渭河陜西段生態(tài)修復(fù)與建設(shè)對(duì)策建議

張倩

“十三五”期間，渭河生態(tài)修復(fù)面臨的主要問題有：水資源短缺，河道生態(tài)基流不足，水質(zhì)污染情況有所反復(fù)，部分渭河沿河景觀建設(shè)急功近利，以及管理體制機(jī)制有待創(chuàng)新等問題。對(duì)此，應(yīng)探索制定《陜西省渭河流域生態(tài)修復(fù)建設(shè)規(guī)劃》，抓緊落實(shí)《陜西省渭河流域“河長(zhǎng)制”實(shí)施方案》，建立水權(quán)制度，實(shí)行水權(quán)管理，探索排污權(quán)交易機(jī)制，進(jìn)一步完善渭河全線管理體制機(jī)制。多措并舉，按照人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，推動(dòng)渭河陜西段生態(tài)建設(shè)邁上新臺(tái)階。

渭河是陜西人民的母親河，她的存在不僅是陜西關(guān)中地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)灌溉的基礎(chǔ)，也是沿岸大中城市現(xiàn)代文明的保障。渭河流域水環(huán)境對(duì)關(guān)中地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了強(qiáng)有力的支撐作用。渭河流域所在的關(guān)中地區(qū)，不僅是陜西省的政治、文化的中心，也是陜西經(jīng)濟(jì)最為活躍的區(qū)域。流域工業(yè)產(chǎn)值占全省90%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占50%，集中了陜西省64%的人口、56%的耕地、72%的灌溉面積和65%以上的GDP，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)推動(dòng)全省的發(fā)展具有舉足輕重的作用。

歷史上，渭河流域曾經(jīng)氣候溫潤(rùn)，水草豐茂，沃野千里。上世紀(jì)90年代以來，因過度取水以及沿岸城市無(wú)序排污，使得渭河水量減少、污染嚴(yán)重。自2011年始，陜西省啟動(dòng)渭河綜合整治工程，到2015年底，渭河全線防洪能力大幅度提升，水生態(tài)環(huán)境明顯改善，沿岸的景觀建設(shè)帶動(dòng)旅游觀光、休閑娛樂、特色農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成“景美-民富”的良性循環(huán)。

步入“十三五”，渭河治理進(jìn)入到了一個(gè)新的時(shí)期。黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局的一部分，成為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要組成部分，渭河生態(tài)環(huán)境治理迎來了新的契機(jī)。渭河的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與關(guān)中地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非相互對(duì)立，而是相互促進(jìn)、良性循環(huán)的關(guān)系。渭河新一輪整治將以“生態(tài)修復(fù)”為關(guān)鍵詞，把修復(fù)生態(tài)環(huán)境擺在首要位置，圍繞渭河生態(tài)區(qū)的建設(shè)、保護(hù)、開發(fā)、利用來做工作。

“十三五”期間渭河生態(tài)修復(fù)面臨的主要問題

水資源短缺，河道生態(tài)基流不足

一定的生態(tài)基流是維持河道基本形態(tài)，保證河流自凈能力和基本的生態(tài)環(huán)境所必須的最小流量。隨著關(guān)中地區(qū)城市化建設(shè)的推進(jìn)，城市地面的硬質(zhì)鋪設(shè)使得雨水下滲能力降低，地面溝壑、水塘、濕地的消失，造成雨水蓄滯能力下降，對(duì)水的時(shí)空分布、水循環(huán)及水環(huán)境產(chǎn)生了多重影響，從而對(duì)渭河流域集水區(qū)的自然屬性也產(chǎn)生了較大的影響。

上世紀(jì)90年代以來，渭河地表水資源量明顯下降，這其中既有降水減少、陜西段入境水量減少的原因，也有人類活動(dòng)的影響，例如水庫(kù)蓄水、傍河取水、雨水蓄積、水窖蓄水、水土保持和灌溉工程等。其中，人類活動(dòng)是造成渭河水量減少的主要原因。

渭河流域本來就是資源性缺水地區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，缺水問題日趨嚴(yán)重。近年來陜西省通過對(duì)水庫(kù)的聯(lián)合調(diào)度、合理調(diào)度發(fā)電引水、加快實(shí)施“引漢濟(jì)渭”、“引紅濟(jì)石”等調(diào)水工程，在很大程度上緩解了渭河的缺水問題。但這些還不足以從根本上滿足渭河陜西段河道的生態(tài)需水，供水缺口巨大，缺水量逐年增加，渭河陜西段共有4市41個(gè)縣缺水，日缺水量達(dá)55萬(wàn)噸左右[1] 。這又進(jìn)一步加劇了渭河水污染及水質(zhì)惡化。

水質(zhì)污染情況有所反復(fù)

一直以來，點(diǎn)源控制都是渭河水污染防控的重中之重?！笆濉逼陂g，陜西省通過新建擴(kuò)建污水處理廠、關(guān)閉重污染、高排放企業(yè)，使工業(yè)廢水和生活污水直排渭河的問題基本得到解決，渭河重污染支流的水質(zhì)得到了顯著改善，渭河全流域消滅劣Ⅴ類水質(zhì)。但根據(jù)省環(huán)保廳的抽查，排污口污染物超標(biāo)的現(xiàn)象依然存在，一些排污口不達(dá)標(biāo)排放、甚至違法排放，使得渭河水質(zhì)污染的情況有所反復(fù)。

目前，渭河水污染主要有四個(gè)來源：一是城鎮(zhèn)生活污水。2013年，城鎮(zhèn)生活污水排放量已占到渭河污水排放總量的75%。[1]伴隨著城鎮(zhèn)規(guī)模快速擴(kuò)張和城鎮(zhèn)人口的急劇增加，城鎮(zhèn)生活污水處理壓力逐年增加，來水高峰期污水溢流、排水管道不完善導(dǎo)致雨污合流，甚至污水直排河道，城鎮(zhèn)生活污水處理能力亟待提升。二是工業(yè)污染。目前，渭河沿線仍布局有化工、食品加工、造紙、印染、有色等產(chǎn)業(yè)，污水排放量巨大，且存在治理效果不穩(wěn)定性和少數(shù)偷排現(xiàn)象，存在重大環(huán)境隱患。三是農(nóng)業(yè)面源污染近年來有所增加。隨著對(duì)渭河點(diǎn)源污染控制力度的加大以及控制能力的提高，渭河的面源污染問題很快凸顯出來，并且還在不斷加劇。渭河面源污染主要來自于城鄉(xiāng)結(jié)合部無(wú)污水管網(wǎng)的城區(qū)面源、農(nóng)田集約化種植以及農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)。污染的原因主要包括：氮肥過量施用、濫用農(nóng)藥、大水漫灌、養(yǎng)殖廢水處理率低和農(nóng)村地區(qū)生活污水處理率低。四是底泥污染。渭河沿線的污水處理廠每天要產(chǎn)生約1743噸污泥，目前還不能全部得到無(wú)害化處理，底泥積聚、釋放污染物，而治水不治泥，使治污效果大打折扣。

部分渭河景觀建設(shè)急功近利

一些渭河景觀建設(shè)違反“安瀾優(yōu)先”的原則，如寶雞市渭河公園雖然改善了環(huán)境面貌，美化了城市，但公園占去河床三分之一的過水?dāng)嗝?，?yán)重影響行洪安全。還有的景觀建設(shè)存在超出渭河生態(tài)承載力、過度開發(fā)的問題。一方面，過多的人工建筑和人類活動(dòng)，會(huì)在一定程度上破壞渭河原有的生態(tài)景觀和自然環(huán)境；另一方面，過度開發(fā)，經(jīng)濟(jì)投入規(guī)模巨大，可能在洪水來臨時(shí)，使花費(fèi)巨資修建的景觀毀于一旦。畢竟景觀帶是在渭河沿岸修建的，所以必須考慮到洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，符合成本收益原則。

渭河管理體制機(jī)制有待創(chuàng)新

根據(jù)2012年頒布的《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》，渭河流域陜西段的管理仍然采用條塊分割的區(qū)域管理模式。由地方政府對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的渭河管理負(fù)總則，地方水利部門負(fù)責(zé)水資源利用、河道管理、防汛抗洪，環(huán)保部門負(fù)責(zé)水污染防治、生態(tài)保護(hù)，省一級(jí)渭河流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)渭河全段的綜合協(xié)調(diào)、管理監(jiān)督和行政執(zhí)法。在這樣的管理模式下，各地方政府僅從地方利益出發(fā)，缺乏從全流域考慮問題的意識(shí)，而流域管理機(jī)構(gòu)不是具體的職能部門，更非權(quán)力機(jī)構(gòu)，其議事及綜合協(xié)調(diào)能力難以發(fā)揮作用。地方政府和職能部門、各職能部門之間事權(quán)劃分不清晰，責(zé)權(quán)交叉過多，難以統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)。目前全國(guó)很多省份都在積極探索全流域綜合管理體制，創(chuàng)新管理模式。陜西省也應(yīng)積極創(chuàng)新渭河陜西段管理體制機(jī)制，形成統(tǒng)一的流域綜合管理模式。

對(duì)策分析

渭河生態(tài)環(huán)境所面臨的種種問題，歸根究底是由于渭河沿岸城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口規(guī)模擴(kuò)大，導(dǎo)致對(duì)渭河水資源的開發(fā)利用超出了渭河的生態(tài)承載力。因此，渭河生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，必須要重視沿渭河區(qū)域由于城市化進(jìn)程加快所引起的渭河水環(huán)境問題，以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)渭河水資源提出的新的要求。我們要把渭河流域作為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，把沿渭河各城市發(fā)展對(duì)水資源的需要，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響以及產(chǎn)生的后效聯(lián)系在一起，對(duì)渭河流域進(jìn)行整體的、系統(tǒng)的管理，以“可以承受的水資源開發(fā)”為原則，著力推進(jìn)低碳、綠色、循環(huán)發(fā)展，形成資源節(jié)約和環(huán)境友好的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)及生活方式，著力打造關(guān)中城市群水生態(tài)文明體系。[2]

探索制定《陜西省渭河流域生態(tài)修復(fù)建設(shè)規(guī)劃》

渭河生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和建設(shè)是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)，也是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期投入、長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光的事業(yè)。規(guī)劃是維護(hù)渭河生態(tài)環(huán)境，開展治渭工作的基本依據(jù)。我們應(yīng)該在陜西省委、省政府制定的《渭河流域水污染防治鞏固提高三年行動(dòng)方案（2015-2017年）》的基礎(chǔ)上，制定《陜西省渭河流域生態(tài)修復(fù)建設(shè)規(guī)劃》。在考慮足夠生態(tài)用水的基礎(chǔ)上，深入分析渭河水資源能夠承載的人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模，包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)的結(jié)構(gòu)布局和城市人口的發(fā)展規(guī)模等，使渭河流域水資源能夠持續(xù)支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)模并維持良好的生態(tài)系統(tǒng)。同時(shí)，按照人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，設(shè)定渭河開發(fā)紅線，給渭水留下更多的修復(fù)空間。[3]

研究起草《陜西省渭河流域“河長(zhǎng)制”實(shí)施方案》

所謂“河長(zhǎng)制”，是由各市（縣）、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理。盡管《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定地方各級(jí)人民政府是本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)的主體，但從實(shí)踐來看，許多地方政府保護(hù)環(huán)境的主體責(zé)任沒有落到實(shí)處。推行“河長(zhǎng)制”，就是要把地方政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)落到實(shí)處。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議通過了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，鼓勵(lì)河長(zhǎng)制在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。目前全國(guó)已有24個(gè)?。▍^(qū)、市）實(shí)行了河長(zhǎng)制。陜西省也應(yīng)盡快探索實(shí)行“河長(zhǎng)制”，落實(shí)《陜西省渭河流域“河長(zhǎng)制”實(shí)施方案》，樹立牌子只是形式，關(guān)鍵在于提高渭河生態(tài)修復(fù)的行政效能。

建立水權(quán)制度，實(shí)行水權(quán)管理，探索排污權(quán)交易機(jī)制

水資源使用權(quán)包括取水權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)，分別對(duì)應(yīng)著水資源開發(fā)、利用和污水排放三個(gè)環(huán)節(jié)，以及最嚴(yán)格水資源管理制度的“三條紅線”。具體而言，取水權(quán)管理服務(wù)于用水總量控制和水資源開發(fā)利用控制紅線；用水權(quán)管理服務(wù)于水資源優(yōu)化配置和用水效率控制紅線；排污權(quán)管理服務(wù)于水環(huán)境保護(hù)和水功能區(qū)限制納污紅線。因此，水權(quán)制度通過對(duì)水資源的占有、使用、處分等權(quán)利給予法律上的保護(hù)，成為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的基本保障。[4]

目前，陜西省《水權(quán)改革方案》《用水權(quán)確權(quán)登記試行辦法》和《水權(quán)交易監(jiān)督管理辦法》正在審查中。接下來，我們應(yīng)以完善取水許可制度為基礎(chǔ)，因地制宜、分類推進(jìn)水資源確權(quán)登記，明晰水權(quán)；探索建立水資源的宏觀控制體系和微觀定額體系；以節(jié)約和高效利用為導(dǎo)向，積極培育水權(quán)交易市場(chǎng)，搭建省級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)，調(diào)動(dòng)社會(huì)節(jié)水的積極性，使水資源自動(dòng)流向高效率、高效益的地方。

積極探索排污權(quán)交易機(jī)制，嘗試以經(jīng)濟(jì)手段治理點(diǎn)源污染。排污權(quán)交易是在污染物排放總量一定的條件下，賦予排污者一定的初始排污權(quán)，然后利用市場(chǎng)機(jī)制，使污染者之間自由交易排污權(quán)，來實(shí)現(xiàn)低成本污染治理。與渭河流域現(xiàn)行的以政府為主導(dǎo)、以命令控制為主要方式、排污收費(fèi)制度和征收排污稅為手段的污染防治措施相比，排污權(quán)交易政策運(yùn)行的成本低，可以實(shí)現(xiàn)總量控制的目的，也能夠引導(dǎo)企業(yè)積極參與污染控制?，F(xiàn)階段，我們可以采取排污權(quán)交易與排污收費(fèi)相結(jié)合的策略，在排污企業(yè)較多的城市率先引入排污權(quán)交易，成熟后逐步向渭河沿岸推廣。

進(jìn)一步完善渭河全線管理體制機(jī)制

在新一輪渭河綜合整治建設(shè)中，陜西省正在研究確立渭河全線規(guī)范管理體制機(jī)制。目前，渭河生態(tài)區(qū)管理委員會(huì)已經(jīng)批準(zhǔn)成立，委員會(huì)下設(shè)機(jī)構(gòu)組建方案已按程序報(bào)批設(shè)立，沿渭各地正在加快地方管理機(jī)構(gòu)的組建。對(duì)渭河的管理體制機(jī)制改革可以借鑒遼河的改革經(jīng)驗(yàn)，形成“流域管理為主，區(qū)域行政管理為輔”的管理體制。[5]

首先，明確渭河陜西段流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能范圍。應(yīng)將原來分散在不同部門的職能、權(quán)限統(tǒng)一劃歸渭河生態(tài)區(qū)管委會(huì)。省水利廳、環(huán)保廳、林業(yè)廳、交通廳、城建廳等主要部門承擔(dān)的關(guān)于渭河生態(tài)區(qū)的相應(yīng)職能均劃歸渭河生態(tài)區(qū)管委會(huì)。統(tǒng)一管理后的渭河生態(tài)區(qū)管委會(huì)的職能應(yīng)包括編制規(guī)劃、水質(zhì)量管理監(jiān)督、環(huán)境評(píng)價(jià)、項(xiàng)目審批等。

其次，強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)與監(jiān)督權(quán)。為強(qiáng)化其監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)，可以設(shè)立渭河生態(tài)區(qū)公安局，實(shí)行省公安廳和渭河生態(tài)區(qū)管理局雙重管理，負(fù)責(zé)維護(hù)生態(tài)區(qū)內(nèi)的管理秩序，保障管委會(huì)行政執(zhí)法工作。并且將渭河水質(zhì)監(jiān)管工作由原來的水利廳、環(huán)保廳共同負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)化為管委會(huì)統(tǒng)一管理。水利廳、環(huán)保廳將逐漸演變?yōu)樨?fù)責(zé)技術(shù)支持、提供檢測(cè)數(shù)據(jù)的輔助性角色。

最后，通過地方法制，理順流域管理機(jī)構(gòu)縱向和橫向的權(quán)責(zé)關(guān)系。縱向權(quán)責(zé)關(guān)系上，由渭河生態(tài)區(qū)管委會(huì)直接向省政府負(fù)責(zé)，并領(lǐng)導(dǎo)各地方渭河生態(tài)區(qū)管理局。橫向權(quán)責(zé)關(guān)系上，明確省、市、縣的河長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，協(xié)助各級(jí)渭河生態(tài)區(qū)管委會(huì)做好生態(tài)保護(hù)工作。

參考文獻(xiàn)

[1]卓悅.關(guān)中地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與渭河水環(huán)境質(zhì)量演變關(guān)系研究[D].西安：西北大學(xué)，2010：3.

[2]孫洪偉.花三年徹底改善渭河水質(zhì)[N].華商報(bào)，2015-03-19.

[3]陳博.關(guān)中城市化進(jìn)程中渭河水生態(tài)文明建設(shè)對(duì)策研究[C].第七屆全國(guó)河湖治理與水生態(tài)文明發(fā)展論壇論文集，2015：320-321.

[4]竇明，王艷艷，李胚.最嚴(yán)格水資源管理制度下的水權(quán)理論框架探析[J].中國(guó)人口資源與環(huán)境，2014，24（12）：133.

[5]張菊梅.中國(guó)江河流域管理體制的改革模式及其比較[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，20（1）：20.

作者簡(jiǎn)介

張 倩 西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士、講師