城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的構(gòu)建研究

摘 要：本文從土地市場發(fā)展的背景及現(xiàn)狀入手，通過對建設(shè)用地市場存在的土地所有權(quán)及土地權(quán)能等問題的分析，進(jìn)而提出建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的構(gòu)想。以農(nóng)村集體土地入市試點(diǎn)政策為軸線，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及建立統(tǒng)一的土地管理制度兩方面設(shè)計(jì)，構(gòu)成初步的土地市場框架，并給出市場一體化的配套政策措施。

關(guān)鍵詞：非農(nóng)建設(shè)用地 城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場 一體化

一、我國建設(shè)用地市場的背景及現(xiàn)狀

上個(gè)世紀(jì)八十年代，非農(nóng)建設(shè)用地市場剛剛起步，政府在意識形態(tài)下對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的依賴以及參與者市場意識薄弱的情況下，對非農(nóng)建設(shè)用地市場進(jìn)行壟斷，中央政府和地方政府通過土地增值收益進(jìn)行原始資本的積累，來推進(jìn)城鎮(zhèn)化工業(yè)化的發(fā)展。

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，政府壟斷土地一級市場已經(jīng)不能夠滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場中政府大量占有土地增值收益，侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益，造成了社會矛盾。從供求關(guān)系來講，農(nóng)民的土地供給意愿和企業(yè)的土地需求意愿不協(xié)調(diào)，而政府的土地征用意愿需求意愿較高，這樣造成了土地市場處于非均衡狀態(tài)，由此帶來社會福利的損失。因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化勢在必行，促進(jìn)了集體建設(shè)用地進(jìn)入市場。

二、建設(shè)用地市場存在的問題

1.集體土地所有權(quán)權(quán)屬不明確。我國法律對于農(nóng)村土地權(quán)屬界定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，權(quán)屬不是很明確，可以說是模糊的虛位的。當(dāng)前我國正在逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地確權(quán)，對于推進(jìn)土地市場有著重要的作用。

2.當(dāng)前土地制度無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及配置資源的需要。由于國家相關(guān)法律限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)入市場，但是在我國農(nóng)村地區(qū)都存在建設(shè)用地隱形市場，這是我國部分地區(qū)為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而被迫采取的一種資源配置方式，這種方式背后隱藏著農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地土地使用制度確實(shí)存在缺陷?，F(xiàn)行土地制度卻無法適應(yīng)當(dāng)前城鎮(zhèn)化的發(fā)展的需要，因此農(nóng)村土地制度勢在必行，通過合理配置資源，有效地解決當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地市場的困境，推進(jìn)一體化的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的構(gòu)建。

3.集體建設(shè)用地發(fā)展受阻及城鄉(xiāng)土地權(quán)能不等?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第39條規(guī)定 “農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓，轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，這在某種程度上就剝奪了農(nóng)民集體在規(guī)劃范圍內(nèi)的土地財(cái)產(chǎn)增值收益。

國家通過征收、征用將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地，土地使用者通過出讓等方式取得土地使用權(quán)，而政府在征地過程的土地補(bǔ)償機(jī)制，農(nóng)村土地所有者并沒有獲得土地增值收益，需要建立土地市場的監(jiān)督管理體制，明確農(nóng)村集體土地不僅可以進(jìn)入市場競爭，同時(shí)有效保證集體土地與國有土地有相同的權(quán)能。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化建立的必要性

1.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求。 隨著我國大量農(nóng)民涌入城市，農(nóng)村用地出現(xiàn)空置現(xiàn)象，甚至部分農(nóng)村出現(xiàn)一戶多宅等情況，由此造成土地資源大量閑置。另一方面我國土地市場公開交易的程序和辦法逐漸成熟，規(guī)范了土地資源的合理配置。但是當(dāng)前農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場必須通過政府的征收、征用，集體建設(shè)用地市場的交易受到限制，導(dǎo)致集體建設(shè)用地只能通過隱形方式進(jìn)入土地市場，土地增值收益難以實(shí)現(xiàn)。

2.城鄉(xiāng)土地制度亟待改革。通過建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化的管理制度，對大量閑置的農(nóng)村土地資源進(jìn)行合理規(guī)劃，從而有效地解決農(nóng)村土地閑置的現(xiàn)狀，同樣也符合城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)。土地制度進(jìn)行改革，將城鄉(xiāng)土地作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃，預(yù)測各類用地需求的基礎(chǔ)上合理高效的配置土地資源，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化發(fā)展提供動力。

四、建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的框架及配套政策措施

1.建設(shè)用地市場的框架初步設(shè)計(jì)。

1.1明確建設(shè)用地市場的供給主體，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。當(dāng)前我國建設(shè)用地市場由于市場主體模糊不清，土地確權(quán)及其他權(quán)屬難以落實(shí)，在一定程度上阻礙了土地市場一體化的建立與發(fā)展。因此首先要明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場主體，通過土地登記進(jìn)行土地確權(quán)，維護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。構(gòu)建我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的關(guān)鍵在于對集體建設(shè)用地土地使用權(quán)進(jìn)行放權(quán)，允許其享有與國有土地相等的土地權(quán)能，探索農(nóng)村土地征收等土地制度的改革，引領(lǐng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化制度。

1.2構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的監(jiān)督管理體制。構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的監(jiān)督管理體制。現(xiàn)代市場體系是平等競爭的體系，我國的土地市場體系中，土地權(quán)能與土地市場在性質(zhì)上是統(tǒng)一的，因此建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的監(jiān)督管理體制，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地不僅可以進(jìn)入市場競爭，更應(yīng)該配置與國有建設(shè)用地相等的土地使用權(quán)權(quán)能。

2.市場一體化的配套政策措施。

2.1土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。完善土地產(chǎn)權(quán)制度對于規(guī)范土地市場有著非常重要的作用。進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)制度改革，完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。依據(jù)物權(quán)法，農(nóng)民集體的建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)享有獨(dú)立、平等的權(quán)力，讓集體土地平等主體之間進(jìn)行交易。當(dāng)前我國國有土地所有權(quán)單向流動，土地資源的合理配置難以實(shí)現(xiàn)，土地市場發(fā)展效率偏低。

2.2土地市場制度的法律完善。當(dāng)前我國現(xiàn)行的法律和相關(guān)制度、政策，限制了城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地權(quán)能的一致性，需要完善我國現(xiàn)行的法律和相關(guān)制度及政策。

2.3土地市場的科學(xué)宏觀調(diào)控。市場規(guī)范安全地運(yùn)行需要國家的“隱性的手”，這樣一雙有力的手可以進(jìn)一步促進(jìn)市場的發(fā)展與完善。編制城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化規(guī)劃，制定相關(guān)的評估及地價(jià)調(diào)控體系等一系列措施，總之，通過土地市場的科學(xué)宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)土地市場的一體化，促進(jìn)土地資源最大優(yōu)化配置。

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