縣域特色旅游開發(fā)中的政府主導發(fā)展模式研究

摘 要：近年來，不少縣域地區(qū)采用政府主導的模式實現(xiàn)了特色旅游業(yè)的跨越式大發(fā)展。研究縣域特色旅游開發(fā)中的政府主導發(fā)展模式，對于整合資源，促進縣域特色旅游業(yè)健康發(fā)展乃至經濟社會轉型升級具有深遠意義。

關鍵詞：政府主導 特色旅游 發(fā)展模式

隨著經濟社會的飛速發(fā)展，眾多知名的旅游景點、旅游模式因其普遍、單調等特性越來越無法滿足人們的旅游需求，“深度游”模式越發(fā)受到大眾推崇，獨具特色的縣域旅游資源越來越受到人們的青睞。以特色旅游助推建設發(fā)展成為眾多縣市提升縣域經濟發(fā)展水平、推動產業(yè)經濟轉型升級的有效手段。2013年7月，廣西壯族自治區(qū)黨委、政府啟動了創(chuàng)建廣西特色旅游名縣工作，容縣搶抓機遇，充分發(fā)揮政府主導作用，利用自身優(yōu)勢大力開發(fā)縣域特色旅游，實現(xiàn)旅游產業(yè)的跨越式大發(fā)展。本文以容縣成功創(chuàng)建廣西特色旅游名縣工作經驗為例進行分析，對縣域特色旅游開發(fā)中的政府主導發(fā)展模式進行研究。

一、容縣特色旅游資源及概況

容縣地處桂東南，區(qū)域面積2257.39平方公里，現(xiàn)轄15鎮(zhèn)，總人口86萬，是中國著名廣西最大的僑鄉(xiāng)。容縣旅游資源富集，8大主類旅游資源齊備，25個亞類、82個基本資源特色鮮明。主要體現(xiàn)在：（1）人文底蘊方面。容縣古稱容州，西晉置縣至今已有1700多年歷史。厚重的歷史積淀出豐富的特色旅游資源，有天下奇樓真武閣、愛國將軍故居別墅群、楊貴妃故里等歷史人文景點。（2）自然風光方面。從地理情況來看，容縣主要的自然風光有望君山、天堂山、都嶠山（容縣人稱南山）；繡江、楊梅江、泗羅江。其中丹霞地貌的都嶠山是全國道教所稱三十六洞天的第二十洞天，是集風光、宗教、文化于一體的名山。（3）美食特產方面。容縣是被譽為“柚中之王”的中國珍果沙田柚的原產地，霞煙雞、鐵皮石斛、野生紅菇等系列養(yǎng)生康壽產品聞名區(qū)內外，黑色食品全國第一品牌和糊類第一品牌“南方黑芝麻糊”，則是容縣最富有特色的工業(yè)產品之一。這些獨特的旅游資源，為容縣發(fā)展特色旅游創(chuàng)造了良好的條件。

二、特色旅游開發(fā)歷程及政府主導模式的發(fā)展

1.醞釀階段：1998年以前自由發(fā)展。1998年以前，盡管真武閣、都嶠山等景點小有名氣，但在開發(fā)、管理等方面處于空白期。真武閣掩于繡江一隅，幾乎無人問津；都嶠山上只有少量因村民、僧侶居住而形成的原始山道，都嶠山風景區(qū)管理所于1997年8月才開始設立。這一時期，容縣旅游業(yè)的發(fā)展處在自由發(fā)展的階段，人為開發(fā)少，旅游資源保存較為完好，初步具備了開發(fā)的基礎條件。

2.起步階段：1998年-2009年政府主導探索“旅游旺縣”戰(zhàn)略。政府開始主導旅游產業(yè)發(fā)展始于1998年，在1998-2009年期間，政府探索“旅游旺縣”戰(zhàn)略，真正開始將旅游作為一個產業(yè)進行發(fā)展。這一時期旅游業(yè)最明顯的特點是基于縣內著名的最具特色的景點進行開發(fā)，開發(fā)“名樓、名人、名山”名片，初步形成“三名”旅游盛景新格局。

3.發(fā)展階段：2010年-2012年政府主導實施“旅游強縣”戰(zhàn)略。2010年后，初具規(guī)模的旅游景點對外吸引力逐漸呈現(xiàn)，旅游產業(yè)得到飛速發(fā)展，對經濟社會貢獻及影響力逐漸加大。在2010年底，容縣縣委、縣政府將旅游業(yè)作為加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)的重要手段，列入縣“十二五”規(guī)劃實施綱要第一章，自此，由政府主導的“旅游強縣”開始實施。這一階段，開始以旅游業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃引導旅游資源的開發(fā)與整合，在原有“三名”景區(qū)的基礎上進行各景區(qū)景點的升級改造，不斷完善旅游基礎設施，都嶠山西部風景旅游區(qū)開發(fā)項目、廣西容縣繡江生態(tài)文化旅游區(qū)項目等多個大型旅游項目啟動并迅速建設。

4.騰飛階段：2013年-2017年政府主導創(chuàng)建廣西特色旅游名縣。從2013年開始，容縣縣委、縣政府積極響應自治區(qū)黨委政府的決策部署，果斷決策創(chuàng)建廣西特色旅游名縣，提出了打造“一名縣三中心”，充分發(fā)揮“一閣樓、一嶠山、一貴妃、一故里、一繡水、一僑鄉(xiāng)”的特色資源，全面推進容縣旅游業(yè)大開發(fā)、大整合、大提升，全縣旅游業(yè)實現(xiàn)跨越發(fā)展，并于2017年初成功創(chuàng)建廣西特色旅游名縣。

三、特色旅游發(fā)展過程中的瓶頸及政府主導的必要性分析

在容縣發(fā)展旅游的歷程中，存在特色旅游資源開發(fā)不足、特色旅游形象設計缺乏、旅游品牌推廣進程落后等瓶頸。首先，特色旅游資源開發(fā)不足。圍繞特色歷史文化、特色生態(tài)旅游等資源挖掘、整合、利用方面的深度較低，沒能形成立體開發(fā)；已開發(fā)的特色旅游產品品味也參差不一，難以產生較強吸引力；已開發(fā)的文化旅游產品中，觀光類為多，而體驗類產品和參與性項目則很少。其次，特色旅游形象設計缺乏。容縣景點多而分散，管理權相互分割，部門之間、組織之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調溝通，使得特色旅游資源缺乏品牌整合與整體規(guī)劃，城市形象設計不完整，內涵模糊，相應的形象口號、圖案設計、廣告?zhèn)鞑サ确矫娲嬖谝欢ǖ目瞻?，無法給旅游者以視覺沖擊和心靈震撼。再者，旅游品牌推廣進程落后。從醞釀階段到發(fā)展階段，容縣旅游資源的對外推介主體局限在旅游部門、旅游景點和旅游企業(yè)，而它們往往處于各自為政、方式雜亂、急功近利、分散決策的初級階段，缺乏品牌意識及對已有的文化品牌的合理運營，整體經營旅游資源品牌的模式、方法、載體、制度等未能進行統(tǒng)一的整合發(fā)展。

旅游業(yè)是涉及到眾多部門、行業(yè)的經濟產業(yè)，其包含面廣、關聯(lián)度高、綜合性強。在發(fā)展階段，由于基礎設施還不完善，市場機制不健全和不完備，需要政府在基礎設施建設等方面提供必需的資金和政策支持。此外，因其開放性、外向性和競爭性的特點，為了更好地進行有序競爭和協(xié)調發(fā)展，必然在很多方面依賴于政府的出面組織與協(xié)調。而特色旅游因其針對性強、建設方向明確，更需要在政府層面做好整體規(guī)劃上的把控及宏觀層面上的管理。

四、政府主導特色旅游發(fā)展的模式分析及成效

1.特色旅游開發(fā)以政府為主導。

1.1政府主導旅游規(guī)劃建設。容縣政府對分散經營的旅游資源進行整合，充分發(fā)掘“容縣元素”，堅持規(guī)劃先行，先后出臺了《容縣旅游發(fā)展總體規(guī)劃（2011-2020）》《廣西容縣鄉(xiāng)村旅游總體規(guī)劃》《廣西容縣民國愛國將軍故居修建性詳細規(guī)劃》等旅游規(guī)劃，制定實施《容縣加快發(fā)展旅游業(yè)跨越發(fā)展若干政策》《容縣創(chuàng)建廣西特色旅游名縣實施方案》《容縣加快推進創(chuàng)建廣西特色旅游名縣工作任務表》等政策和工作方案，并根據(jù)特色旅游發(fā)展情況，每年對各項規(guī)劃作出修訂，確保各規(guī)劃對特色旅游發(fā)展的指導意義。

1.2政府主導旅游資金統(tǒng)籌。政府主導特色旅游發(fā)展特別是決策創(chuàng)特之后，在有限的財力范圍內，對資金進行統(tǒng)籌整合并進行適當傾斜，主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是設立專項資金，其中，2013年縣財政安排500萬元，2014年以后每年安排不低于1000萬元并根據(jù)財力情況和旅游發(fā)展的需要進行必要的增加；二是實行獎勵政策，對新創(chuàng)建國家A級旅游景區(qū)、新創(chuàng)建星級鄉(xiāng)村旅游區(qū)（星級農家樂）實行獎勵政策，對創(chuàng)建成功的給予最高補助500萬元的資金扶持；三是稅費減免，對投資建設三、四、五星級以上飯店的項目減免部分相關費用和減少事業(yè)性收費；四是配套政策，縣政府協(xié)調財稅、工商、供電、國土、住建、市政等部門在辦證、辦照、用電、用地等方面為企業(yè)提供優(yōu)質服務。

1.3政府主導旅游產品開發(fā)。容縣政府立足旅游資源特色，轉變落后的開發(fā)模式，按照國務院《關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中“推動旅游產品向觀光、休閑、度假并重轉變，滿足多樣化、多層次的旅游消費需求”的要求，綜合打造“三區(qū)一帶”旅游發(fā)展格局——中國沙田柚原產地、望君山奇石公園的北部旅游區(qū)，楊貴妃故里景區(qū)、真武閣景區(qū)、都嶠山風景名勝區(qū)的中部旅游區(qū)，天堂湖溫泉度假山莊、將軍河漂流的南部旅游區(qū)，繡江兩岸景觀帶，抓住歷史文化、生態(tài)文化、宗教文化、僑鄉(xiāng)文化等特色內涵，打造融觀光旅游、文化體驗和養(yǎng)生康壽為一體的特色旅游品牌。

1.4政府主導旅游產業(yè)融合。多產業(yè)融合發(fā)展是現(xiàn)代旅游發(fā)展的大趨勢。在容縣政府主導下，工業(yè)、農業(yè)緊緊圍繞旅游發(fā)展。電子、食品、林產等生態(tài)科技新興產業(yè)及生態(tài)型園區(qū)等農業(yè)生態(tài)旅游發(fā)展迅猛。例如，利用中國長壽之鄉(xiāng)這一名片綜合效應，推動鐵皮石斛、沙田柚、紅菇、淮山等長壽養(yǎng)生產品產業(yè)化發(fā)展，促進特色農業(yè)生態(tài)旅游發(fā)展，增加農產品附加值。

1.5政府主導旅游品牌營銷。抓住“廣西特色旅游名縣”創(chuàng)建的歷史契機，優(yōu)化旅游服務環(huán)境、實施人才興旅戰(zhàn)略，引進旅游專業(yè)人才。抓住“80后”“90后”，甚至是“00后”這一批全新的消費者的內在需求，以推動技術創(chuàng)新與產業(yè)發(fā)展的結合，尤其是互聯(lián)網技術、信息技術與旅游業(yè)的深度結合的全新的模式，加快容縣特色旅游發(fā)展。加大旅游宣傳力度，充分利用各種形式和渠道，擴大國內外的知名度。借助文藝作品造勢，深入挖掘歷史文化資源。創(chuàng)新宣傳方式，開展專題旅游推介，吸引國內重點區(qū)域游客來容旅游。

1.6政府主導旅游服務管理。一方面，建設旅游服務基礎設施。如建立快速便捷的旅游立體交通網絡，實現(xiàn)旅游交通無縫對接；建設主要旅游景點的游客服務中心、旅游商品購物中心、旅游咨詢服務中心、公共廁所等旅游公共服務設施。另一方面，實施旅游國家標準、行業(yè)標準，不斷提升旅游標準化服務水平。健全旅游投訴受理機制，制定完善旅游人才發(fā)展目標和工作計劃，提升旅游從業(yè)人員素質；完善旅游聯(lián)席工作機制，發(fā)揮旅游市場監(jiān)督綜合調度指揮中心作用，協(xié)調公路、交通、公安、工商、安監(jiān)、食藥監(jiān)等重點部門的工作，建立健全旅游安全和假日監(jiān)管工作機制，完善各種安全應急預案，加強對景區(qū)景點、星級賓館酒店、星級農家樂、旅行社的安全監(jiān)管。

2.政府主導的特色旅游發(fā)展成效。自政府主導特色旅游發(fā)展后，容縣特色旅游在旅游發(fā)展理念、景區(qū)建設、基礎設施完善、旅游服務等方面均取得了質的飛躍。現(xiàn)有國家AAAA級景區(qū)2家，國家AAA級景區(qū)3家，廣西四星級鄉(xiāng)村旅游區(qū)3家；全縣有21個大小旅游停車場，50座旅游廁所，1個旅游集散中心，3個旅游咨詢服務中心，13個游客中心；有7家旅游星級飯店，161家民居旅館、農家旅館，全縣旅游住宿床位達到20116張。容州古城品牌、宗教養(yǎng)生品牌、貴妃文化品牌、將軍故里品牌、百里繡江品牌、東盟風情品牌六個品牌規(guī)模初成，“天下奇樓·千姿容州”的旅游形象深入人心。

五、特色旅游開發(fā)中政府主導發(fā)展模式的完善

容縣特色旅游開發(fā)的實踐充分說明，采用政府主導型發(fā)展模式，有利于整合縣域特色旅游資源，從整體上進行特色旅游品牌構建。在這一過程中，政府主導模式主要取決于當?shù)卣暮暧^調控與管理決策能力。但隨著經濟社會進一步發(fā)展，全域旅游新格局的開啟及鋪開，為更加適應新時期旅游發(fā)展所處階段的特點，政府應不斷調整其主導的方式，才能適應旅游市場發(fā)展的需求，不斷推進縣域特色旅游業(yè)的和諧發(fā)展。

1.加大市場機制的參與。隨著旅游市場機制的日漸成熟，旅游品牌的構建逐步成型，政府的主導從“完全”主導應向“有限”主導過渡的時機逐漸成熟，政府的主導應逐漸側重于宏觀層面，在具體開發(fā)建設方面，應加大市場機制的參與。加大市場機制在旅游業(yè)開發(fā)建設中的作用，通過競爭積極及利益導向，有利于提高旅游業(yè)建設、服務水平的提升和優(yōu)化，不斷適應新的變化，進而促進旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.建立健全保障監(jiān)督機制。旅游業(yè)作為服務業(yè)的一個重要領域，對保障監(jiān)督機制具有較高要求。應抓緊完善旅游法規(guī)體系建設，加大執(zhí)法力度，做到“有法可依，有法必依”；同時，要不斷完善評估與監(jiān)督體系，加強對旅游行政管理部門行政行為的評估，及時發(fā)現(xiàn)存在的缺點和錯誤，總結經驗教訓，提高政府自身工作水平，加強對旅游行政部門政府行政過程的監(jiān)督。完善行政法律監(jiān)督形式，加強對行政機關外部監(jiān)督的同時，切實加強內部監(jiān)督，把旅游業(yè)的行政行為納入規(guī)范化軌道。

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