行政約談，談什么，怎么談

牛忠江

【摘要】行政約談契合現(xiàn)代回應(yīng)型合作性公共行政的先進理念，作為創(chuàng)新管理體制機制之典型，具備較大的潛在發(fā)展空間與功效優(yōu)勢，但在目前的社會背景下對行政約談的必要性還需加深認識，擴大制度共識。針對現(xiàn)有漏洞和不足進行完善和補救，主要應(yīng)該在法律依據(jù)、正當程序以及監(jiān)督救濟方面進行全面的保障。

【關(guān)鍵詞】行政約談 合作式治理 約談法治化 【中圖分類號】D912.1 【文獻標識碼】A

行政約談是指行政主體依法針對監(jiān)管的行政相對人可能存在或發(fā)生的問題，在約定的時間地點與其進行溝通協(xié)商，并給予警示、告誡的非強制性準行政行為。行政約談的發(fā)展契合了當下創(chuàng)新管理體制機制的要求，符合十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》關(guān)于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，順應(yīng)公眾參與行政管理的民主潮流，因此行政約談制度的迅猛發(fā)展有其內(nèi)在合理性。

行政約談是提高行政效率的重要保障

創(chuàng)新社會管理體制機制的現(xiàn)實要求。現(xiàn)代行政發(fā)展的趨勢，是在日益深化的市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，把管理的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的觀念，政府是以提供公共服務(wù)為主的服務(wù)型政府。作為服務(wù)者的政府應(yīng)該擺脫“單方?jīng)Q定”這一傳統(tǒng)治理方式，轉(zhuǎn)而采取協(xié)商對話這種行政相對人更易于接受的方式，這拉近了雙方主體間空間與心理距離，有利于維護社會穩(wěn)定和諧。

減少行政爭議的有效路徑。一些的行政糾紛難以得到及時有效的解決，究其原因，只注重案件的事后救濟而不重視“未雨綢繆”的事前安排是一個重要因素。所以行政機關(guān)事前的主動就很有必要，行政機關(guān)通過“約”請相對人進行“談”話，既是自己放低身段，展現(xiàn)包容的心態(tài)和服務(wù)的理念，又可以摒棄高高在上的強制性形象，使相對人心悅誠服地接受行政機關(guān)的準行政行為。通過交換意見、達成共識，從而避免信息不對稱式的強制冷漠的行政行為，有效地減少行政糾紛的產(chǎn)生。

行政效益提高的重要保障。行政效益的好壞考驗著政府治理的能力。行政約談具有前瞻性、針對性和實效性特點，行政主體通過座談交流等方式，就行政相對人的相關(guān)問題或者要求進行溝通解釋，以此來達到執(zhí)政的目標，這在最大程度上減少了行政主體的執(zhí)法壓力，也可以避免由于未解決不必要的糾紛而付出的人力、財力和物力，避免出現(xiàn)影片《我不是潘金蓮》中表達的窘境。

行政約談制度規(guī)定稍顯粗放，監(jiān)督機制不完善

缺少上位立法，程序規(guī)定粗放。關(guān)于約談的法律法規(guī)散見于各個部門，但是缺少高位階的法律來指導和規(guī)范行政約談這一新興行政行為，一定程度上導致各部門在指定規(guī)范性文件的過程中出現(xiàn)概念混亂，甚至是矛盾的現(xiàn)象。在實踐過程中，大部分都是結(jié)合本部門的具體情況，并將各自原有的一些非強制性的工作方式和方法運用進來，因此導致了行政約談的具體屬性并不清晰，出現(xiàn)了諸如行政指導、行政調(diào)解和機關(guān)內(nèi)部問責的情形。

制度粗放生長，異化現(xiàn)象較為突出。行政約談具有非強制性的特征，雙方在就問題進行協(xié)商過程中，不可避免地可能會存在“交易”與妥協(xié)，如行政主體為提高其行政效率，行政相對人也在獲得某些“好處”后，改正自己的行為，但是這種亂象背后往往掩蓋著權(quán)錢交易的事實。“約”表明行政主體是主動發(fā)起的，“談”說明行政主體和行政相對人是以交談協(xié)商的方式來進行的。但是很多約談已經(jīng)變?yōu)椤皬娭普劇保绻徽?，將會受到相?yīng)的處罰。本來是由某些不當行為導致的約談，因為不去“談”，又新增加了一個不當行為，這個變化方向是完全背離約談初衷的。

監(jiān)督與救濟機制不完善。行政約談制度本來是為了追求行政相對人的“心悅誠服”，但是由于制度的不完善以及制度異化導致了行政相對人的違心接受。目前關(guān)于行政約談的相關(guān)法律，條文中都規(guī)定了行政相對人不接受約談和不履行約談內(nèi)容的后果，但是沒有關(guān)于行政相對人因為約談而受到侵害的救濟措施，權(quán)利和義務(wù)存在一定的不平等，在某種角度上，可以說是完全背離了行政法制的目標。

完善行政約談的法律依據(jù)、實施程序

首先，完善行政約談的法律依據(jù)。行政約談的立法位階較低，立法具有混亂甚至是自相矛盾的現(xiàn)象，很多行政約談的規(guī)范性文件更像是一個內(nèi)部通知，制定的隨意性較強、科學性不足。行政約談作為非強制性的行政行為，具有極強的靈活性，因此不大可能制定一部單行的法律法規(guī)，應(yīng)從行政程序法的角度對約談行為給予法律上的認可，在此之上，再由各執(zhí)法部門制定各自的關(guān)于行政約談的規(guī)章制度。

其次，完善行政約談的程序。行政約談程序的周密性是行政約談良好實施的要件之一，如果程序設(shè)立不嚴謹欠周密可能造成行政約談的隨意性和權(quán)威性喪失。在行政約談中，應(yīng)該把行政約談分為約談之前、約談之中和約談之后三個階段。在約談之前，行政主體應(yīng)該在合理期限內(nèi)通知行政相對人，對其發(fā)放行政約談通知書，并在通知書中告知約談的內(nèi)容和時間、約談人和被約談人，告知相關(guān)的權(quán)利義務(wù)，如請求回避等。在約談之中，行政主體應(yīng)事先確立約談的主持人、談話人和記錄人，各司其職不可混淆，行政相對人應(yīng)出示自己的證件，介紹出席約談的工作人員，告知約談的程序和權(quán)利義務(wù)，同時核實被約談人的信息。如果被約談人為兩人或以上的應(yīng)該分開進行約談。行政主體只能就約談通知書中所記載的內(nèi)容進行約談，不能隨意擴大或者更改約談的內(nèi)容，否則行政相對人可以就這些內(nèi)容拒絕回答。行政主體應(yīng)該全程記錄約談的內(nèi)容和事項，明確行政相對人的問題和整改目標。約談之后經(jīng)被約談人審核一致，簽字按手印，一式兩份，行政主體和行政相對人各自保存。行政主體應(yīng)該告知行政相對人，如果不按照約談要求進行整改可能導致違法行為加劇，不利后果更加嚴重。在約談之后，行政主體應(yīng)該進行跟訪，以期通過行政約談達到行政目的。如果約談沒有效果或者違法行為擴大，行政機關(guān)則應(yīng)該采取其他措施來對違法行為進行規(guī)制。

最后，健全行政約談的監(jiān)督救濟機制。對于行政約談的監(jiān)督，可以從兩個方面入手：其一，加強行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。行政約談的非強制性增加了行政主體的自由裁量權(quán)，如果把握不好很容易變成強制性的行政行為，因此在進行行政約談時，如果行政主體的約談人超越約談設(shè)定的內(nèi)容，行政相對人可以拒絕約談，同時就相關(guān)情況知會發(fā)起行政約談的行政主體要求改正，如果約談出現(xiàn)威逼利誘、索賄等情形更應(yīng)向上級行政主體反映，告知紀檢監(jiān)察部門，以此來維護自身的合法權(quán)益。其二，提升輿論監(jiān)督效力。行政約談被廣泛適用，并受到各界的關(guān)注，進行輿論監(jiān)督具有天然的群眾基礎(chǔ)。行政主體在進行行政約談中，如若有違法行為，行政相對人也可以通過曝光、發(fā)動社會輿論來維護自身權(quán)益。

行政約談作為具有獨立價值的行政行為理應(yīng)可以采取行政復(fù)議?！缎姓?fù)議法》第五條行政機關(guān)侵犯其合法經(jīng)營自主權(quán)的，可以提起行政復(fù)議。行政約談的非強制性使得其看上去并不具備提起行政訴訟進行救濟的資格，但是也正如前文提到的情形，雖然表面為非強制性，但是由于行政主體的地位優(yōu)勢，使得行政相對人在約談時具有無形的壓力，以約談形式來掩蓋某些需要通過強制性措施才能達到的行政目的。這種情況下，行政相對人受到的和其他行政強制措施一樣的損害，但是卻不能進行有效的維權(quán)。司法機關(guān)對行政主體的行政行為進行合法性審查時，應(yīng)該通過對行政約談是否給行政相對人造成事實上的強制性損害來進行審查，以此來維護行政相對人的合法權(quán)益?！缎姓V訟法》第五十三條規(guī)定，行政相對人在提起行政訴訟時可以一并請求對行政主體實施行政約談時所依據(jù)的規(guī)范性文件進行審查。這樣一來，可以在某種程度上規(guī)范行政約談立法，使其向更加統(tǒng)一嚴謹周密的方向發(fā)展。

（作者單位分別為武漢大學法學院；成都市龍泉驛區(qū)山泉鎮(zhèn)人民政府）

【參考文獻】

①孟強龍：《行政約談法制化研究》，《行政法學研究》，2015年第6期。

責編/孫垚 美編/楊玲玲