突出空間治理的社會主義大國首都城市總體規(guī)劃

2017年9月，中共中央、國務(wù)院批復(fù)了北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）。這一版的北京城市總體規(guī)劃是新的時代背景下指導(dǎo)北京城市發(fā)展的藍(lán)圖，反映了新的時代要求，體現(xiàn)了新的發(fā)展理念，順應(yīng)了新的技術(shù)潮流，加深對其內(nèi)容的理解，將有助于規(guī)劃的實施，有助于北京城市的健康發(fā)展。

北京的城市戰(zhàn)略定位反映了建設(shè)社會主義大國首都的客觀要求

一個國家的發(fā)展既體現(xiàn)在可以觸摸的實體和可以量化的指標(biāo)上，例如反映經(jīng)濟增長速度的指標(biāo)，也體現(xiàn)在基礎(chǔ)性制度的建設(shè)上，例如文化價值體系、行政司法體系，也就是保障一個國家運行的制度基礎(chǔ)。從制度演進角度看，這兩者之間通常是制度基礎(chǔ)決定了可以觸摸的實體和可以量化的指標(biāo)，但也存在著經(jīng)濟增長引致制度和體系變化的路徑。從城市規(guī)劃角度看，是這兩者在空間上的能否分離以及多大程度的分離。中國是一個社會主義大國，歷史悠久。首都所在地歷史上就是政治、文化中心，也曾是國際交往的中心，在空間上承擔(dān)著決定國家基礎(chǔ)性制度安排的責(zé)任。因此，北京作為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”的戰(zhàn)略定位是建設(shè)社會主義大國首都的客觀要求。

有關(guān)北京的城市戰(zhàn)略定位有兩個方面需要特別闡明。第一個方面是北京作為科技創(chuàng)新中心具有非常重要的意義。首先，北京集聚了全國有優(yōu)勢的科技教育資源。這些科技資源緊密聯(lián)系，相互協(xié)作，形成了非常雄厚的基礎(chǔ)研究力量，同時和北京城市所集聚的人文、法律等社會科學(xué)形成了創(chuàng)新資源間的極佳組合。其次，在國家推行創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、創(chuàng)建創(chuàng)新型國家的背景下，將北京定位為國家科技創(chuàng)新中心有著極強的示范作用，是國家占領(lǐng)世界科技創(chuàng)新高地的重要舉措。第三，北京建設(shè)科技創(chuàng)新中心是北京轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的必由之路，是持久保持北京的活力、部分解決北京所面臨的“大城市病”的辦法。

第二個方面是如何界定北京市所承擔(dān)的經(jīng)濟功能。北京作為首都，不再承擔(dān)國家經(jīng)濟中心的職能。首先是順應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的趨勢?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟活動日趨復(fù)雜，變化速度快，市場信息分散程度提高，對于經(jīng)濟活動的決策趨于多主體和分散化，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟環(huán)境下，沒有必要強調(diào)經(jīng)濟中心的功能。在中國這樣的社會主義大國，空間上相對均衡的發(fā)展是縮小區(qū)域差距、增強社會公平的應(yīng)有之義。北京在已經(jīng)承擔(dān)起基礎(chǔ)性制度安排職能的前提下，應(yīng)該促進政治和經(jīng)濟活動的適當(dāng)分離，促進經(jīng)濟活動的空間均衡發(fā)展。而且，一個城市不承擔(dān)經(jīng)濟中心的職能并不意味其沒有經(jīng)濟功能。對北京而言，為城市正常運行的重要服務(wù)業(yè)、與科技創(chuàng)新緊密結(jié)合的高科技產(chǎn)業(yè)仍然會是北京經(jīng)濟活動的重要組成部分，但是與北京的戰(zhàn)略定位不符合、沒有直接聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟活動需要從北京疏解出去的大方向則是必須堅持的。

以戰(zhàn)略定位統(tǒng)籌安排北京城市的空間治理

圍繞實現(xiàn)北京的城市戰(zhàn)略定位來完善城市治理體系，增強城市治理能力。完善的治理體系意味著沒有缺項，包括了對全域空間和全部要素的覆蓋以及多主體的廣泛參與。城市治理能力的提高則指影響城市規(guī)劃編制和實施的各項能力沒有短板，包括城市規(guī)劃地位的確立、相關(guān)機構(gòu)和人力資源的配置、現(xiàn)代技術(shù)的應(yīng)用等，尤其是現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展對城市空間結(jié)構(gòu)、城市間的關(guān)系、規(guī)劃的編制和實施產(chǎn)生了深刻的影響。迫切需要結(jié)合現(xiàn)代城市治理中的政治智慧與現(xiàn)代技術(shù)提升城市治理能力。

北京的城市總體規(guī)劃明確提出，建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。北京城市總體規(guī)劃為此編制了非常豐富的內(nèi)容，其中最為重要的一個特征就是北京的不同類型空間和不同要素間的聯(lián)動發(fā)展，對空間的聯(lián)合管控提出了高要求。首先是與人口和資源環(huán)境承載力尤其是水資源的承載力相聯(lián)系，按照以水定人的要求，根據(jù)可供水資源量和人均水資源量，確定北京市的常住人口規(guī)模。其次，按照城市空間結(jié)構(gòu)的不同組成部分之間的聯(lián)動發(fā)展，即規(guī)劃確定的“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”城市空間結(jié)構(gòu)，針對人口、用地、產(chǎn)業(yè)等不同要素，在市域范圍內(nèi)實現(xiàn)主副結(jié)合發(fā)展、內(nèi)外聯(lián)動發(fā)展、南北均衡發(fā)展、山區(qū)和平原地區(qū)互補發(fā)展。第三，不同功能區(qū)之間聯(lián)動發(fā)展，根據(jù)北京城市的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，增加生態(tài)、居住、生活服務(wù)用地，減少種植業(yè)、工業(yè)、辦公用地，形成生活用地和辦公用地的合理比例。第四，城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌聯(lián)動，完善中心城區(qū)—北京城市副中心—新城—鎮(zhèn)—新型農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)代城鄉(xiāng)體系，全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、社會治理一體化，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，成為現(xiàn)代化超大城市城鄉(xiāng)治理的典范。

在保障城市規(guī)劃實施的能力建設(shè)方面，也提出了具體明確的措施。首先是明確了城市總體規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位，通過底圖疊合、指標(biāo)統(tǒng)合、政策整合，全面建立起多規(guī)合一的規(guī)劃實施及管控體系，實現(xiàn)一張藍(lán)圖繪到底。其次是對現(xiàn)代信息技術(shù)的運用，大幅提高有關(guān)規(guī)劃編制和實施的信息收集、存儲和處理能力，為建立城市體檢評估機制提供技術(shù)支撐，能夠有效地實現(xiàn)實時監(jiān)測、定期評估和動態(tài)維護。第三是鼓勵多元主體積極參與，推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)管理，推動規(guī)劃有效實施。第四是強調(diào)住房、財政、土地、環(huán)保等多項政策的配套集成能力，提高城市的宜居水平，使不同空間發(fā)揮其功能，實現(xiàn)城市的戰(zhàn)略定位。

建設(shè)以首都為核心的世界級城市群是超大城市跨區(qū)域治理模式的新探索

城市群是國家推進健康城鎮(zhèn)化的重要方式，有助于克服個別城市規(guī)模過大所面臨的“大城市病”，有助于帶動周邊城鎮(zhèn)及廣大腹地的協(xié)同發(fā)展。推進京津冀協(xié)同發(fā)展，建設(shè)以首都為核心的世界級城市群是國家的一項重要戰(zhàn)略任務(wù)，也是社會主義大國首都建設(shè)的重要內(nèi)容。京津冀地區(qū)的實質(zhì)就是探索處于不同發(fā)展階段的鄰近地區(qū)如何實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。北京和天津的中心城區(qū)已經(jīng)是較為發(fā)達(dá)的城市經(jīng)濟，而河北的很多地區(qū)還處于工業(yè)化的前中期，是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)。發(fā)展差距大的鄰近地區(qū)必然存在較多的矛盾。京津冀的協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略推出三年多來，在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化方面已取得了很大的進展，但在空間治理模式上還需要進一步探索。

處于不同發(fā)展階段的空間鄰近地區(qū)首先可以通過市場機制來調(diào)節(jié)發(fā)展之間的差異，如通過產(chǎn)業(yè)的地區(qū)專業(yè)化發(fā)展、勞動報酬和資產(chǎn)價格以及生活成本相匹配來實現(xiàn)發(fā)展的空間均衡。但是，空間鄰近地區(qū)的資源利用和環(huán)境保護、人口和功能密集地區(qū)的功能疏解等問題卻不是可以通過市場調(diào)節(jié)來實現(xiàn)的，必須由政府來推動。京津冀協(xié)同發(fā)展是國家戰(zhàn)略，除了有中央層面的空間協(xié)同機制外，北京城市總體規(guī)劃對跨區(qū)域的空間治理和管控做出了新的探索。首先，圍繞疏解非首都功能、建設(shè)世界級城市群，對跨區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)作了明確勾畫，即全力支持河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)，推動非首都功能和人口向河北雄安新區(qū)疏解集聚，打造北京非首都功能疏解集中承載地，與北京城市副中心形成北京新的“兩翼”，形成北京中心城區(qū)、北京城市副中心與河北雄安新區(qū)功能分工、錯位發(fā)展的新格局。其次，明確了北京作為城市群的核心城市所要承擔(dān)的區(qū)域責(zé)任，所要承擔(dān)的責(zé)任范圍包括了交通能源等基礎(chǔ)設(shè)施、重點產(chǎn)業(yè)對接、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治、精準(zhǔn)對口幫扶等。其三，明確提出了交界地區(qū)實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控，即“三統(tǒng)一”的措施，嚴(yán)控人口規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)強度，防止城鎮(zhèn)貼邊連片發(fā)展。其四，提出了以北京為中心構(gòu)建京津冀三地“政產(chǎn)學(xué)研用”一體的創(chuàng)新體系，以北京中關(guān)村的科技實力為引領(lǐng)，重點培育河北雄安新區(qū)及天津濱海新區(qū)、石家莊、保定等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群，逐步將北京培育成為全球科技創(chuàng)新引領(lǐng)者。這些措施都是從務(wù)實的角度出發(fā)，不拘泥于行政邊界的形式，強調(diào)發(fā)揮北京作為城市群核心城市的帶頭作用，推動整個京津冀地區(qū)的發(fā)展，從而有助于將京津冀建成世界級城市群。

將“以人為本”城市發(fā)展理念落實到空間治理

新版的北京城市總體規(guī)劃將“以人為本”城市發(fā)展理念落實到空間治理作了很多的細(xì)致安排，這里只擇要討論三個方面的體現(xiàn)。

第一，考慮實際服務(wù)人口的需求和安全。北京在2300萬常住人口控制規(guī)模的基礎(chǔ)上，本著改善人口服務(wù)管理的原則，考慮到大國首都的實際狀況，構(gòu)建面向城市實際服務(wù)人口的服務(wù)管理全覆蓋體系，擴大基本公共服務(wù)覆蓋面，提高公共服務(wù)均等化水平。

第二，精細(xì)化管理的思路貫穿于整個北京的城市規(guī)劃和實施過程。從創(chuàng)建一流人居環(huán)境的角度，提出了改善背街小巷等公共空間面貌；開展老舊小區(qū)綜合整治和老化改造，增加坡道、電梯等設(shè)施；提升生活性服務(wù)業(yè)品質(zhì)；加強旅游治理，營造整潔、有序的游覽環(huán)境等精細(xì)化管理措施。還從智慧服務(wù)體系提出，通過利用先進的信息技術(shù)建立社會保障大數(shù)據(jù)和云計算服務(wù)體系，構(gòu)建多渠道、便捷化、集成化信息惠民服務(wù)體系。

第三，著重從切實改善民生的角度完善基礎(chǔ)設(shè)施。除了傳統(tǒng)的交通能源信息基礎(chǔ)設(shè)施外，還包括了住房、防災(zāi)減災(zāi)、公共安全、應(yīng)急救災(zāi)等各方面的基礎(chǔ)設(shè)施。在第22條中提到，要采取低影響開發(fā)、雨污分流、截流和調(diào)蓄等綜合措施改造老城排水系統(tǒng)；推廣四合院廁所入院、入戶；推進架空線整治，實現(xiàn)主次干道架空線全部入地。這些設(shè)施的安排雖然看上去是細(xì)節(jié)，卻是影響百姓生活的重要事情。

（作者：劉云中，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員）

責(zé)任編輯 / 沈 聰