國際非政府組織（INGO）多維合法性來源的合理界定

摘 要：對于國際非政府組織（INGO）來說，全人類利益而非民族國家利益，才是國際秩序中的合法性原則。這些都建立在人們對弱勢群體的命運中承擔著集體責任之上，這也正是潛在地形成INGO規(guī)范性合法的強有力的根源的理想狀態(tài)。要實現(xiàn)合法化，INGO要遵循多維原則，而這些原則通常是相互沖突的。INGO的合法性要求INGO與國際法相一致（規(guī)范合法），在認知上代表政府組織使命（認知合法），能夠展現(xiàn)利益相關者的使命的完成情況（輸出合法）。如何把握INGO多維合法性來源的內(nèi)在矛盾是當下公共管理學、組織行為學和制度經(jīng)濟學的主要議題之一。

關鍵詞：INGO 合法性來源 合理界定

一、組織合法性的多維來源

“在語詞意義上，合理性和合法性都是在20世紀才得以廣泛流行的概念”。有學者將“合法性”的內(nèi)涵演化分為三個階段：（1）1960-1995年社會標準、法律規(guī)則和價值體系階段；（2）1977-1995認知要素階段；（3）某一特定社會結構的標準體系、價值體系、信仰體系重塑整合階段。盡管新制度學強調(diào)“組織的演化不僅源自于生產(chǎn)技術和物質(zhì)資源的壓力，而且還來自于社會文化規(guī)范、象征、信念和習俗等”，但理性區(qū)分制度的三個基本組成要素之間的差別還是有用的——規(guī)范的，監(jiān)管的，認知的——每種因素都導致評估合法性的基礎不同（Scott，1995）以及控制機制類型的不同——規(guī)范的，強制的，模仿的（DiMaggio，Powell，1983）。在韋伯對行政系統(tǒng)的探討中有所強調(diào)，強調(diào)“規(guī)范的規(guī)則將規(guī)范的、可評估的、義務的視角引入社會生活領域”（Scott，1995：37）。認知因素扮演這樣的角色，允許什么類型的行動者存在，具備什么特點的機構要被取締，他們遵從什么程序，這些行動的意義何在。輸出的合法是指通過INGO的需要來展示他們?nèi)绾螌崿F(xiàn)他們的目標。上述三種因素的任何之一都導致合法性問題。

二、成功行動的INGO合法性岌岌可危

現(xiàn)如今，據(jù)估計存在超過40000家國際化操作的NGO。INGO社區(qū)的存在和膨脹可以解釋其功能的合理性；NGO的存在是為了解決許多的社會問題及公共管理問題。NGO將彌補，從屬，替代國家或市場組織，因此可以彌補國家和市場失敗。NGO可以滿足不屬于國家管理的民眾需求（公共產(chǎn)品理論）；或者由于信息的不對稱，他們可以對抗某些服務的邏輯提供者，因為盈利性組織在這個不對稱的信息中占據(jù)一定的優(yōu)勢（溝通失效理論）。一些學者認為NGO可以作為介于政府與市場之間的第三組織運行。他們認為，NGO具有對抗國家和市場的能力，這將加強國際制衡機制。這種抵抗力以道德價值觀和人道理想主義為基礎，包括捍衛(wèi)人權及弱點的重現(xiàn)。以相同的方式，NGO自己組建了其核心任務，例如，倡導人權，包括下一代的人權，保護生態(tài)系統(tǒng)，尊重全人類的平等權利和尊嚴等。然而，“作為現(xiàn)代社會科學語匯中一種關于存在之理由的追問，合法性概念總是與某種危機的呈現(xiàn)聯(lián)系在一起”。即，每當人們想到合法性的概念時，往往是意識到了某種危機狀態(tài)的來臨和呈現(xiàn)。20世紀90年代以來，人類獲得了更多與INGO行為相關的數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)表明INGO并非總是達到了人們對其職能的期望：指責其活動并未涉及貧困群體，活動具有選擇性，誤導其相關組織，迎合資助者的愿望，缺少內(nèi)部民主或責任下放機制等。因此，INGO的合法性不斷遭到人們質(zhì)疑。 人們常用基于規(guī)范、認知及輸出的合法性透明機制和嚴格的問責制來解決這一問題。

三、INGO的規(guī)范合法

在國際法的合法性和正式身份方面的集體信仰包括國際宣言——《聯(lián)合國人權宣言》以及《歐洲貿(mào)易條約》是全球行動者合法性最普遍的形式，包括INGO。INGO合法性問題是國際合法性關注的問題——誰有權干涉當?shù)鼗驀H事務，打破極權專制以及維護權力運行的公正性。如果INGO的規(guī)范合法與國際法律體系相符，國際規(guī)章制度就必定與他們的組織使命和規(guī)范相一致。這取決于國際法制定和遵守的條件是否為INGO合法性的標準。因此，INGO不僅擁有制定自己規(guī)范性宣言的合法權利，而且于公眾認知意義而言，INGO在道義上有資格影響國際立法者。例如，1997年渥太華會議上的談判中倡議禁止使用、開采、運輸?shù)V產(chǎn)資源，已經(jīng)有超過150個國家簽署方，這是INGO的游說團在國際商業(yè)抵制地雷運動中代表超過1400個INGO進行富有成效的游說的結果。

四、INGO的認知合法

認知合法不僅影響人們的集體認知思維，更影響最高統(tǒng)治者如何思索人民的需求，例如法律保護、健康、就業(yè)與基礎設施建設。國家政府系統(tǒng)，特別是教育體系，深刻影響被統(tǒng)治者在國家組織認知中的心態(tài)。以這種方式，國家-政府不僅呈現(xiàn)出一種有價值的組織（其價值足以在一場戰(zhàn)爭中幻滅），而且是被其成員奉為有意義的、可預見的、值得信賴的組織。因此，統(tǒng)治者的認知合法取決于技術專家（例如律師、醫(yī)生、經(jīng)濟學家或工程師）表達的國家需要與公眾預期是否相一致，這種表達是自由不受控的。運用于INGO部門，當INGO能夠使得其專業(yè)技術和知識同政府組織使命相符時，INGO將取得認知上的合法性。專業(yè)技術同INGO的使命和規(guī)范相一致，即諸如法律、行政、醫(yī)藥、科技和環(huán)保等領域的知識、技能應用于為全人類利益服務。例如MSF以及綠色空間組織會提供解決健康問題或環(huán)保問題時的專業(yè)技術知識。專業(yè)知識是個人或團體最終的參考，就意味著INGO的認知合法也取決于其在與INGO相關的核心使命的爭辯中的分析思維能力，比如人權問題、環(huán)保問題等等。

五、INGO的輸出合法

INGO通過透明的決策和通信結構對他的利益相關者負責，從而加強了輸出的合法性。問責高度依賴于專業(yè)技術，為了生成透明的賬戶。它需要專業(yè)化的INGO來組織。INGO的輸出合法性需要這樣能將技術和管理經(jīng)驗結合在一起的組織。此外，輸出的合法性通過評價研究和監(jiān)測系統(tǒng)來取得客觀證據(jù)。提供數(shù)據(jù)的組織性能需要一個能夠運行行政組織的專業(yè)組織圍繞ICT技術和技術教育員工。在當今時代，國家非政府組織參加各種可以讓他們提供信息的論壇作為他們的表現(xiàn)手段，以此來鞏固他們的輸出合法性。全球責任報告項目就是這樣的一個典型例子。INGO，比如國際援助行動組織和樂施會，他們被納入了研究他們的國際性能和國際組織的研究中以及在人道主義行動中主動學習網(wǎng)絡問責制和績效。這是一個包括非政府組織在內(nèi)的大多數(shù)這個領域的重要成員參與的一個國際機構間協(xié)調(diào)論壇，從而促進標準化的評估。

六、如何把握INGO多維合法性來源的內(nèi)在矛盾

上述合法性要素都是非政府組織所需要的，INGO需要一個他們所追求的人類利益的使命宣言以及法定形式和策略以及和政策有關的人員和資源以維持規(guī)范的合法性。他們需要國際法律專家，在國際化的民族國家推動司法改革和國際服從規(guī)則以獲得監(jiān)管的合法性。除此之外，他們需要知識分子參與全球辯論，在國際非政府組合的核心任務中提高問題意識，作為維持他們認知合法性的一種途徑。他們還需要專業(yè)的人員和管理者去尋求結果，建立問責機制并且去交流他們的成果以達到他們輸出合法性的目的?，F(xiàn)有研究對合法性的定義強調(diào)了“在合法性評價過程中利益相關者的作用”。但INGO多維來源——規(guī)范的、監(jiān)督的、認知的，天然地具有內(nèi)在矛盾。例如，INGO很容易獲得其規(guī)范性的合法性，因為其主要依靠于一致的動員民眾的價值觀和財政來源，但對于監(jiān)督問責制的有效性和透明度而言，不斷增加的壓力阻礙了其達到潛在的優(yōu)勢地位。INGO發(fā)現(xiàn)自己在他們的既定使命十字路口之間尋求合法性。利用社會力量來塑造INGO的合法性模式與那些政府組織有很大的不同。INGO，既不通過合法化的選舉也不一定民主。作為INGO不能是以一個人的意志為合法性，他們找到一個以“人的價值”作為全球性的合法性來源，即生態(tài)系統(tǒng)能夠得到保護和尊重，而其他公共產(chǎn)品的推進行動能夠保護全人類的尊嚴和平等權利。這將創(chuàng)建合法性、 規(guī)范性來源，但是這本身就是不夠到地面INGO合法性；它需要制度化和組織，以展示如何INGO爭取這些規(guī)范。

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