馬尼拉城市交通治理得失

[摘要] 菲律賓馬尼拉大都會區(qū)作為世界上人口密度最高地區(qū)之一，集聚了菲律賓半數(shù)以上工業(yè)企業(yè)，集菲律賓政治、經(jīng)濟(jì)、交通、文化、社會等中心于一體，被譽(yù)為“亞洲的紐約”，其城市交通治理實踐對我國中心城市交通治理具有一定的啟示意義。

[關(guān)鍵詞] 馬尼拉； 現(xiàn)代城市治理； 交通保障； 對策建議

[中圖分類號] C912.81 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 0529-1445（2017）12-0143-03

馬尼拉一般指馬尼拉大都會區(qū)，位于菲律賓北部最大島嶼呂宋島的西南岸，毗鄰馬尼拉灣，由17個城市和馬尼拉、奎松、卡洛奧坎、帕薩伊等4市直轄市組成馬尼拉大都會地區(qū)，也稱為馬尼拉國家首都區(qū)。目前，馬尼拉市約有2000萬人生活在都市區(qū)域內(nèi)，37%居住在貧民區(qū)，平均每小時有60人遷入馬尼拉。歷史上，古印度、中國、中亞、西班牙、美國、日本等對菲律賓特別是馬尼拉均產(chǎn)生了深刻的影響，東西方文明融合匯聚成了馬尼拉城市的文化底色，但數(shù)百年的殖民地歷史也使得馬尼拉城市治理雖然取得了一定實效，卻又陷入到碎片化、持續(xù)性差、區(qū)域差別大、群體意識強(qiáng)的桎梏之中。

馬尼拉城市交通概況

馬尼拉作為一座熱帶花園城市和國際商貿(mào)城市，是世界上人口密度最高的地區(qū)之一。馬尼拉的發(fā)展，源于西班牙人1571年的登陸入侵把這里作為殖民當(dāng)局的首府，直至1898年美國人取代西班牙開始對菲律賓的統(tǒng)治，現(xiàn)代金融業(yè)、飯店業(yè)和公司業(yè)等在巴世河商業(yè)區(qū)繁榮起來，拔地而起的高樓大廈勾勒出了馬尼拉現(xiàn)代城市的天際線。20世紀(jì)40年代初，日本取代美國開始了殖民統(tǒng)治，第二次世界大戰(zhàn)中馬尼拉遭到了嚴(yán)重破壞，隨著日本的戰(zhàn)敗，菲律賓于1946年正式獨(dú)立，正式確立了馬尼拉作為一個獨(dú)立國家首都的地位，但不均衡的發(fā)展使得馬尼拉城市交通建設(shè)和治理長期停滯不前。1975年，為鞏固馬尼拉城市地位而頒布的總統(tǒng)法令，將馬尼拉市同周邊的13個市鎮(zhèn)和 3個城市整合為馬尼拉大都會，迎來了馬尼拉大都會時代。但這依然未能形成強(qiáng)有力的統(tǒng)一規(guī)劃管理，城市交通治理陷入規(guī)劃滯后、主體過多、政令不通、設(shè)施陳舊、供需失衡、秩序混亂的困境中。

馬尼拉特殊的行政體制導(dǎo)致其很難通過統(tǒng)一而有效的規(guī)劃來解決問題。都市區(qū)內(nèi)各行政單元各自為政，都市發(fā)展署（即馬尼拉都市區(qū)市政府）的理事會體制（理事會由各市鎮(zhèn)組成）缺乏強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)和法律手段來實施統(tǒng)一高效的馬尼拉的規(guī)劃管理。土地私有制（特別是大家族所有）使得幾乎所有的大型開發(fā)項目都不可能遵循一個總的規(guī)劃導(dǎo)向來進(jìn)行。從近幾十年來的所有大型開發(fā)項目來看，因為沒有統(tǒng)一的嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，項目達(dá)到國際水平的指數(shù)相當(dāng)?shù)?。由于都市區(qū)統(tǒng)籌稅收能力低下，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃與實施也面臨極大的困難，據(jù)社交類導(dǎo)航軟件WAZE的調(diào)查顯示，馬尼拉在10分為滿分的評選中，因司機(jī)滿意指數(shù)僅為0.4被評為“地球上城市交通最糟糕的地方”。同時，僅次于中國的經(jīng)濟(jì)增速使得菲律賓私家車保有量迅速攀升，年銷售量高達(dá)30多萬輛，吉普尼、公交車、客車、三輪車、摩托車、自行車、行人等混行，加之馬尼拉作為國際國內(nèi)綜合樞紐進(jìn)一步加大了城市交通壓力，僅有的3條城市公共軌道交通線路面對上千萬人口，實在顯得捉襟見肘。

馬尼拉交通治理實踐及面臨的主要問題

2014年，阿基諾總統(tǒng)時期菲律賓政府出臺了名為“夢計劃”的馬尼拉改造交通計劃陷入難產(chǎn)的尷尬境地。面對馬尼拉因交通擁堵每年產(chǎn)生100多億美元的經(jīng)濟(jì)損失，新任總統(tǒng)杜特爾特宣稱，力爭2～3年內(nèi)解決馬尼拉的交通擁堵問題，在今后5年內(nèi)將安排8萬億比索（與人民幣的匯率約1：6.9）用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以緩解交通壓力，刺激和帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2016年，菲律賓汽車銷量比2015年增長了24.6%，達(dá)到了359572輛的歷史高位。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長、成功的促銷、低廉的油價、脆弱的公交系統(tǒng)以及糟糕的交通環(huán)境共同促使這一數(shù)字還將逐月攀升，將進(jìn)一步加劇港口、機(jī)場、伊沙大道為代表的主干道等綜合交通樞紐的壓力，實際流量遠(yuǎn)超設(shè)計流量?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也是交通擁堵的重要原因，對此菲政府也有比較清醒的認(rèn)識。連續(xù)多位總統(tǒng)均將基建作為國家發(fā)展重心。從2012年起，菲基建預(yù)算逐年增長，于2016年達(dá)到全年GDP的5%。雖然馬尼拉是亞洲經(jīng)濟(jì)增速最快的經(jīng)濟(jì)體之一，但其交通基礎(chǔ)設(shè)施及運(yùn)輸工具長期處于超負(fù)荷運(yùn)行的狀態(tài)，馬尼拉未來的城市交通系統(tǒng)被期望能夠使其日益擴(kuò)大的客容量與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)，馬尼拉需要良好的城市交通系統(tǒng)以維持經(jīng)濟(jì)增速和社會繁榮。

（一）公共交通保障不力。馬尼拉官方強(qiáng)調(diào)和倡導(dǎo)私家車的使用，城市道路大多被用于服務(wù)10%買得起私家車的群體，加之交通環(huán)境的不盡如人意，導(dǎo)致私家車需求量迅猛增長，但城市道路增速落后于汽車保有量的增長，馬尼拉每年不低于15萬輛的汽車銷量短期內(nèi)將其變成了一座大停車場。同時，大多數(shù)菲律賓人年收入水平不足1萬元人民幣，普通市民出行一般會選擇價格低廉的捷運(yùn)和輕軌交通，但維護(hù)保養(yǎng)不力導(dǎo)致故障頻發(fā)，嚴(yán)重影響其運(yùn)行效力。隸屬于1000多家公司的公交車線路重疊、隨停隨上、缺乏有效監(jiān)管導(dǎo)致其難以暢通運(yùn)行，擁擠狹小的吉普尼、安全性差的三輪車、摩托車以及自行車、行人等與機(jī)動車混行搶道現(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)一步降低了公共交通的承載力且惡化了交通環(huán)境。

（二）出行供需矛盾突出。馬尼拉公共交通分擔(dān)率高達(dá)69%，但較小比重的私家車流動卻占用了78%的道路空間，運(yùn)輸效率極其低下。由于缺乏科學(xué)的土地利用規(guī)劃，馬尼拉道路系統(tǒng)主要被設(shè)計并且優(yōu)先化于汽車，過多停車位使城市區(qū)域不太適合步行且浪費(fèi)可用于開發(fā)最適合該區(qū)域發(fā)展類型的地域空間，停車位的建設(shè)間接鼓勵司機(jī)使用汽車出行，進(jìn)一步加劇了交通擁堵。馬尼拉照搬其他國家經(jīng)驗，對駛?cè)腭R尼拉中心的機(jī)動車輛收取交通擁堵費(fèi)，費(fèi)用的高低取決于在城市中心道路交通擁堵狀況。馬尼拉擬采取物理隔離和強(qiáng)化行人、自行車設(shè)施建設(shè)，按照1/3于樹木和綠化帶，1/3于人行道和自行車道，1/3于機(jī)動車道的比例設(shè)計道路。但單方面考慮交通道路設(shè)計、某一出行主體等，側(cè)重于供給或需求進(jìn)行交通治理，難免會形成更大的供需矛盾隱患。

（三）高密度、緊湊型發(fā)展受限過多。馬尼拉城市管理者學(xué)習(xí)先進(jìn)城市經(jīng)驗，試圖使臨近主干道的住宅小區(qū)和軍營開放他們的限區(qū)允許公眾通行，以緩解交通擁堵程度，增強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)與高質(zhì)量公共交通的連接，通過高密度開發(fā)和緊湊型布局提高土地使用效率。然而，這些舉措在馬尼拉受到了較大限制和挑戰(zhàn)，一方面馬尼拉因為歷史的原因存在較大區(qū)域的私人領(lǐng)地，甚至出現(xiàn)了城市道路屬于私人所有的現(xiàn)象；二是機(jī)場、港口、交通主干道等附近已經(jīng)形成了較為密集的商業(yè)區(qū)，且存在大量非官方認(rèn)可的貧民區(qū)，推行新的城市治理理念面臨多重挑戰(zhàn)；三是公共空間的狹小匱乏也造成了馬尼拉難以發(fā)揮社區(qū)治理的效應(yīng)，現(xiàn)實條件限制了現(xiàn)代城市治理的有效實施。

馬尼拉交通治理對我國中心城市建設(shè)的啟示

（一）加快城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善公共交通保障體系建設(shè)。對于我國中心城市而言，基礎(chǔ)設(shè)施的投資應(yīng)首先用于改善公共運(yùn)輸服務(wù)，包括公共汽車和鐵路等，其次用于改善道路和橋梁，最后再用于改善行人的基礎(chǔ)設(shè)施。從需求看，公眾支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿或能力應(yīng)與日益增長的交通運(yùn)輸需求相一致， 在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的未來幾年當(dāng)中，適宜步行的發(fā)展也仍將是一個重要的、不容忽視的因素。從供給看，交通導(dǎo)向式的發(fā)展必須位于或接近于現(xiàn)有的交通干道或干線運(yùn)輸路線、公交網(wǎng)絡(luò)支線和其他任何形式的主要運(yùn)輸方式的計劃路段，充足的機(jī)動車可達(dá)性也是重要的?？傊?，政府應(yīng)該拓寬人行道、發(fā)展自行車道、創(chuàng)建隔離帶，并且通過發(fā)展快速公交運(yùn)送、全面實施“輕軌”、施加更重的汽車稅以及征收交通擁堵費(fèi)等措施來完善公共交通保障體系建設(shè)。

（二）完善智慧城市支撐體系建設(shè)，推動高密度、緊湊型發(fā)展。完善智慧城市支撐體系建設(shè)通常被視為房地產(chǎn)投資和發(fā)展的驅(qū)動，我國中心城市交通體系需要一個新的視角并且接受不同類型的交通系統(tǒng)，以適應(yīng)越來越密集化的城市發(fā)展。我國中心城市應(yīng)在智慧城市體系的支撐下推進(jìn)緊湊型發(fā)展，引導(dǎo)人們重視公共空間，鼓勵高密度住宅結(jié)構(gòu)和混合利用的開發(fā)，提倡行人、自行車與公共交通的友好設(shè)計，并通過在社區(qū)周圍增加各種各樣的綠色邊界來緩解視覺密度等。

（三）積極推進(jìn)城市治理“多規(guī)合一”，優(yōu)化城市交通秩序與環(huán)境。城市交通的“多規(guī)合一”即是指實現(xiàn)交通系統(tǒng)內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施、管理體制、運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一以及體系外部的資源和環(huán)境的和諧。一方面，道路交通的高效運(yùn)行離不開高度協(xié)調(diào)的管理秩序。政府、市場、第三部門和社會公眾應(yīng)齊心協(xié)力，統(tǒng)籌合作，基于不斷健全和日益完善的公共設(shè)施、調(diào)度設(shè)施、停車設(shè)施等，依靠先進(jìn)的技術(shù)手段和管理方法，憑借完備合理的法律法規(guī)和行政規(guī)章制度，共同參與進(jìn)交通秩序的建設(shè)與維護(hù)，從而充分調(diào)動各方資源，發(fā)揮各方優(yōu)勢。另一方面，我國中心城市交通體系的建設(shè)應(yīng)以公共交通為主，多種交通方式協(xié)調(diào)發(fā)展，并格外關(guān)注其交通內(nèi)部與外部資源和環(huán)境的互動與平衡。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，人們出行的通勤時間不斷加長，交通方式的選擇也逐步多樣化，因此，實現(xiàn)交通環(huán)境的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和互動銜接日顯重要。總之，城市交通秩序與環(huán)境的優(yōu)化勢必與“多規(guī)合一”治理模式的推進(jìn)密切相關(guān)。

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（作者簡介：劉剛，海南大學(xué)海南省南海政策與法律研究中心、海南公共外交研究中心、中國-東盟研究院研究員；張書毓，海南大學(xué)熱帶農(nóng)林學(xué)院行政管理（行政文秘方向）學(xué)生；邵鵬鳴，海南大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，海南公共外交研究中心、海南大學(xué)巴基斯坦研究中心研究員）

責(zé)任編輯 / 高 斌