農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃內(nèi)容體系初探

石道銘

【摘要】：本文通過對(duì)土地整治規(guī)劃的含義理解，從農(nóng)村土地綜合整治的基本概念、原則、存在的問題及保障措施等幾個(gè)方面進(jìn)行了總結(jié)，在規(guī)劃設(shè)計(jì)及實(shí)施方面總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】：土地綜合整治； 規(guī)劃內(nèi)容； 規(guī)劃體系

1、 農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃目的

編制農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃應(yīng)達(dá)到以下目的：（1）以規(guī)劃為龍頭，指導(dǎo)土地綜合整治，引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)；（2）促進(jìn)農(nóng)村“一化三基”建設(shè)；（3）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；（4）建立指導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)的土地利用控制指標(biāo)體系。

2、土地整治規(guī)劃原則

第一，政府主導(dǎo)。國際成功經(jīng)驗(yàn)表明，在農(nóng)村土地綜合整治中，政府的作用是十分明顯的。農(nóng)村土地綜合整治工作涉及面廣、涉及部門利益多，必須由政府引導(dǎo)，相關(guān)部門積極執(zhí)行。

第二，規(guī)劃引導(dǎo)。開展農(nóng)村土地綜合整治必須堅(jiān)持規(guī)劃先行。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、縣域總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、水利規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、電力規(guī)劃等，科學(xué)編制農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃，整體開發(fā)、綜合配套建設(shè)。在強(qiáng)有力的規(guī)劃執(zhí)行和保障體系下，各種類型的整治工作只是規(guī)劃的具體執(zhí)行過程，實(shí)際操作中則可以靈活多變，由政府和市場兩者結(jié)合起來完成。

第三，尊重民意。以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要始終把維護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動(dòng)。

第四、權(quán)益保障。權(quán)益的保障，不僅提高了農(nóng)民的積極性和合作意愿，也減少了政府推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的成本和減少自身公共財(cái)政的壓力。

第五，節(jié)約用地。通過整治，確保耕地、基本農(nóng)田和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田總量不減少、質(zhì)量有提高，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模不增加。完善農(nóng)村宅基地管理機(jī)制和退出、流轉(zhuǎn)機(jī)制，加大宅基地整理力度，切實(shí)解決農(nóng)民建房難、建房亂問題，努力提高農(nóng)村土地節(jié)約利用水平。

3、農(nóng)村土地整治規(guī)劃現(xiàn)狀

目前，由于傳統(tǒng)思想的影響及經(jīng)濟(jì)條件的制約，我國農(nóng)村居民點(diǎn)普遍存在以下幾方面問題：人均占地面積嚴(yán)重超標(biāo)，查處難度大；農(nóng)村居民用地具有分散性，在建筑方面具有零亂性，規(guī)劃執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性，并且容積率，土地利用率低；宅基地使用制度不夠完善，缺乏對(duì)農(nóng)村住宅建設(shè)的管理，土地的粗放利用嚴(yán)重的存在于農(nóng)村居民點(diǎn)中，建設(shè)外延粗放擴(kuò)張，普遍存在“空心村”的現(xiàn)象；污水多，畜糞遍地，落后的基礎(chǔ)設(shè)施，居住生活環(huán)境差。

在這其中，我國耕地也面臨一些問題：一是由于我國人多地少、耕地資源稀缺的特殊國情，土地供需矛盾十分突出，盡管我們采取了嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃、計(jì)劃等一系列管控措施，從嚴(yán)從緊控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度，有些地方違規(guī)違法用地依然屢禁不止。 二是土地利用方式總體還比較粗放，許多城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地仍習(xí)慣于粗放外延式擴(kuò)張發(fā)展，一些建設(shè)項(xiàng)目土地利用效率不高，土地浪費(fèi)閑置較為普遍。 三是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，還將不可避免地占用一部分耕地，生態(tài)退耕、災(zāi)害損毀等因素也會(huì)造成耕地減少。尤其是近年來，我國自然災(zāi)害發(fā)生比較頻繁，災(zāi)害損毀耕地較多。四是隨著人口不斷增加，對(duì)耕地的壓力會(huì)更大。

4、進(jìn)一步做好農(nóng)村土地整治工作的建議

4.1加強(qiáng)宣傳，提升認(rèn)識(shí)。農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，應(yīng)廣泛宣傳， 提高廣大干部群眾對(duì)其重要性和必要性的認(rèn)識(shí)。

4.2科學(xué)規(guī)劃，規(guī)模適度。規(guī)劃編制的科學(xué)與否很大程度上決定著增減掛鉤工作的成敗。在村鎮(zhèn)總體規(guī)劃框架下高起點(diǎn)編制好項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃；要堅(jiān)持遠(yuǎn)近兼顧，既滿足當(dāng)前現(xiàn)實(shí)需求，更著眼今后發(fā)展。重點(diǎn)要做好三點(diǎn)：一是與相關(guān)規(guī)劃的銜接。掛鉤年度實(shí)施計(jì)劃一定要注意與掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃相銜接；二是拆舊建新地塊的選擇要合規(guī)可行，拆舊地塊要從規(guī)劃、地類、農(nóng)民意愿、整理難易程度以及資金預(yù)算等方面把好關(guān)，確保所選地塊百姓愿實(shí)施、規(guī)劃能實(shí)施、工程可實(shí)施。三是掛鉤拆舊復(fù)墾整理的規(guī)模要與投入的資金相匹配。掛鉤復(fù)墾整理需要投入大量的資金，不能盲目擴(kuò)大規(guī)模，而使群眾利益受損。

4.3先易后難、循序漸進(jìn)。當(dāng)前，可以選擇以下幾類用地先行實(shí)施：一是規(guī)劃擬撤并的村莊，現(xiàn)實(shí)已實(shí)施，但尚有少量住戶住居或無人居住的房屋，即以“空心村”、“空心房”整治和危舊房改造為重點(diǎn)，把農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力大、投資成本低的村莊，優(yōu)先納入近期農(nóng)村土地整治范圍；二是廢棄的工礦用地、堆場用地。三是廢棄的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)用地。這幾類用地拆遷整理工作難度小，社會(huì)認(rèn)可度高，可行性強(qiáng)。

4.4以民為本，保障權(quán)益。群眾是新農(nóng)村建設(shè)的主人，無論拆舊還是建新，都要充分尊重群眾意愿，聽取群眾心聲。在實(shí)施過程中，應(yīng)遵循自愿、合法、有償?shù)脑瓌t，保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，建立公眾參與和監(jiān)督制度，項(xiàng)目區(qū)選點(diǎn)布局要實(shí)行聽證、論證，項(xiàng)目區(qū)實(shí)施過程中涉及農(nóng)用地和建設(shè)用地調(diào)整、互換，以及集體土地征收涉及農(nóng)民補(bǔ)償安置的要實(shí)行公示。對(duì)被拆遷農(nóng)民要足額補(bǔ)償并妥善安置，安置住房要給予優(yōu)惠，集中安置的要從實(shí)際出發(fā)，方便生產(chǎn)生活。要堅(jiān)決防止盲目推進(jìn)試點(diǎn)，搞政績工程、形象工程，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來不必要的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。要循序漸進(jìn)地推進(jìn)掛鉤試點(diǎn)工作，不搞大拆大建，不搞行政命令強(qiáng)行拆遷，保護(hù)土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的合法權(quán)益。

4.5嚴(yán)格監(jiān)管，保證質(zhì)量。為保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量， 依照有關(guān)規(guī)定落實(shí)項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制、工程招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、資金審計(jì)制，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，建立“三級(jí)監(jiān)督、一級(jí)監(jiān)理”制度，即聘請(qǐng)有資質(zhì)的、有監(jiān)理土地開發(fā)整理項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)理單位對(duì)工程實(shí)施進(jìn)行全程監(jiān)督；國土資源部門不定期對(duì)拆舊工程進(jìn)行監(jiān)督檢查，現(xiàn)場調(diào)度解決部分施工中的問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所定期對(duì)項(xiàng)目區(qū)建設(shè)情況進(jìn)行檢查，及時(shí)向國土資源局匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展情況；同時(shí)，邀請(qǐng)拆舊項(xiàng)目村的老黨員和群眾代表作為檢查監(jiān)督隊(duì)伍，發(fā)揮檢查監(jiān)督作用，有效保證項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的落實(shí)，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，做到拆舊一片、復(fù)墾一片、建新一片、成功一片。

結(jié)語

通過以上農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃內(nèi)容體系構(gòu)建，可實(shí)現(xiàn)規(guī)劃在農(nóng)村土地空間上全覆蓋，在農(nóng)村土地利用、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容上全涵蓋。從而能夠保障農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序進(jìn)行。

【參考文獻(xiàn)】：

[1]孟艷麗等.縣級(jí)土地整治規(guī)劃編制思路研究.山東國土資源；2012.3（28）：49-52.