋找實(shí)施內(nèi)部控制的榜樣單位，并按照《內(nèi)控規(guī)范》中的規(guī)定，積極建設(shè)自身的內(nèi)部控制體系，保證從內(nèi)部財(cái)務(wù)、人事到內(nèi)部審計(jì)部門(mén)都能系統(tǒng)地參與到內(nèi)部控制的工作中。建立體系時(shí)應(yīng)當(dāng)注意設(shè)置牽頭的部門(mén)或者獨(dú)立的內(nèi)部控制部門(mén)來(lái)保證內(nèi)部控制工作的嚴(yán)格實(shí)施，避免日后職責(zé)不明相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生。

4.3 注重考察內(nèi)控從業(yè)人員的技術(shù)和素養(yǎng)對(duì)從事內(nèi)控工作人員進(jìn)行考核上崗，并加強(qiáng)對(duì)其技術(shù)和道德方面的考察。定期對(duì)工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其工作素質(zhì)跟得上工作內(nèi)容和時(shí)代的要求，防止知識(shí)板結(jié)。建立輪崗制度以及休假制度，以便于發(fā)現(xiàn)內(nèi)控工作中存在的問(wèn)題和隱患。對(duì)各部門(mén)工作人員的審核建立合理的績(jī)效指標(biāo)體系，提高和激勵(lì)員工工作效率與工作熱情。

4.4 加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作首先，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置內(nèi)審，有條件的可設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作負(fù)責(zé)，對(duì)發(fā)生的重要事件進(jìn)行事前、事中和事后的監(jiān)督。其次，制定各業(yè)務(wù)部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和單位財(cái)務(wù)控制制度的執(zhí)行和考核細(xì)則，制度核心是“控權(quán)”，難點(diǎn)是“制衡”，但關(guān)鍵是“一把手”。內(nèi)部控制工作應(yīng)該把防范風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)考核細(xì)則，定期或不定期地進(jìn)行內(nèi)審作為“一把手”工作。最后，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)也要按照黨風(fēng)廉政建設(shè)的要求，嚴(yán)格執(zhí)行“一崗雙責(zé)”，在內(nèi)審中該追責(zé)要追責(zé)，嚴(yán)格整改，內(nèi)審是為了規(guī)范和提高。掌握內(nèi)控工作中的漏洞和不足，及時(shí)修正。

4.5 加強(qiáng)往來(lái)賬款管理加強(qiáng)往來(lái)賬款管理可以加快資金流轉(zhuǎn)的速度，減小事業(yè)單位財(cái)政上的壓力和國(guó)有資產(chǎn)流失的可能性。內(nèi)部控制普通工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行職責(zé)，對(duì)賬及時(shí)，準(zhǔn)確核準(zhǔn)往來(lái)款項(xiàng)，該收回的資金及時(shí)催收，該付出的款項(xiàng)按時(shí)支付。款項(xiàng)的收支，單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)及時(shí)審批，大額款項(xiàng)必須嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決。提高資金的使用效率，減少呆賬壞賬。

總之，完善農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制，對(duì)于促進(jìn)單位內(nèi)部控制規(guī)范管理、單位內(nèi)部權(quán)責(zé)分配以及相關(guān)法律法規(guī)的嚴(yán)格遵守和執(zhí)行、確保國(guó)有資產(chǎn)的安全都有著重要的意義。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位需要在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)規(guī)律利用規(guī)律，形成一套適合自己的內(nèi)部控制制度才是第一要?jiǎng)?wù)，只有這樣，現(xiàn)代科研事業(yè)才能在新時(shí)代下獲得長(zhǎng)足發(fā)展，并更好地服務(wù)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

王鵬.淺議新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建立[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2015（6）：52-53.