小議政府在PPP模式中的職責(zé)

金瑞波

[摘 要]20世紀80年代以來，在世界范圍內(nèi)刮起一股行政改革的風(fēng)潮，其主要內(nèi)容是政府職能市場化。在此背景下，鼓勵社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式在世界范圍內(nèi)得到快速發(fā)展。文章對政府部門在PPP模式中的職能與定位進行探討，并對有關(guān)問題給出對策與建議。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；政府職能；信息披露機制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.10.210

1 PPP模式介紹

1997年Windhoek在可持續(xù)發(fā)展的項目管理會議上首次提出了“PPP”概念。PPP，即公私合作制，是指政府部門在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時，為了提高效率、降低風(fēng)險而與私人部門進行的長期合作。這種合作伙伴關(guān)系一般是通過正式的協(xié)議來確立。在這種合作伙伴關(guān)系下，公共部門與私人部門在提供公共產(chǎn)品（或服務(wù)）時可以更充分地發(fā)揮各自的優(yōu)勢并且共同分擔風(fēng)險、分享收益。

PPP的實踐最早起源于歐洲，其在鐵路、地鐵、公路等大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中應(yīng)用相當廣泛。但是目前在國際上對于“PPP”還沒有一個較為統(tǒng)一的定義，世界各國、各種國際組織對“PPP”的定義都有不同的解釋。英國促進“PPP”政策工作小組對“PPP”的定義為：為了提供某項公共服務(wù)或開發(fā)某一公共設(shè)施，而在公共部門與私人部門之間達成的契約性協(xié)議，并以此來實現(xiàn)收益共享和風(fēng)險共擔。美國PPP委員會將“PPP”定義為：政府機構(gòu)（包括聯(lián)邦、州或地方）與私人部門的合同協(xié)議，并且通過這一正式的協(xié)議，利用公私雙方的資產(chǎn)、發(fā)揮公私雙方的技能，共同為公眾提供服務(wù)或設(shè)施，在資源共享的同時，公私雙方分享利益并分擔風(fēng)險。加拿大PPP委員會將“PPP”定義為：公共部門與私人部門基于各自的經(jīng)驗建立的一種合作經(jīng)營關(guān)系，通過合理的資源分配、利益共享和風(fēng)險共擔，以滿足公眾需求。世界銀行對“PPP”的定義為：“為提供公共設(shè)施或服務(wù)，政府部門與私人部門建立的長期合同，其中主要由私人部門承擔主要風(fēng)險和管理責(zé)任，私人部門獲得的報酬與其所提供的設(shè)施或服務(wù)相關(guān)。

2 我國政府在PPP模式中的職能履行現(xiàn)狀

政府部門作為PPP模式的參與方之一，不同于私人部門以追求經(jīng)濟利潤為目的，政府部門更多的是看重項目的社會效益。同時，政府部門作為項目的發(fā)起者又占據(jù)主導(dǎo)地位，所以政府部門如何在PPP項目中履行職能至關(guān)重要。

從20世紀80年代中期開始，我國就在一些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入了社會資本投資，如污水處理、高速公路、橋梁等。從這些基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展歷程來看，政府通過使用PPP模式，已經(jīng)顯現(xiàn)出了一定的效果，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率提高以及緩解地方政府財政壓力。但是PPP模式在我國的應(yīng)用仍處于起步階段，需要結(jié)合我國國情不斷完善、探索。

我國為了更好地推進PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用，于2014年成立了財政部政府和社會資本合作中心，并賦予了國家發(fā)改委對于PPP推廣過程中的監(jiān)督職能。但在實踐過程中，存在職權(quán)交叉的問題。使得PPP的監(jiān)管機構(gòu)在履行職能時缺乏應(yīng)有的獨立性。我國的政府部門作為PPP項目的參與方之一，要承擔PPP項目帶來的風(fēng)險并享受相應(yīng)的收益，同時，政府部門又是PPP項目的監(jiān)管者，要履行相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。這種既是運動員又是裁判員的身份，很容易使政府部門在實踐過程中模糊了自己的職責(zé)。

在法制建設(shè)上，這些年來，為了鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財政部和國家發(fā)改委陸續(xù)發(fā)布了很多推廣PPP模式的政策文件，這在一定程度上促進了PPP模式在中國的發(fā)展。但是我國關(guān)于PPP的法律法規(guī)依然不完善，存在穩(wěn)定性差、法規(guī)地區(qū)化、內(nèi)容籠統(tǒng)等問題。

在政府管理觀念上，政府部門仍然存在對公共服務(wù)全權(quán)負責(zé)的保守觀念。社會資本在人才、管理、技術(shù)等方面的優(yōu)勢不能完全發(fā)揮。我國政府應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)觀念，在PPP項目中，作為參與者和監(jiān)管者，應(yīng)給予社會資本更多的空間以更好地發(fā)揮其優(yōu)勢。

綜上所述，我國政府在PPP模式中的分工有待明確、法律法規(guī)亟待完善、管理觀念仍需轉(zhuǎn)變。

3 對于我國政府在PPP模式中職能與定位的建議

3.1 優(yōu)化審批程序

政府部門應(yīng)當簡化審批程序，減少行政審批周期，審慎核準項目，建立一個簡潔、有效、清晰、合理的項目執(zhí)行方案。同時，在項目有效期內(nèi)，應(yīng)充分發(fā)揮政府的監(jiān)督、管理職能，切實保障相關(guān)政策法規(guī)的可持續(xù)性，建立應(yīng)對外部環(huán)境變化的應(yīng)急機制，避免項目因政治等因素而終止。

3.2 對社會資本參與PPP項目提供支持

政府部門推廣PPP模式時要明確，政府部門與社會資本合作的目的是為了借助社會資本在技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢來增進提供公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。目前，在社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域時仍然存在一些不合理的技術(shù)條件、人員資格、注冊資金等門檻，在與國外投資者的競爭中常受到不平等待遇，嚴重挫傷了國內(nèi)社會資本參與PPP項目的熱情。所以，政府需要認識到PPP項目的長期性和復(fù)雜程度，在明確自身職責(zé)的情況下，繼續(xù)深化行政管理體制改革，實現(xiàn)政企分離，進而使社會資本更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢，與此同時，政府部門應(yīng)繼續(xù)出臺更多的優(yōu)惠特許權(quán)政策，比如給予社會資本在項目附近的商業(yè)開發(fā)權(quán)、土地開發(fā)、物業(yè)管理權(quán)等。

3.3 完善法律法規(guī)

PPP項目能否成功，一個關(guān)鍵因素就是相關(guān)政策的支持和完善的法律法規(guī)。由于我國PPP模式正處在起步階段，對于這方面的法律法規(guī)、政策制定的研究并不多，在公私合作方面的立法相對滯后。接下來，政府部門應(yīng)在保證法律、制度一致性的基礎(chǔ)上，跟上時代步伐，抓緊研究并制定新形勢下公私合作方面的法律法規(guī)。通過法律保障PPP模式的健康發(fā)展，為接下來的PPP推廣營造有利環(huán)境。

3.4 合理的風(fēng)險分配機制

雖然上文提到，世界各國對于PPP的定義并不統(tǒng)一，但是都承認“風(fēng)險共擔、收益共享”是PPP的核心精神。實踐過程中，應(yīng)在協(xié)調(diào)社會資本追求收益和政府部門追求社會利益的基礎(chǔ)上，科學(xué)、合理地制定風(fēng)險分配機制。對于風(fēng)險的分配，應(yīng)遵循三個原則：第一是風(fēng)險應(yīng)分配給對該風(fēng)險最有控制力的一方，例如建設(shè)過程中涉及的風(fēng)險應(yīng)由社會資本承擔；第二是風(fēng)險的分配應(yīng)與權(quán)力相匹配，例如在地鐵、污水處理、高速公路等PPP項目中，政府部門需要掌控定價權(quán)，相對應(yīng)地，政府就需要承擔收入不足的風(fēng)險；第三是風(fēng)險分配應(yīng)有上限，有些風(fēng)險發(fā)生時，其造成的后果可能令任何一方都難以獨自承受，如果只由一方承擔，并不利于PPP項目的風(fēng)險管理。歷史上有很多PPP項目由于政府部門過多地承擔了風(fēng)險，最后對政府財政形成了巨大的壓力，所以在風(fēng)險分配時，應(yīng)設(shè)立一個承擔風(fēng)險的上限，超過這個上限的風(fēng)險或者通過購買保險或者所有參與者共同承擔。

3.5 建立信息披露機制，使投資公開透明

政府在做PPP項目儲備和篩選的工作時，應(yīng)及時向全社會公開發(fā)布PPP項目的信息，并如實披露項目有關(guān)風(fēng)險；并且采用招標、談判等競爭的方式，公開透明地在社會資本當中選擇參與方，通過打分的機制將信用狀況良好，綜合實力較強的社會資本遴選出來，避免“托關(guān)系”“走后門”等情況的發(fā)生。真正做到通過PPP模式，降低了提供公共服務(wù)的成本并提高了提供公共服務(wù)的效率。

3.6 加強監(jiān)管、將政策落到實處

政府應(yīng)繼續(xù)加強PPP項目的監(jiān)督和管理，將PPP項目涉及的所有利益相關(guān)方都納入監(jiān)管范圍，防范內(nèi)部腐敗的發(fā)生，建立一個適合PPP項目長期發(fā)展的程序和相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則，并進一步建設(shè)項目有效期內(nèi)的風(fēng)險追蹤和調(diào)控機制，做好項目跟蹤服務(wù)，依法開展檢查、驗收和責(zé)任追究等活動，建立健全私人資本投資公共項目的信用記錄，充分發(fā)揮政府作為管理者和監(jiān)督者的職能。

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