加強(qiáng)預(yù)算管理盤活財政存量資金的思考

張寶立

[摘 要]近年來，面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，國務(wù)院研究提出了盤活財政存量資金的決策部署，這既是創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式的重要內(nèi)容，又是用足用活積極財政政策的關(guān)鍵舉措，對于穩(wěn)增長、惠民生具有重要意義。盤活各領(lǐng)域“沉睡”的財政資金，把“零錢”化為“整錢”，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點領(lǐng)域和優(yōu)先保障民生支出，是當(dāng)前財政管理的一項重要內(nèi)容，也是審計檢查的重中之重。文章通過分析當(dāng)前財政存量資金管理中存在的問題、形成的原因等，提出加強(qiáng)預(yù)算管理、減少財政沉淀資金的建議，對于財政管理具有十分重要的現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞]財政存量資金；預(yù)算管理；理財觀念

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.10.078

1 盤活財政存量資金面臨的主要問題

近年來，各地按照國務(wù)院決策部署，積極推動盤活財政存量資金工作，財政存量資金規(guī)模大幅度下降，財政統(tǒng)籌能力不斷加強(qiáng)，資金使用效益不斷得到提高。但地方在執(zhí)行盤活財政存量資金政策過程中也遇到了一系列問題，主要是：

1.1 盤活財政存量資金政策有待完善

存量資金范圍界定不夠清晰，各級各部門理解不一致；存量資金分類與現(xiàn)行財政決算存在差異，增加清理統(tǒng)計和盤活難度；對部分資金如財政專戶管理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余是否納入存量資金未明確規(guī)定；尚有中央部分資金未通過上下級財政撥款劃轉(zhuǎn)，直接通過上下級對口部門原有賬戶撥付，游離于財政監(jiān)督之外；政府性基金調(diào)入一般公共預(yù)算后不能統(tǒng)籌安排使用，只能補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，達(dá)不到盡快盤活存量資金的目的等；上級專項轉(zhuǎn)移支付凈結(jié)余認(rèn)定程序不明確，下級財政在執(zhí)行盤活財政存量資金時存在畏難情緒，既擔(dān)心統(tǒng)籌力度過大面臨審計風(fēng)險，又擔(dān)心資金沉淀未發(fā)揮有效效益。

1.2 部分項目確定方式有待改進(jìn)

部分支出預(yù)算編制仍采取“基數(shù)加增長”模式，支出規(guī)模安排脫離實際需要，從而形成財政存量；部分項目資金需要國家相關(guān)部委批準(zhǔn)后才能確定具體市縣或項目，地方根本無法按要求時間分配下達(dá)。同時部分與中央配套項目，因中央相關(guān)部委一般都是“當(dāng)年研究確定當(dāng)年的項目”，致使地方財政在編制預(yù)算時無法將這部分資金提前細(xì)化到位，難以按照《預(yù)算法》規(guī)定時限下達(dá)。中央和地方的預(yù)算內(nèi)基建投資仍沿用“先下投資計劃再下預(yù)算指標(biāo)”的管理模式，尚未按照統(tǒng)一的預(yù)算管理流程進(jìn)行編制，年初難以細(xì)化到位，執(zhí)行中資金下達(dá)較晚，影響資金使用效益。

1.3 部分部門理財觀念不適應(yīng)新情況

基本建設(shè)資金受制于投資計劃制約，不能按照預(yù)算管理要求提前細(xì)化到位，影響預(yù)算執(zhí)行效果，形成年底存量；部分部門預(yù)算管理理念滯后，預(yù)算慣性思維未轉(zhuǎn)變，不能按要求提前細(xì)化到位，仍存在預(yù)算執(zhí)行中再二次分配的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響預(yù)算執(zhí)行效率；中央及省級實行項目法分配的資金占比相對較大，因相關(guān)部門評審時間較長，難以按照規(guī)定時間分配下達(dá)；單位原有賬戶存量資金盤活效果不明顯，受制于國家部分銀行賬戶管理規(guī)定，部分單位原有賬戶存量資金遲遲得不到有效盤活。

1.4 資金管理辦法有待健全完善

隨著專項資金統(tǒng)籌整合的力度進(jìn)一步加大，部分資金管理辦法不適應(yīng)管理改革需要，急需盡快修訂完善。盡管我省提請省政府印發(fā)了省級專項資金管理辦法，但尚未建立每個專項資金有且只有一個管理辦法的制度體系，需要加快工作進(jìn)度。部分國家層面制定的制度辦法未及時修訂，如森林植被恢復(fù)費，影響地方盤活財政存量資金效果。

1.5 部分預(yù)算部門基礎(chǔ)管理薄弱

部分預(yù)算部門未按照要求建立健全備選項目庫或者雖然建立了備選項目但未實施有效管理，項目庫內(nèi)容質(zhì)量不夠，備選項目庫未有效發(fā)揮作用，尚不能實現(xiàn)從“資金等項目”向“項目等資金”轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致資金遲遲不能分配下達(dá)；部分項目在向爭取資金時未進(jìn)行充分的前期評估論證，倉促上報，資金下達(dá)后才組織項目申報，無法在規(guī)定時間分配下達(dá)；部分部門向上級上報項目后，未及時與上級對口有關(guān)部門進(jìn)行溝通銜接，不能及時掌握項目申報進(jìn)展情況。

2 加強(qiáng)預(yù)算管理建議

為提高預(yù)算編制科學(xué)性，優(yōu)化財政資源配置，減少財政沉淀資金，針對上述問題，應(yīng)從國家和地方層面進(jìn)一步加強(qiáng)財政預(yù)算管理。

2.1 國家層面

（1）加快推進(jìn)預(yù)算管理模式改革，為地方實施中期財政規(guī)劃管理、加強(qiáng)資金統(tǒng)籌使用、加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度創(chuàng)造條件。一是以實施中期財政規(guī)劃管理為抓手，深化零基預(yù)算改革，改變過去“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制模式，根據(jù)國家深化預(yù)算改革要求，對重點支出不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法；督促中央相關(guān)部委轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算管理理念，將項目確定機(jī)制從“當(dāng)年研究確定當(dāng)年項目”改為“當(dāng)年研究確定下年項目”，以便地方財政部門在預(yù)算編制時就能夠把專項轉(zhuǎn)移支付細(xì)化到位，從而提高年初預(yù)算到位率，確保在規(guī)定時限內(nèi)下達(dá)資金。二是積極推進(jìn)統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）明確提出“統(tǒng)一預(yù)算分配，逐步將所有預(yù)算資金納入財政部門統(tǒng)一分配”。由于這項改革涉及國家投資管理體制的調(diào)整，地方財政無力推動，建議中央能夠督促協(xié)調(diào)相關(guān)部門盡快推動落實“統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)”。如改革暫時難以到位，建議要求相關(guān)部門對該資金“按照統(tǒng)一的預(yù)算管理流程進(jìn)行編制”，提前將項目細(xì)化到位。三是督促有關(guān)部委適時調(diào)整資金管理模式。一方面，中央應(yīng)根據(jù)國務(wù)院制定的中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案，合理確定中央支出責(zé)任，減少地方配套資金壓力，確保地方財政集中財力保障民生。另一方面，中央盡快完善非同級財政預(yù)算資金管理政策，規(guī)范中央部委撥付地方資金管理模式，統(tǒng)一通過轉(zhuǎn)移支付方式處理，全部經(jīng)由上下級財政部門下達(dá)，再由財政部門按照既定項目和使用方向?qū)①Y金分配相關(guān)部門，為加強(qiáng)財政資金監(jiān)管和及時盤活財政存量資金提供有利條件。四是明確中央專項轉(zhuǎn)移支付凈結(jié)余認(rèn)定程序，便于地方實際操作；盡快根據(jù)新《預(yù)算法》及財稅改革有關(guān)要求，修訂相關(guān)制度辦法，為地方加大盤活財政存量資金力度清除障礙。

（2）進(jìn)一步明確盤活財政存量資金政策，加強(qiáng)對地方統(tǒng)籌使用存量資金的指導(dǎo)。一是明確重點支出存量可由地方統(tǒng)籌調(diào)整安排使用。按新《預(yù)算法》規(guī)定，重點支出的調(diào)減需報人大審批，但因受人大審批程序煩瑣，即便部分重點支出進(jìn)度緩慢也難以調(diào)整統(tǒng)籌使用，從而影響盤活效果，建議明確地方可在重點支出總規(guī)模不減少的基礎(chǔ)上根據(jù)不同科目支出需要相互調(diào)整使用。二是明確地方政府項目動態(tài)調(diào)整權(quán)限。提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，減少專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；提高切塊下達(dá)資金比重，由基層統(tǒng)籌安排項目，發(fā)揮地方財政貼近基層的優(yōu)勢；減少中央財政直接確定到項目的資金規(guī)模，提高地方統(tǒng)籌使用余地。三是明確單位原有賬戶財政存量資金管理政策。建議清理現(xiàn)有銀行賬戶管理制度，對于已不適應(yīng)當(dāng)前財稅改革的規(guī)定盡快廢除，倒逼單位激活原有賬戶沉淀資金；同時明確對單位原有賬戶存量資金管理政策，便于地方有據(jù)可依推進(jìn)盤活存量資金。

（3）調(diào)整完善消化財政存量資金賬務(wù)處理，降低對當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的影響。當(dāng)前，收回財政存量資金賬務(wù)處理規(guī)定，重新安排項目調(diào)整支出科目的，要按原科目沖減當(dāng)年支出，此種處理方式在實際執(zhí)行中導(dǎo)致部分支出數(shù)據(jù)不能準(zhǔn)確反映當(dāng)年預(yù)算安排情況、預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行結(jié)果差異較大、財政總預(yù)算和部門決算支出數(shù)據(jù)差異等問題。建議中央層面完善關(guān)于消化財政存量資金賬務(wù)處理辦法，降低對當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的影響。采取將所有收回的調(diào)整支出科目的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)一沖減“22999-其他支出”科目，增設(shè)“一般公共預(yù)算收回存量資金調(diào)減支出”和“政府性基金收回存量資金調(diào)減支出”款級科目，以負(fù)數(shù)填列當(dāng)年需沖減的支出數(shù)，并在預(yù)算執(zhí)行情況說明和總決算報表附注詳細(xì)說明結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金調(diào)整科目沖銷情況，確保其他科目本年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果真實性，規(guī)避列支和沖銷科目無法匹配、當(dāng)年部分科目沖減為負(fù)值等極端情況，減弱特殊事項對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的影響。

2.2 地方層面

（1）進(jìn)一步完善專項資金管理辦法。逐項健全完善專項資金管理辦法，明確每個專項資金執(zhí)行期限、支持范圍、使用方向、分配辦法等內(nèi)容，嚴(yán)格落實每個專項有且只有一個資金管理辦法，嚴(yán)禁相關(guān)部門在執(zhí)行中再次拆分專項，形成每個專項資金內(nèi)部不同使用方向的競爭機(jī)制，突出財政資金預(yù)算績效導(dǎo)向。

（2）進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革。繼續(xù)推進(jìn)中期財政規(guī)劃改革，促使部門轉(zhuǎn)變預(yù)算理念，適應(yīng)改革要求，切實提高年初預(yù)算到位率；加大簡政放權(quán)力度，減少省對市縣直接實行項目法分配的專項資金規(guī)模，加大切塊下達(dá)專項所占比重，發(fā)揮市縣財政部門貼近基層的優(yōu)勢；加強(qiáng)預(yù)算細(xì)化管理，凡未按要求細(xì)化到位的，年度預(yù)算原則上不予安排，部門申報新增專項資金必須先細(xì)化到位，否則不予安排。

（3）進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算基礎(chǔ)管理。明確各部門預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，從源頭上控制存量資金規(guī)模；完善財政存量資金與預(yù)算安排統(tǒng)籌結(jié)合機(jī)制，對年末財政存量資金規(guī)模較大的部門、市縣財政，壓縮下年財政預(yù)算安排或轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，督促其加強(qiáng)盤活財政存量資金管理。督促預(yù)算部門加強(qiáng)項目庫建設(shè)，提前儲備可執(zhí)行項目，將項目申報、評審等相關(guān)程序提前或壓縮評審時間，努力提高財政資金分配下達(dá)效率。規(guī)范地方配套，積極培植財源，提高生財、聚財能力，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，積極落實國家有關(guān)配套要求；從規(guī)范事權(quán)與支出責(zé)任入手劃分各級事務(wù)，為規(guī)范地方配套奠定基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]國務(wù)院辦公廳.關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財政存量資金工作的通知（國辦發(fā)〔2014〕70號）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/21/content_9408.htm.

[2]國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知（國辦發(fā)〔2015〕35號）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-06/19/content_9866.htm.

[3]財政部.關(guān)于收回財政存量資金預(yù)算會計處理有關(guān)問題的通知（財預(yù)〔2015〕81號）[EB/OL].http：//yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201506/t20150601_1248261.html.

[4]河南省人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)河南省省級中期財政規(guī)劃編制工作方案的通知（豫政辦〔2014〕48號）[EB/OL].http：//www.henan.gov.cn/zwgk/system/2014/06/06/010478462.shtml.