關(guān)于律師參與涉法涉訴信訪工作的思考

摘 要 為深入推進(jìn)涉法涉訴信訪改革，中央政法委提出動員律師參與涉法涉訴信訪工作，向信訪群眾講法明理，引導(dǎo)信訪群眾理性表達(dá)訴求，督促政法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦案。各地積極貫徹中央政法委意見精神，由省級層面開始逐步推行該項(xiàng)工作，一定程度上實(shí)現(xiàn)了與政法機(jī)關(guān)的優(yōu)勢互補(bǔ)和良性互動，但也暴露出一些問題，如地域不平衡、管理欠缺、相關(guān)部門重視不夠、律師積極性不高、素質(zhì)參差不齊、后續(xù)跟進(jìn)不足等，我們通過調(diào)查研究后提出建立健全完善的激勵機(jī)制、完備的律師介入和選拔機(jī)制、后續(xù)跟進(jìn)機(jī)制、規(guī)范的協(xié)作配合機(jī)制、完善的信訪終結(jié)機(jī)制建、完整的現(xiàn)代化技術(shù)支持系統(tǒng)等解決措施，希望可以為有關(guān)部門提出合理化建議和可行性措施。

關(guān)鍵詞 涉法涉訴 案件 信訪 律師代理

作者簡介：河北科技大學(xué)項(xiàng)目組，河北科技大學(xué)。

中圖分類號：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.218

目前，我國信訪形勢嚴(yán)峻，上訪群眾中存在著“信訪不信法”的現(xiàn)象。為此，中央政法委出臺《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），深入推進(jìn)涉法涉訴信訪改革，推動律師參與涉法涉訴信訪。由于該制度正處于實(shí)踐探索階段，因此我們啟動《律師參與信訪案件的實(shí)證研究》項(xiàng)目，希望借此考察律師參與接訪的實(shí)際狀況，了解其中存在的問題，分析問題產(chǎn)生的原因，有針對性的提出應(yīng)對建議，為實(shí)現(xiàn)律師參與信訪目標(biāo)提供有益思路，以推動涉法涉訴信訪案件得到依法有效解決。

一、律師參與涉法涉訴信訪工作的問題及原因分析

（一）政策推行地域不平衡

從政策推行上看，《意見》要求各地制定律師參與涉法涉訴信訪案件的具體辦法，以地市為重點(diǎn)全面推開實(shí)施。但實(shí)際上，政策的推廣情況并不樂觀。從推廣的程度來看，南方要高于北方，沿海高于內(nèi)地；從律師參與的程度來看，省級律所參與程度較高，地市級律所參與程度較低，而縣級律所則寥寥無幾，而且律師們對相關(guān)政策了解較少。

（二）欠缺相關(guān)管理機(jī)制

我們在查詢公開文件的過程中，并沒有看到關(guān)于律師參與涉法涉訴信訪的具體實(shí)施辦法，也沒有看到相關(guān)的考核審查監(jiān)督措施。在實(shí)際調(diào)查過程中，我們也發(fā)現(xiàn)參與接訪工作的律師在人員調(diào)配、管理上缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，不僅工作職責(zé)不明確，也缺乏相應(yīng)的考核機(jī)制。存在律師應(yīng)付了事的現(xiàn)象，影響到律師在信訪工作中作用的發(fā)揮，律師參與涉法涉訴信訪工作的原有的目標(biāo)也難以保質(zhì)保量的實(shí)現(xiàn)。

（三）參與信訪工作的律師積極性不高

相關(guān)激勵機(jī)制不足在一定程度上限制了律師的積極性。《意見》中提到對參與涉法涉訴信訪工作的律師應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)助，但事實(shí)上補(bǔ)助微乎其微。律師參與信訪工作費(fèi)時費(fèi)力，其所得報(bào)酬與付出不成正比，微弱的補(bǔ)助也存在延遲甚至得不到落實(shí)的情況，這勢必會影響接訪律師參與接訪的積極性，進(jìn)而導(dǎo)致接訪效率和質(zhì)量的下降。調(diào)查顯示，有很大一部分律師參與到信訪工作中是來源于任務(wù)攤派，由此出現(xiàn)了為完成任務(wù)由助理代班的情況。另外，對律師精神獎勵的缺失也影響了律師參與接訪工作的積極性。

（四）參與信訪工作的律師素質(zhì)參差不齊

相關(guān)部門對參與涉法涉訴信訪工作的律師欠缺具體的選拔標(biāo)準(zhǔn)和要求，參與接訪的律師在政治素質(zhì)、職業(yè)道德、業(yè)務(wù)水平等方面均存在差異。律師的學(xué)歷、執(zhí)業(yè)年限從一定程度上反映了律師的業(yè)務(wù)水平，律師的執(zhí)業(yè)年限越高，對社會上的復(fù)雜問題理解的就越深，處理的就越好。反之，剛?cè)腴T的律師對疑難案件的處理就比較生疏。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，參加涉法涉訴案件接訪的律師當(dāng)中只有很少一部分高學(xué)歷、高執(zhí)業(yè)年限的律師，而超過70%的人是本科或者研究生學(xué)歷且執(zhí)業(yè)年限在10年以下。顯然，初入律師行業(yè)、資歷尚淺的律師在為信訪人疏導(dǎo)情緒、解疑釋惑方面不如執(zhí)業(yè)年限較高的優(yōu)秀律師有經(jīng)驗(yàn)、有優(yōu)勢，很難取得相關(guān)接訪機(jī)關(guān)的信任，無法取得相關(guān)機(jī)關(guān)的信任便無法順利開展工作，勢必影響到接訪的整體工作質(zhì)量。

（五）律師對信訪人的后續(xù)跟進(jìn)不足

根據(jù)我們的調(diào)查，當(dāng)前律師參與接訪采取輪流值班的方式，對案件沒有具體的后續(xù)跟進(jìn)措施，這種情況直接導(dǎo)致服務(wù)缺乏連貫性，甚至可能出現(xiàn)剛剛理清頭緒卻面臨值班人員交接的問題，律師在有限的時間內(nèi)難以對復(fù)雜的信訪案件進(jìn)行全面的了解與處理，從而降低了律師對信訪人的服務(wù)質(zhì)量。由于缺少對案件后續(xù)處理情況的了解，律師也無法對接訪機(jī)關(guān)處理案件的情況進(jìn)行有效監(jiān)督。

（六）相關(guān)部門重視度不夠且缺乏有效配合

《意見》要求各地政法機(jī)關(guān)為律師參與涉法涉訴信訪案件提供必要的辦公場地和設(shè)施，加強(qiáng)安全防范，保障律師人身安全，對律師閱卷、咨詢了解案情等合理要求提供支持，對律師提出的處理建議認(rèn)真研究，及時反饋意見。但在調(diào)查與訪談過程中，我們發(fā)現(xiàn)50%以上的律師認(rèn)為接訪部門對律師接訪工作重視不夠，具體表現(xiàn)為對接訪律師態(tài)度冷淡甚至反感，為律師提供的工作環(huán)境較差，消極對待律師對處理信訪案件的建議和意見等。除此之外，各部門之間也欠缺有效相互協(xié)作配合，缺少溝通，使得律師的工作難以深入開展。

二、關(guān)于健全律師參與涉法涉訴信訪工作的建議

（一）建立健全完善的激勵機(jī)制

完善的激勵機(jī)制包括物質(zhì)激勵和精神激勵兩方面。首先，律師作為法律服務(wù)工作者，提供法律服務(wù)具有市場經(jīng)濟(jì)屬性，這就要求有人為律師提供的服務(wù)“買單”。片面的要求律師參與公益性質(zhì)的信訪接待工作，會對律師的職業(yè)耐心形成挑戰(zhàn)，進(jìn)一步影響律師信訪接待的質(zhì)量。因此，應(yīng)該避免對律師的道德綁架，肯定律師參與接訪的有償性，形式上可以采用以下方式：一是采用政府購買服務(wù)的形式，由相關(guān)政法部門挑選有資質(zhì)的優(yōu)秀律師參與涉法涉訴接訪工作，根據(jù)律師接訪案件的數(shù)量和質(zhì)量，組織有關(guān)專家，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估，按等級支付相應(yīng)報(bào)酬；二是把律師參與接訪納入到法律援助制度體系，對律師接訪時間、接防批次、服務(wù)人數(shù)等進(jìn)行評價，比照法律援助辦案標(biāo)準(zhǔn)，給與一定的費(fèi)用補(bǔ)償。其次，對主動參與并在接訪中作出重要貢獻(xiàn)、取得明顯成效的單位和個人給予精神獎勵，如在政府官網(wǎng)上對相應(yīng)律師進(jìn)行公開表揚(yáng)，為優(yōu)秀律所頒發(fā)先進(jìn)單位證書等。

（二）建立健全完備的律師介入和選拔機(jī)制

據(jù)了解，律師參與到信訪工作中主要由政法委牽頭、各部門組織，再由各律所組織律師開展接訪工作。這種方式不僅缺乏對律師的學(xué)歷、執(zhí)業(yè)水平、業(yè)務(wù)范圍等問題的實(shí)際考量，也使得律師參與到信訪工作中的途徑較為單一。對此，可通過以下幾種方式規(guī)范律師參與的渠道：一是參與信訪的律師由律所指派改為由律師協(xié)會推薦律師人選，由政法委牽頭組織有關(guān)專家進(jìn)行選拔，并建立律師人才庫，以備各級信訪部門查詢使用。二是由律師被動參與轉(zhuǎn)為律師主動介入，建立律師主動報(bào)名參加接訪工作的渠道，方便律師主動請纓直接參與到接訪工作中；三是建立對參與接訪律師的培訓(xùn)制度，對參加接訪工作的律師進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，使其具備接訪的相關(guān)專業(yè)素質(zhì)。這三種渠道不是孤立的而是一個整體的選拔機(jī)制。通過這樣的參與選拔機(jī)制，才能更好的挑選出那些熱心公益、政治意識和責(zé)任感強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力過硬、經(jīng)驗(yàn)豐富的律師，從而解決現(xiàn)在參加接訪律師的能力、素質(zhì)、職業(yè)水平等參差不齊的問題。

（三）健全完善的后續(xù)跟進(jìn)機(jī)制

關(guān)于在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的后續(xù)工作不到位的問題，我們提出以下建議：一是建立專案專人服務(wù)制度。一個信訪案件由一個專門的律師負(fù)責(zé)到底，從而保障信訪案件處理的連續(xù)性，律師也能對相關(guān)接訪部門進(jìn)行有效的監(jiān)督。二是設(shè)立統(tǒng)一管理涉法涉訴信訪的部門。對于律師在接訪過程中遇到的確實(shí)是有關(guān)部門執(zhí)行過錯而導(dǎo)致的信訪問題，律師可以向統(tǒng)一管理涉法涉訴信訪的部門反映，由該部門出面統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，并將最終的執(zhí)行情況告知反饋律師，使得律師有效監(jiān)督接訪部門。

（四）建立規(guī)范的協(xié)作配合機(jī)制

律師參與涉法涉訴信訪，需要在完善的組織管理體系下，由各級政法機(jī)關(guān)信訪部門、律師管理部門和接訪律師三方聯(lián)動協(xié)作，通力配合。然而根據(jù)調(diào)查和訪談得知事實(shí)并非如此。一方面，相關(guān)信訪部門對律師缺乏信任。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，律師參與接訪的大多是一般涉法涉訴糾紛，少有接觸重大、敏感的案件。即便律師主觀上有意愿，客觀上也沒有太多機(jī)會參與。另一方面，有的信訪部門對參與接訪的律師態(tài)度較差，為接訪律師提供的辦公環(huán)境和設(shè)施也不盡人意。律師在這樣的環(huán)境中很難全心全力地向信訪人解疑答惑。因此，國家有關(guān)部門可以在深化改革的基礎(chǔ)上，形成相對完善的律師接訪制度，搭建律師與相關(guān)接訪部門交流的平臺，建立健全律師與有關(guān)部門溝通聯(lián)絡(luò)的長效機(jī)制，提高各部門與律師之間彼此的信任度，暢通律師參與接訪工作的通道。加強(qiáng)律師工作環(huán)境與工作設(shè)施的建設(shè)，為律師提供工作便利，以便于各接訪部門和律師進(jìn)行有效協(xié)作配合，深入推進(jìn)律師參與到信訪工作中去。

（五）建立健全信訪終結(jié)機(jī)制

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些案件上訪人越過法律程序直接上訪，有些案件法律程序已經(jīng)結(jié)束，但當(dāng)事人仍然反復(fù)上訪。為此，建議組織一批資深的、具有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的律師組成“信訪專家律師團(tuán)”，對不同的情況做有針對性的處理：對當(dāng)事人的訴求尚有法律救濟(jì)渠道的案件，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其依法行使權(quán)利，促進(jìn)案件得到依法公正處理；對一些走完法律程序仍不息訴的案件，可邀請專家律師團(tuán)的律師、對方當(dāng)事人、群眾代表舉行公開聽證會，評議信訪人的訴求是否合理合法。如果原案件確實(shí)存在執(zhí)法錯誤和瑕疵，應(yīng)及時向有關(guān)政法機(jī)關(guān)提出法律意見和工作建議，引導(dǎo)信訪人依法申訴；對無理上訪、采取極端方式鬧訪、借上訪之名煽動鬧事的，依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。同時，對于經(jīng)過“信訪專家律師團(tuán)”復(fù)查終結(jié)的案件，應(yīng)當(dāng)通過新聞媒體公布于眾，將信訪案件的處理陽光化。當(dāng)然，在運(yùn)用終結(jié)手段時必須慎之又慎，防止激化社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。

（六）建立完整的現(xiàn)代化技術(shù)支持系統(tǒng)

推動涉法涉訴信訪進(jìn)程應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的作用。政府可以開通網(wǎng)上信訪受理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)容納信訪人、接訪律師、律所和各政法機(jī)關(guān)四方主體的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺；律所可以將自己所內(nèi)優(yōu)秀律師推薦到網(wǎng)絡(luò)平臺，減少了參與律師協(xié)會的選拔的這一項(xiàng)工作；信訪人可以直接通過網(wǎng)絡(luò)平臺向接訪律師和有關(guān)部門反映自己的訴求，減輕上訪成本；律師可以直接毛遂自薦，從網(wǎng)上報(bào)名參加接訪工作，也可以對信訪人的問題進(jìn)行在線答疑解惑，增加參與接訪的途徑，提高處理接訪案件的效率；相關(guān)接訪機(jī)關(guān)可以對律師參與接訪的整體情況進(jìn)行了解和把控，提高辦案透明度。除此之外，通過該網(wǎng)絡(luò)平臺，律師和相關(guān)接訪機(jī)關(guān)也能進(jìn)行有效的相互監(jiān)督，從而建設(shè)一個信訪人、接訪律師、律所和接訪部門四方可以良性互動、有效溝通的現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，推動信訪案件的有效解決，構(gòu)建和諧的司法環(huán)境。