我國公共預(yù)算治理效果緣何打折扣

趙妮妮++靳連冬

【摘要】公共預(yù)算治理，是構(gòu)成我國國家治理體系的關(guān)鍵組成部分。目前，我國公共預(yù)算治理中存在的公共預(yù)算民主化發(fā)展不足、法治化發(fā)展滯后的突出問題，使我國的公共預(yù)算治理效果大打折扣。要推進(jìn)我國公共預(yù)算治理現(xiàn)代化，就要重新審視公共預(yù)算治理的改革進(jìn)程，堅持預(yù)算民主化和預(yù)算法治化“二輪并進(jìn)”，加快推動預(yù)算透明制、預(yù)算問責(zé)制、預(yù)算社會參與制、預(yù)算有效回應(yīng)制“四制齊抓”，鞏固我國公共預(yù)算的民主化和法治化體系。

【關(guān)鍵詞】公共預(yù)算 治理現(xiàn)代化 政治約束

【中圖分類號】C911 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前，我國正處于國家治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，公共預(yù)算治理作為我國財政治理的重要基石，也是我國國家治理體系中的重要組成部分。因此，要推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，勢必要推進(jìn)國家公共預(yù)算治理的現(xiàn)代化。

我國公共預(yù)算治理現(xiàn)代化改革進(jìn)程中面臨民主化發(fā)展不足、法治化滯后的問題

從1999年起，我國正式拉開了走現(xiàn)代公共預(yù)算治理改革道路的序幕。但回顧以往做法可以看出，我國的公共預(yù)算改革更多是在公共預(yù)算的技術(shù)路線規(guī)劃和程序方面的改革，缺乏統(tǒng)籌性改革?？傮w而言，在以往改革模式的主導(dǎo)下，我國公共預(yù)算治理現(xiàn)代化改革過程中面臨兩大問題矛盾。

一是公共預(yù)算民主化發(fā)展不足。這主要表現(xiàn)在兩個層面：首先，我國的預(yù)算權(quán)分配不均衡，人大對政府公共預(yù)算的政治約束存在一定的“虛化”。目前我國形成的是政府“行政約束”和人大“政治約束”共同存在的局面，在政府公共預(yù)算的權(quán)力分配上看似較為妥當(dāng)，但是實際上人大的政治約束并未到位，而是存在一定的“虛化”問題。我國的預(yù)算撥款部門往往擁有公共預(yù)算編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)力，但是人大對政府的實際政治控制卻一直缺失。其次，我國的社會賦權(quán)不到位，社會對公共預(yù)算的直接參與度不足。雖然我國以往的全能型政府治理模式已在逐步消退，但是由于實行時間較長，政府的權(quán)力行使已成為一種慣性，造成政府權(quán)力和社會公民權(quán)利兩者之間的不對稱性，公民的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)等都不能很好地實現(xiàn)。在公共預(yù)算參與層級方面，一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，縣區(qū)、地市等層級中很少有公眾參與。

二是公共預(yù)算法治化相對滯后。公共預(yù)算法治化，要求公共預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算和監(jiān)督等都要嚴(yán)格遵循我國現(xiàn)行的法律程序，但目前我國的預(yù)算法仍然存在不足。首先，我國尚未全面形成全口徑的公共預(yù)算制度，導(dǎo)致預(yù)算收入無法真正形成統(tǒng)一性，并進(jìn)一步導(dǎo)致了我國公共預(yù)算的法律約束性不足。其次，我國稅收法律體系中仍然存在立法層次不高、法制體系不健全等問題，除了《個人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》《車船稅法》以外，其余稅種只有條例可供參考。

我國公共預(yù)算治理存在預(yù)算民主化發(fā)展不足和預(yù)算法治化發(fā)展滯后的雙重矛盾，與黨的十八屆三中全會所強(qiáng)調(diào)的預(yù)算管理制度改革要求之間仍然有較大的距離。結(jié)合公共預(yù)算治理的原則與內(nèi)涵，要實現(xiàn)我國公共預(yù)算治理的現(xiàn)代化，應(yīng)堅持預(yù)算民主化和預(yù)算法治化“二輪并進(jìn)”，同時也要堅持預(yù)算透明制、預(yù)算問責(zé)制、預(yù)算社會參與制、預(yù)算有效回應(yīng)制“四制齊抓”。

構(gòu)建現(xiàn)代化的公共預(yù)算治理體系，需堅持預(yù)算民主化和預(yù)算法治化“二輪并進(jìn)”

第一，應(yīng)充分發(fā)揮好人大在公共預(yù)算中民主化的功能。具體而言，就是要充分發(fā)揮好人大在公共預(yù)算的審批以及公共預(yù)算的監(jiān)督管理等方面的作用。一是要建立和完善人大的分類審批機(jī)制，不斷擴(kuò)大我國公共預(yù)算審批權(quán)的適用廣度。關(guān)于分類審批，可以依據(jù)公共預(yù)算的支出部門和支出性質(zhì)，實行分部門的表決制度，發(fā)揮人大代表對公共預(yù)算的否決權(quán)。二是要建立和完善我國公共預(yù)算的修正程序。各地的人大代表在提交公共預(yù)算的修正方案時應(yīng)滿足一定的支持人數(shù)。在公共預(yù)算方案和其修正的方案進(jìn)行最終表決前，人大代表之間需公開進(jìn)行辯論。要落實好人大的公共預(yù)算民主制度，還應(yīng)加強(qiáng)對公共預(yù)算的監(jiān)督和管理，優(yōu)化公共預(yù)算工作委員會的人員配置，提升其法律的權(quán)限與地位，使之享有明確的公共預(yù)算監(jiān)督權(quán)。

第二，應(yīng)充分發(fā)揮人大在公共預(yù)算法治化中的關(guān)鍵作用。黨的十八屆三中全會明確指出，要發(fā)揮人大在公共預(yù)算法治化中核心地位的作用，要全面遵循稅收法定的原則。這就要求我國公共預(yù)算的收入方面應(yīng)全面落實好稅收法定制，把基本稅種、征稅對象、納稅者、稅率等方面的立法權(quán)全部歸由全國人大和常委會，同時也要逐步廢止國內(nèi)存在的各種違背稅收法定原則的制度。此外，還應(yīng)在公共預(yù)算的支出機(jī)制上推進(jìn)全口徑的公共預(yù)算制度，增強(qiáng)人大對公共預(yù)算的監(jiān)督，促進(jìn)公共預(yù)算法治化。

構(gòu)建現(xiàn)代化的公共預(yù)算治理體系，需堅持預(yù)算透明制、預(yù)算問責(zé)制、預(yù)算社會參與制、預(yù)算有效回應(yīng)制“四制齊抓”

一是要加快實行透明的預(yù)算制度，不斷提升公共預(yù)算的透明化程度。在我國新的《預(yù)算法》和《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等文件中，都明確指出要推進(jìn)我國公共預(yù)算的公開化。提升公共預(yù)算的透明化程度，就應(yīng)秉承公開的原則，在部門預(yù)決算的公開范圍、“三公”經(jīng)費(fèi)的公開程度等方面不斷作出努力。因此，需以信息技術(shù)為支撐，全面打造統(tǒng)一的預(yù)算信息平臺，實現(xiàn)人大、行政部門、財政部門等各個相關(guān)部門之間公共預(yù)算信息的公開、共享。

二是要積極建立多元的公共預(yù)算問責(zé)制度。公共預(yù)算的問責(zé)制度，是我國公共預(yù)算法治化的基本標(biāo)志。只有建立起這種制度，才能切實發(fā)揮好我國公共預(yù)算制度對政府“理性經(jīng)理人”角色常態(tài)化的約束作用。要建立多元的公共預(yù)算問責(zé)制度，就要建立起包含人大政治約束、政府行政約束、社會組織和社會群體問責(zé)等多元化的公共預(yù)算問責(zé)體系。應(yīng)繼續(xù)堅定不移地完善財政、審計等行政管理部門的內(nèi)部問責(zé)機(jī)制，同時也應(yīng)強(qiáng)化人大對政府公共預(yù)算的政治約束。

三是要加強(qiáng)“參與式預(yù)算”制度的改革，建立和完善社會參與公共預(yù)算的制度。社會參與，是體現(xiàn)我國公共預(yù)算法治化和現(xiàn)代化的前提。建立和完善社會參與公共預(yù)算的制度，旨在為社會公眾直接或間接參與我國公共預(yù)算提供更為多樣和便捷的渠道。我國應(yīng)積極建立公共預(yù)算咨詢、公共預(yù)算聽證、公共預(yù)算績效等多元化的公共預(yù)算社會參與機(jī)制，建立社會公眾對政府公共預(yù)算的事前、事中及事后全程參與的機(jī)制。

四是要探索實行新型的政府有效回應(yīng)機(jī)制。政府部門對公眾關(guān)注的相關(guān)預(yù)算問題做出及時和有效的回應(yīng)，對公共預(yù)算治理現(xiàn)代化建設(shè)具有十分重要的意義。當(dāng)前，要推進(jìn)公共預(yù)算治理改革，就應(yīng)充分利用好“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來的機(jī)遇，搭建各類信息化平臺，建立和完善以互聯(lián)網(wǎng)為主的新興媒體平臺，建立健全新型的政府回應(yīng)機(jī)制。同時，也要構(gòu)建相應(yīng)的配套機(jī)制，將預(yù)算回應(yīng)有效納入部門考核中，提高政府在公共預(yù)算回應(yīng)方面的積極性。

總之，在我國公共預(yù)算現(xiàn)代化的改革道路中，應(yīng)避免以往過分注重政府“行政約束”而忽視人大“政治約束”的問題，也應(yīng)杜絕以往輕率地以條例來治理公共預(yù)算的做法，而應(yīng)充分樹立公共預(yù)算法治化權(quán)威，堅持預(yù)算民主化和預(yù)算法治化“二輪并進(jìn)”，在實施路徑方面堅持預(yù)算透明制、預(yù)算問責(zé)制、預(yù)算社會參與制、預(yù)算有效回應(yīng)制的“四制齊抓”。

（作者分別為榆林學(xué)院講師；西北大學(xué)副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①許光建、魏義方、李天建等：《中國公共預(yù)算治理改革：透明、問責(zé)、公眾參與、回應(yīng)》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2014年第6期。

責(zé)編/賈娜 劉芋藝 美編/于珊