“堅持全面深化改革”的內(nèi)涵和實質(zhì)

[摘要] 黨的十九大對全面深化改革的部署達到了前所未有的高度，其推進的核心指向是制度建設(shè)，即推進中國特色社會主義現(xiàn)代化制度體系的構(gòu)建、實施與完善。根據(jù)黨的十九大報告，堅持全面深化改革圍繞著“制度”這一軸心，分解為“一個目標+四條途徑”。這指明了新時代全面深化改革的基本路徑和關(guān)鍵方向。

[關(guān)鍵詞] 全面深化改革； 中國特色社會主義現(xiàn)代化制度體系； 改革開放史

[中圖分類號] D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 1000-5919（2017）12-0023-05

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，堅持全面深化改革是構(gòu)成新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。1全面深化改革涵蓋多個領(lǐng)域多個方面，根據(jù)黨的十九大精神，多個領(lǐng)域多個方面的內(nèi)容可以統(tǒng)籌于構(gòu)建、實施與完善中國特色社會主義現(xiàn)代化制度體系這一主題之中。深刻、徹底、全面理解上述有關(guān)內(nèi)容的內(nèi)涵和實質(zhì)，對學(xué)習(xí)和貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、堅持全面深化改革至關(guān)重要。

在全面深化改革的歷史進程中定位“堅持全面深化改革”

1978年12月18日至22日，中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議在北京舉行，這一盛會開啟了我國的改革開放進程。以后黨的歷屆代表大會，根據(jù)相應(yīng)的一個時期或階段的形勢和任務(wù)，分別就經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會管理體制、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等重大問題的改革作出決策和部署。

根據(jù)改革開放的歷史進程，我們可以得出三條判斷：一是在近40年的改革開放進程中，不管國內(nèi)環(huán)境條件怎樣變化，也不管國際風(fēng)云如何變幻，堅定不移地推進改革開放始終是我們黨歷屆代表大會的重要內(nèi)容，是一以貫之、毫不動搖的基本國策；二是根據(jù)變化了的國際國內(nèi)環(huán)境，根據(jù)形勢和任務(wù)的需要，改革開放在不同時期或階段會有不同的側(cè)重點，我們黨適時召開全會審議和部署某一領(lǐng)域、某一方面的重大改革措施；三是改革開放的歷史進程是由淺入深、由經(jīng)濟領(lǐng)域不斷向政治領(lǐng)域、社會管理領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、生態(tài)領(lǐng)域、黨的建設(shè)領(lǐng)域、國防和軍隊建設(shè)領(lǐng)域等拓展，領(lǐng)域越來越寬、力度也越來越大。

黨的十九大延續(xù)了上述三條判斷。對于第一條，黨的十九大把堅持全面深化改革作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一提出來，反映了我們黨繼續(xù)堅定不移地推進改革開放，改革開放仍是一以貫之、毫不動搖的基本國策。對于第二條，我們黨在黨的十九大中根據(jù)變化了的國際國內(nèi)環(huán)境，根據(jù)形勢和任務(wù)的需要，研究、審議和部署了當(dāng)前階段的改革側(cè)重點和重大改革措施。黨的十九大對全面深化改革所部署的重點就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這兩條在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想中被明確為全面深化改革的總目標，這表明了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在當(dāng)前和今后一段時間的重要性。對于第三條，黨的十九大所部署的全面深化改革與之前階段的改革相比，改革不斷向深層次推進，范圍不斷拓寬。黨的十九大指出，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，這表明改革進入深水區(qū)，要啃硬骨頭、要闖險灘。黨的十九大提出，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。這些事項達到了全面深化改革的前所未有的高度，即要建設(shè)具有現(xiàn)代化水準的治理體系，而且要形成具有高度穩(wěn)定性、高度透明性的制度。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。不平衡不充分問題涉及到經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)、黨建、國防等多個領(lǐng)域，這些問題的解決均需要通過全面深化改革。

“堅持全面深化改革”的核心指向

黨的十九大所部署的“堅持全面深化改革”的核心指向和主體任務(wù)，是中國特色社會主義現(xiàn)代化制度體系的構(gòu)建、實施與完善。堅持全面深化改革圍繞著“制度”這一軸心，可以分解為“一個目標+四條途徑”。一個目標是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性。四條途徑分別是：堅持和完善中國特色社會主義制度；不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬；吸收人類文明有益成果。

根據(jù)上述的邏輯梳理，對全面深化改革的總目標可以作進一步的具體表達。新時代中國特色社會主義思想明確全面深化改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。對這一總目標進行具體的補充之后，可以表述為：全面深化改革的總目標是構(gòu)建、實施與完善系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效、國家治理體系和治理能力達到現(xiàn)代化水平的中國特色社會主義制度體系。

（一）第一條途徑

堅持和完善中國特色社會主義制度，是在原有的制度基礎(chǔ)之上，繼續(xù)提升，以此通向目標中的制度體系。中國特色社會主義制度，是人民代表大會的根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和協(xié)商制度，民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度的基本政治制度；以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，中國特色社會主義法律體系，以及建立在基本政治經(jīng)濟制度上的其他政治制度、經(jīng)濟制度、文化制度、社會制度。堅持中國特色社會主義制度，就是要堅持把根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟制度和其他各方面機制體制有機結(jié)合起來，堅持把國家民主制度和基層民主制度結(jié)合起來，堅持把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機結(jié)合起來。

中國特色社會主義制度符合我國國情，順應(yīng)時代潮流，有利于保持黨和國家活力、調(diào)動廣大人民群眾和社會各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，有利于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、推動經(jīng)濟社會全面發(fā)展，有利于維護和促進社會公平正義、實現(xiàn)全體人民共同富裕，有利于集中力量辦大事、有效應(yīng)對前進道路上的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，有利于維護民族團結(jié)、社會穩(wěn)定、國家統(tǒng)一。另一方面，中國特色社會主義制度在實施上和操作上也還存在一些不完善的地方，需要進行提升和不斷地完善，以便更大程度地發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性、先進性。

（二）第二條途徑

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是我國進行制度建設(shè)的一項重大的歷史性突破。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，對于中國的政治發(fā)展，乃至整個中國的社會主義現(xiàn)代化事業(yè)來說，具有重大而深遠的理論意義和現(xiàn)實意義。

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。黨的十九大再次強調(diào)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要性，既繼續(xù)把其作為全面深化改革總目標的內(nèi)容，又把其作為全面深化改革的重要內(nèi)容。全面深化改革的重大任務(wù)之一就是采取多種舉措，不斷地推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，朝著現(xiàn)代化的要求和目標，構(gòu)建、實施與完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的管理國家的制度體系，以及培育和加強運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力。對于國家治理能力而言，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的核心內(nèi)容和核心任務(wù)。實現(xiàn)了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，中國特色社會主義偉大事業(yè)的各個方面就有了制度保障、體系保障、能力保障，這是最根本、最基礎(chǔ)，也是最強大的保障。

（三）第三條途徑

堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，是為改革前行掃清道路的重要舉措。當(dāng)前，改革步入了深水區(qū)和攻堅期，能不能革除體制機制弊端，能不能突破利益固化的藩籬，逐步形成合理的發(fā)展格局和利益結(jié)構(gòu)，是全面深化改革面臨的主要挑戰(zhàn)和重大難題，決定著全面深化改革能否繼續(xù)深入推進。然而，體制機制弊端和利益固化藩籬依然嚴峻，傳統(tǒng)的體制機制及其形成的路徑依賴仍然深厚，一些治理障礙、政策阻礙仍然存在；依法治國仍存在著法治意識不強、執(zhí)法措施及效果還不夠理想、有法不依執(zhí)法不嚴違法不糾仍然時有發(fā)生等問題；教育、醫(yī)療、住房等民生領(lǐng)域還面臨著一系列亟待解決的問題。

要解決體制機制弊端和利益固化藩籬的問題，需要科學(xué)的制度設(shè)計，以及相應(yīng)的強力執(zhí)行。比如解決收入分配的不平衡問題，擴大中等收入群體，增加低收入者收入，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入。實現(xiàn)上述收入調(diào)節(jié)目標，將會涉及多個經(jīng)濟領(lǐng)域、行業(yè)、部門，以及多種政策與管理方式。比如需要規(guī)范房地產(chǎn)市場，制止炒作行為等負面現(xiàn)象；需要扭轉(zhuǎn)金融等虛擬經(jīng)濟與實體經(jīng)濟的關(guān)系，化解金融等領(lǐng)域高收入高回報而實體經(jīng)濟低收入低回報的對比關(guān)系；需要提升產(chǎn)權(quán)保護的制度化與法治化水平，依法保護個人和企業(yè)家的財產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新收益；要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，依法保護農(nóng)民合法權(quán)益不受強拆、騙拆等行為的侵害。解決上述問題，首先要清理現(xiàn)行法律法規(guī)、政策條例、人為治理等多種方式中有違科學(xué)、均衡、共享發(fā)展的內(nèi)容，其次要建立推動和保障科學(xué)、均衡、共享發(fā)展的制度化、法治化的治理體系，規(guī)避以往不合理的會議決議、文件條例、人為治理等方式。

（四）第四條途徑

吸收人類文明有益成果，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建和實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化制度體系的重要手段。歷史是人類對國家治理試驗和實施的過程，既有成功經(jīng)驗，也有失敗教訓(xùn)，這些都能夠服務(wù)于國家治理的不斷改善和提升，都是人類文明的有益成果。人類文明的有益成果，既包括中華傳統(tǒng)文化的精華，也包括世界各國的成功經(jīng)驗。

中華傳統(tǒng)文化精華是我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史根基、價值血脈和精神基因。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要我們以史為鏡，深入思索、認真總結(jié)我國獨特的文化傳統(tǒng)、歷史命運和基本國情，積極吸收和借鑒中華傳統(tǒng)文化中的治國理政經(jīng)驗與智慧。與此同時，世界各國的成功經(jīng)驗也能夠為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有益借鑒。國家建設(shè)與社會治理的核心邏輯是推進法治化、制度化、民主化，而這幾方面恰恰是人類政治文明的共同之處和一致追求。

吸收人類文明有益成果需要確立科學(xué)的態(tài)度，采取科學(xué)的方法，即要從我國實際出發(fā)，有開放包容的胸懷和積極理性的姿態(tài)，既不能消極被動、排斥對立、故步自封，也不能照搬照抄、生拉硬套、斷章取義，而是要對古今中外國家治理制度和經(jīng)驗進行客觀研究和務(wù)實借鑒，做到古為今用、洋為中用、揚棄結(jié)合、取舍有度、推陳出新，使吸收人類文明有益成果在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建和實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化制度體系的進程中，發(fā)揮重大的作用。

“堅持全面深化改革”的重要領(lǐng)域與關(guān)鍵思維

根據(jù)改革發(fā)展的新形勢新任務(wù)，在黨的十九大的戰(zhàn)略部署中，經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、民生領(lǐng)域改革、黨的建設(shè)等方面是堅持全面深化改革的重要領(lǐng)域。弄清楚這些改革領(lǐng)域的關(guān)鍵思維是什么，主要著力點在哪里，對全面深化改革的推進至關(guān)重要。

（一）經(jīng)濟體制改革與社會主義市場經(jīng)濟體制

先破后立的改革邏輯次序決定了行政管理體制改革在經(jīng)濟體制改革乃至于全面深化改革中的核心位置，這是因為破除各種體制機制弊端，既需要行政管理部門對自身動手術(shù)，又需要行政管理部門對其他改革進行主導(dǎo)、引領(lǐng)和組織實施。隨著經(jīng)濟體制改革的深入，行政管理體制改革已經(jīng)取得了明顯成績，但還有很多不適應(yīng)、不符合新形勢新任務(wù)的問題。主要問題是“越位”“錯位”“缺位”的現(xiàn)象較多，不該管的管了、管多管濫了，導(dǎo)致市場和社會缺乏應(yīng)有的活力和創(chuàng)造力；該管的沒有管起來或沒管好，又造成市場和社會出現(xiàn)不應(yīng)有的無序和混亂。一些地方審批過多，延誤時機，官僚作風(fēng)嚴重；產(chǎn)能過剩，重復(fù)建設(shè)，片面追求經(jīng)濟增長，這些顯然是和政府干預(yù)微觀經(jīng)濟過多有關(guān)；而忽視民生問題、社會問題、環(huán)境問題，以致教育、住房、醫(yī)療、社會治安、食品安全、交通堵塞、環(huán)境污染等問題積累較多，這又顯然和政府作為不到位有關(guān)。一方面，我國的改革需要破除舊的經(jīng)濟體制機制；另一方面，我國也可以加大社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)力度，以這種新的市場經(jīng)濟體制的建立取代、限制和壓縮舊經(jīng)濟體制機制的存在空間。

（二）政治體制改革與中國特色社會主義政治制度

政治體制改革在全面深化改革中的重要性越來越突出，發(fā)展社會主義民主政治，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國，是實現(xiàn)中國夢的內(nèi)在要求和重要保障。黨的十九大指出，要長期堅持、不斷發(fā)展我國社會主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團結(jié)的政治局面。推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化、程序化，道出了政治體制改革的關(guān)鍵思維，即是要建設(shè)和完善中國特色社會主義政治制度，通過制度化、規(guī)范化、法治化、程序化建設(shè)，把我國社會主義民主政治優(yōu)勢和特點充分發(fā)揮出來。

政治體制改革之所以重要，還在于其能夠引領(lǐng)、促進和保障其他領(lǐng)域的改革事宜。比如，在確立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程之中，市場在資源配置中如何起決定性作用？政府又如何更好發(fā)揮作用？這里的關(guān)鍵在于“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。也即是說，政府要為市場唱戲進行搭臺，而不是拆臺，也不是代替市場自己去唱戲。如果政府把握不住自己的定位，市場經(jīng)濟體制是不可能完善起來的，因為市場經(jīng)濟的運行規(guī)則需要政府維護。

（三）民生領(lǐng)域改革與人民生活保障制度

增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。改革和發(fā)展到今天，民生是各項事業(yè)中的短板。隨著我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，民生問題也相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)楦有枰P(guān)注的重大問題。在全面深化改革的未來進程中，務(wù)必加大民生領(lǐng)域的改革。黨的十九大對民生改革提出更高要求：堅持人人盡責(zé)、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

民生領(lǐng)域改革涉及方方面面，有些方面還非?，嵥?。那么如何更好地推進民生領(lǐng)域改革呢？其關(guān)鍵思維也是體現(xiàn)在制度建設(shè)上，構(gòu)建、實施和完善不斷滿足人民日益增長的美好生活需要的人民生活保障制度。通過制度建設(shè)，各項民生改革和發(fā)展事業(yè)才能有穩(wěn)定可靠的保障。根據(jù)黨的十九大部署，人民生活保障制度將包括教育制度、就業(yè)制度、收入分配制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度、失業(yè)和工傷保險制度、最低生活保障制度、社會救助制度、社會福利制度、慈善事業(yè)制度、優(yōu)撫安置制度、住房制度、扶貧制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、醫(yī)療保障制度、現(xiàn)代醫(yī)院管理制度、藥品供應(yīng)保障制度、社會治理制度、綠色生產(chǎn)和消費法律制度、生態(tài)環(huán)境管理制度、文化管理制度等多種領(lǐng)域多個方面。

（四）黨的建設(shè)與治黨制度

黨的十九大報告把堅持全面從嚴治黨作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。全面深化改革，進行偉大斗爭、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想，離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平建設(shè)既是全面深化改革的重要內(nèi)容，也是推進全面深化改革的關(guān)鍵保障。

如何才能更好地實現(xiàn)全面從嚴治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平？加強治黨制度建設(shè)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵事項。黨的十八屆六中全會是黨的歷史上首次以“全面從嚴治黨”為主題的中央全會，總結(jié)了全面從嚴治黨所取得的重大成就，其中關(guān)鍵的一點就是以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合。全面從嚴治黨的關(guān)鍵就是要有一套堅實可靠、管理嚴格、執(zhí)行力強的制度。通過構(gòu)建成體系的、富有效率的治黨制度，方能更加有效地規(guī)避運動式治理困境，形成管黨治黨的長效機制和穩(wěn)定機制。

對于制度治黨，黨的十九大再次給予了高度重視，報告指出，必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設(shè)擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進黨的各項建設(shè)。黨的十九大報告提出，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。實現(xiàn)這些目標，是要靠建設(shè)和健全制度化的黨和國家監(jiān)督體系。

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（作者簡介：羅來軍，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、經(jīng)濟學(xué)院教授、中國方案研究院執(zhí)行院長）

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