國(guó)外社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制經(jīng)驗(yàn)研究

張曉龍

[摘 要]在國(guó)際上，多數(shù)國(guó)家實(shí)行由政府、企業(yè)、個(gè)人共同承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)金籌資責(zé)任的“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，一些國(guó)際組織則采取除了強(qiáng)制性繳費(fèi)的“三支柱”以外，輔以非正式保障形式基金的“五支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，實(shí)際上，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也屬于“三支柱”模式，故對(duì)國(guó)外典型國(guó)家和國(guó)際組織的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的研究對(duì)于改善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度責(zé)任分擔(dān)機(jī)制有重要的參考價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；三支柱；五支柱；責(zé)任分擔(dān)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.10.063

1 引 言

1994年10月，世界銀行（WBG）在年度報(bào)告《防止老齡危機(jī)：保護(hù)老年人及促進(jìn)增長(zhǎng)的政策》中第一次提出“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。其中“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式分別指：第一支柱是政府提供的公共養(yǎng)老金計(jì)劃，針對(duì)于全體就業(yè)人員；第二支柱是企業(yè)建立的補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃，針對(duì)于企業(yè)內(nèi)部就業(yè)人員；第三支柱是個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金計(jì)劃?！叭е蹦Ｊ揭唤?jīng)提出，就得到了經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的倡導(dǎo)，該組織表示：[1]“一個(gè)更為分散化的退休收入模式是必要的，而且更廣泛的退休收入來(lái)源也有助于降低收入損失的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，三支柱體系應(yīng)該能夠增加現(xiàn)在仍以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主的國(guó)家中基金制養(yǎng)老金制度的比重；減少公共養(yǎng)老金制度在養(yǎng)老保障體系中的規(guī)模；分離公共養(yǎng)老金制度的反貧困和收入替代功能?！痹谑佬泻徒?jīng)合組織的倡導(dǎo)下，“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式在全世界很多國(guó)家都得到了廣泛應(yīng)用，例如美國(guó)、英國(guó)、俄國(guó)、日本等，并且都取得了不錯(cuò)的效果。

2 國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

2.1 美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

美國(guó)的基本養(yǎng)老保障是由養(yǎng)老保險(xiǎn)、遺囑津貼和殘疾保險(xiǎn)組成的，簡(jiǎn)稱OASDI方案，其采取的“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式又可稱為“三角凳”模式，由普遍養(yǎng)老金計(jì)劃、私人養(yǎng)老金計(jì)劃和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金計(jì)劃構(gòu)成，各個(gè)養(yǎng)老金針對(duì)的人員不同，其養(yǎng)老保險(xiǎn)金的責(zé)任分擔(dān)也不一樣，具體見(jiàn)表1。

第一，普遍養(yǎng)老金計(jì)劃。該計(jì)劃為政府強(qiáng)制執(zhí)行的社會(huì)保障，是提供給全社會(huì)的聯(lián)邦退休金制度，該層次養(yǎng)老金全部來(lái)自雇主和雇員共同繳納的工資稅，采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，目前已經(jīng)覆蓋了近全美97%的就業(yè)人員。

第二，私人養(yǎng)老金計(jì)劃。該計(jì)劃帶有福利性質(zhì)，其資金籌措由政府或雇主承擔(dān)，最初該計(jì)劃僅限于工業(yè)和商業(yè)企業(yè)的工薪勞動(dòng)者，隨后農(nóng)業(yè)工人、小商販和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者也被容納進(jìn)來(lái)，1984年，未來(lái)制度的更規(guī)范管理，將公務(wù)員也納入了該計(jì)劃范圍。

第三，個(gè)人退休金計(jì)劃。該計(jì)劃為個(gè)人自愿參與的補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃，個(gè)人自行管理個(gè)人的退休賬戶，其籌資分擔(dān)完全自己承擔(dān)，多繳多得。

2.2 英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

英國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式基本和美國(guó)相同，但制度設(shè)計(jì)相比美國(guó)更為合理，其實(shí)行的“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式分別為統(tǒng)一費(fèi)率的國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃、各種與工薪收入相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金計(jì)劃以及個(gè)人自愿養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。

第一支柱：國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。該支柱由每個(gè)符合領(lǐng)取養(yǎng)老金條件的退休人員得到的等額的基礎(chǔ)年金組成和根據(jù)實(shí)際繳費(fèi)年限和基數(shù)確定的按消費(fèi)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整的數(shù)額兩部分組成。

第二支柱：與工薪收入相關(guān)聯(lián)的各種養(yǎng)老金計(jì)劃。一是由國(guó)家發(fā)起繳納的，為國(guó)家收入關(guān)聯(lián)計(jì)劃；二是由雇員的雇主單位發(fā)起的，為職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。

第三支柱：個(gè)人自愿養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。該支柱是由社會(huì)商業(yè)機(jī)構(gòu)或社團(tuán)發(fā)起設(shè)立的個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，主要針對(duì)非就業(yè)人員，但就業(yè)人員也可自愿選擇參加，多數(shù)實(shí)行個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄的積累制方式。

2.3 日本養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

日本的養(yǎng)老保險(xiǎn)主要實(shí)行不同層次籌措“年金”的共濟(jì)方式，故責(zé)任分擔(dān)主要是有國(guó)家、雇主和雇員共同承擔(dān)，相對(duì)沒(méi)有參加工作的人其分擔(dān)責(zé)任較小，其“三支柱”分別為“國(guó)民年金”、“厚生年金”和“共濟(jì)年金制度”、“企業(yè)年金”。第一層為 “國(guó)民年金”，法律規(guī)定20歲以上60歲以下部分職業(yè)都有義務(wù)參加國(guó)民年金的繳納；第二層為“厚生年金”和“共濟(jì)年金制度”，厚生年金由受雇于企業(yè)的正式雇員參加，公務(wù)員等參加共濟(jì)年金，這部分的養(yǎng)老金由個(gè)人和國(guó)家共同承擔(dān)；第三層為“企業(yè)年金”，它是為了進(jìn)一步增加老年人的退休后的收入而建立的。

3 “三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制存在問(wèn)題

目前眾多國(guó)家普遍采取的由國(guó)家、雇主、雇員共同承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的“三支柱”模式，其養(yǎng)老金較為單一，易受經(jīng)濟(jì)發(fā)展景氣、人口結(jié)構(gòu)等因素影響，不能保障養(yǎng)老保險(xiǎn)支出的可持續(xù)性。

3.1 “三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式不利于可持續(xù)發(fā)展

養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出旨在保障老年人的生活水平，然而：一方面，養(yǎng)老金支出的剛性特點(diǎn)，在老年人口相比就業(yè)人員相對(duì)減少的情況下，養(yǎng)老金總收入與養(yǎng)老金總支出不匹配，收支不平衡，易出現(xiàn)養(yǎng)老金籌集與養(yǎng)老金支出的資金缺口；另一方面，該模式的養(yǎng)老金很大程度上有國(guó)家分擔(dān)責(zé)任，在體制轉(zhuǎn)軌階段，上一代人的養(yǎng)老金支出很大程度上通過(guò)下一代的繳費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)，易導(dǎo)致下一代個(gè)人賬戶實(shí)質(zhì)上的空賬運(yùn)行，實(shí)際上造成養(yǎng)老金收支缺口的惡性循環(huán)?？梢?jiàn)，“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式不利于可持續(xù)發(fā)展。

3.2 “三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式增加年輕人的負(fù)擔(dān)

“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式在老齡化背景下極易增加年輕人養(yǎng)老保險(xiǎn)金的分擔(dān)壓力。老年人比重增加導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出急劇增加，這樣以政府支出責(zé)任為主的籌資方式在財(cái)政支出約束下，勢(shì)必導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)金籌資責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁，導(dǎo)致企業(yè)和在職人員的繳費(fèi)比例提高，結(jié)果：一方面企業(yè)在繳費(fèi)比例提高情況下，無(wú)力繳納或拒繳職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金現(xiàn)象會(huì)增加；另一方面，個(gè)人繳費(fèi)比例的增加也會(huì)增加在職員工的負(fù)擔(dān)，在有些企業(yè)拒履行其責(zé)任分擔(dān)義務(wù)情況下甚至影響年輕人就業(yè)，這樣，年輕一代人的壓力進(jìn)一步加劇。而現(xiàn)實(shí)是，老齡化不僅僅是老年人比例的增加而且他們的相對(duì)壽命進(jìn)一步延長(zhǎng)，這樣會(huì)進(jìn)一步增加養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出壓力。所以，“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式會(huì)使年輕人負(fù)擔(dān)加重的狀況進(jìn)入惡性循環(huán)。

3.3 “三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式體現(xiàn)社會(huì)保障制度公平性不夠

“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式多采取現(xiàn)收現(xiàn)付的籌集方式，這樣制度上將收益者分為老人、中人和新人，并且其籌資分擔(dān)方式?jīng)Q定了更多的收益者應(yīng)該是在職人員，所以不能夠充分體現(xiàn)社會(huì)保障制度應(yīng)具備的公平性。具體表現(xiàn)為：

一是當(dāng)期老人變成了純收益者。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，越來(lái)越多的人為了更早地享受養(yǎng)老待遇選擇提前退休，而新人不斷參與分擔(dān)義務(wù)和中人分擔(dān)責(zé)任不斷加重卻還不能享受待遇，這樣可能出現(xiàn)社會(huì)財(cái)富逆向高收入人群，即老人轉(zhuǎn)移的情況，使得養(yǎng)老金籌集更加困難。

二是覆蓋面的限制并不能解決社會(huì)真正的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求?，F(xiàn)行“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式由于普遍采取“個(gè)人需要交納一定年限一定數(shù)額的養(yǎng)老金后才能在退休后得到養(yǎng)老金”的政策，于是沒(méi)有能力向個(gè)人賬戶交納養(yǎng)老金的最底層人群就得不到保障，也就失去了其社會(huì)保障最根本的宗旨。

三是同樣因?yàn)楦嗥蛴诰蜆I(yè)人員和其收入水平為依據(jù)的制度設(shè)計(jì)，不利于婦女群體的養(yǎng)老保障，因?yàn)橐话闱闆r下，婦女就業(yè)率相對(duì)低，另外，即使就業(yè)也因?yàn)轲B(yǎng)育子女等因素可能獲得的薪水水平相對(duì)較低，雖然他們的籌資分擔(dān)責(zé)任低但相應(yīng)退休后的保障水平也低。

可見(jiàn)，“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)雖然覆蓋了多數(shù)群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)，但并不能公平地保障社會(huì)各群體的老年生活水平。

4 國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的啟示

國(guó)外典型國(guó)家和國(guó)際組織的養(yǎng)老保險(xiǎn)多實(shí)行多層次的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，在政府計(jì)劃內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度多采取政府、企業(yè)、個(gè)人共擔(dān)的籌資模式，且這些計(jì)劃多采用強(qiáng)制性原則，在這些強(qiáng)制性的養(yǎng)老保險(xiǎn)金外，有些國(guó)家還采取自愿形式的“企業(yè)年金”或“商業(yè)年金”等計(jì)劃作為補(bǔ)充，充分保障各階層群體的養(yǎng)老問(wèn)題。這些都為進(jìn)一步完善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制提供了參考。

4.1 與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際相適應(yīng)

從各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平看，與各國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等環(huán)境相適應(yīng)，故我國(guó)在各類養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)上，應(yīng)充分考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展區(qū)域間、城鄉(xiāng)間不平衡等因素，從籌資標(biāo)準(zhǔn)到待遇水平要使不同人群達(dá)到同樣的水平不是一蹴而就的事情，需要通過(guò)循序漸進(jìn)的過(guò)程，力圖首先實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)不同居民之間的籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平一樣，其次在考慮城鄉(xiāng)間平等的問(wèn)題。實(shí)際上，2014年開(kāi)始的國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，其實(shí)就是使城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員這兩類同為城鎮(zhèn)在職人員向同一水平看齊的努力。

4.2 建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是現(xiàn)代社會(huì)分工要求越來(lái)越高、收入分配差異、老齡化等問(wèn)題越來(lái)越明顯，單一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無(wú)法適應(yīng)社會(huì)養(yǎng)老的要求，由此，國(guó)外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家多采取了由各階層共同承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這樣，可以在政府財(cái)力有限的情況下，通過(guò)制度設(shè)計(jì)發(fā)揮政府、企業(yè)、個(gè)人各方的積極性，同時(shí)以完全商業(yè)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)作為補(bǔ)充，通過(guò)建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，充分解決全社會(huì)的養(yǎng)老問(wèn)題。實(shí)際上，我國(guó)也基本建立起了全覆蓋城鄉(xiāng)居民的不同層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但完全商業(yè)化性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民養(yǎng)老理念等因素影響發(fā)展尚處在起步階段。

4.3 充分發(fā)展國(guó)家公共保險(xiǎn)制度外的年金制度

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家除了建立多層次的國(guó)家公共保險(xiǎn)制度外還充分發(fā)展不同形式的年金制度作為補(bǔ)充，充分保障養(yǎng)老水平。其采取的方式主要有三種：一是國(guó)家公共保險(xiǎn)與強(qiáng)制性職業(yè)年金相結(jié)合，國(guó)家要求企業(yè)每年繳納一定費(fèi)用與國(guó)家公共保險(xiǎn)金形成在職工人的養(yǎng)老基金；二是國(guó)家公共保險(xiǎn)與自愿職業(yè)年金相結(jié)合，雇員基本上自愿參與，但雇主必須保證為雇員提供政府作要求的“最低保險(xiǎn)年金”與國(guó)家公共保險(xiǎn)共同構(gòu)成養(yǎng)老保險(xiǎn)金；三是完全自愿型的針對(duì)非在職居民實(shí)施的年金，或采取待遇確定或采取完全積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)年金。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，年金制度已經(jīng)得到普遍發(fā)展，并形成這些國(guó)家公共年金的重要補(bǔ)充，而在我國(guó)，除了城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、新農(nóng)保三種政府、企業(yè)、個(gè)人共擔(dān)形式的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外，國(guó)家公共保險(xiǎn)金參與的年金制度基本還沒(méi)有建立，只有一些完全商業(yè)化保險(xiǎn)作為補(bǔ)充，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。

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