淺析黨內(nèi)法規(guī)與國家制定法的關(guān)系

摘 要：中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)，是久已有之的概念。在新的歷史環(huán)境下，黨內(nèi)法規(guī)的外延更為擴大，內(nèi)涵更為豐富。因此，有必要認清黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵與實質(zhì)。本文試著黨內(nèi)法規(guī)與國家制定法之間的關(guān)系入手，論述黨內(nèi)法規(guī)的特點。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī) 軟法

2016年12月24日至25日，全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議在北京召開，習近平總書記做出重要指示。他指出：加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。對此，我們可以從“黨內(nèi)法規(guī)”與國家制定法的關(guān)系來論述黨內(nèi)法規(guī)的特征。

一、黨內(nèi)法規(guī)具有“軟法”的特性

十八屆三中全會《決定》指出，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)到底是什么性質(zhì)，又與國家制定法有何關(guān)系，有學者將黨內(nèi)法規(guī)定位成“軟法”，提出黨內(nèi)法規(guī)是類似于社會法、國際法的軟法，已經(jīng)具有“特殊法律性質(zhì)?！秉h內(nèi)法規(guī)與法律之間的關(guān)系，可列為以下三種：

（1）黨內(nèi)法規(guī)與法律的價值取向是一致的。十八屆三中全會《決定》指出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，要“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。在《決定》中，黨內(nèi)法規(guī)與法治體系是并列的，這就表明，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)與法治體系是同一層次、同一價值取向的目標。從中國政治的具體實踐上看，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是執(zhí)政黨制度建設(shè)的重要一環(huán)，與法治建設(shè)具有目標的一致性。黨內(nèi)法規(guī)是從嚴治黨的手段和保障，法治體系是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，兩者的共同目的，都是為了人民更好的生活。

（2）規(guī)范對象的相融性。黨內(nèi)法規(guī)是全黨同志必須遵守的規(guī)則，法律是全國人民必須遵守的規(guī)則。從守法的范圍上看，法律的適用范圍要廣于黨內(nèi)法規(guī)。從法治建設(shè)上看，兩者的規(guī)范對象具有相融性：遵守黨內(nèi)法規(guī)必得遵守國家法律。實際上，黨員是受到國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的雙重規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的規(guī)范，并不矛盾。黨內(nèi)法規(guī)亦在國家法律的規(guī)范之下，只是其效力范圍只及于共產(chǎn)黨員。雖然黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)則上嚴于國家法律，但是并不會對黨員處以超出國家法律的處罰——其最高處分是開除黨籍。二者并不相互排斥，反而相互支撐、相互融洽。這正是中國特色社會主義法治體系建設(shè)的要求。作為執(zhí)政黨的黨員應當是公民中的優(yōu)秀分子，對黨員的更加嚴格甚至苛刻的要求對于其他公民的向善向上具有示范意義。

（3）功能發(fā)揮的互補性。在國家治理體系中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律發(fā)揮著不同的功能。黨內(nèi)法規(guī)不同于國家法律，其應用范圍與規(guī)則制定亦不相同。從實踐的角度看，我國的黨內(nèi)事務與國家的政治事務，存在著重合之處。如何在實踐中界定兩者的關(guān)系，如何在實踐中做好黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國的有機結(jié)合，是黨內(nèi)法規(guī)應該發(fā)揮的作用?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》提出，建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制，則為解決這類問題指出了一種路向。黨內(nèi)法規(guī)與國家制定法的銜接，就在這樣的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范之下，能夠得到有效地運行。

但是我們?nèi)匀灰赋?，黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國的有機結(jié)合，在理論上、在現(xiàn)實中，仍然存在著諸多的不契合之處，互相之間有制約也有杯葛。在運行之中，也存在著運行不暢的缺點。而解決這種問題的關(guān)鍵，不是要像某些學者提出的那樣，要否定三者的有機結(jié)合，而要在有機結(jié)合的基礎(chǔ)之上不斷地創(chuàng)新和完善。黨內(nèi)法規(guī)就在完善三者有機結(jié)合的有效途徑。它能在三者之中搭建合理的、運行流暢的平臺，最終實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國的有機結(jié)合。

二、黨內(nèi)法規(guī)是對剛性的制定法的有效補充

1.中國共產(chǎn)黨一貫注重道德建設(shè)。中國共產(chǎn)黨，自成立之初，就是一個注重道德建設(shè)的政黨。從黨的早期領(lǐng)導人毛澤東、惲代英等人的事跡上看，他們對個人的修身養(yǎng)性、道德素質(zhì)的培養(yǎng)一直是尤為注重的。在28年的艱苦奮斗中，中國共產(chǎn)黨在絕大部分時間內(nèi)，都是處在被打壓的狀態(tài)，一直難以全面地公開活動。這就意味中，中國共產(chǎn)黨的物質(zhì)條件長期處在低水平的狀態(tài)。為了革命的勝利，中國共產(chǎn)黨必須以精神的力量來克服物質(zhì)力量的短缺，以黨員的高昂斗志來應對革命斗志的種種考驗。這樣的情況之下，對黨員的高水準的道德要求，就成為一種必然的選擇。而歷史也已經(jīng)證明，具有崇高道德感的中國共產(chǎn)黨，最終在歷史的大潮中，發(fā)揮了應有的作用，完成并還將繼續(xù)完成歷史所賦予的光榮使命。

傳承是有延續(xù)的，一個黨、一個組織，它的歷史演變必然要承襲歷史的傳統(tǒng)，而當前的問題，也常常以歷史的經(jīng)驗來尋求新的解決途徑。黨的十八大以來，我們重提了黨的歷史上的優(yōu)良傳統(tǒng)，例如黨的群眾路線，批評與自我批評等。這些都是在新的歷史條件之下，汲取舊的智慧，并結(jié)合當前的實踐活動，進行了舊瓶裝新酒的創(chuàng)新。這種創(chuàng)新，即結(jié)合黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也契合了時代的新要求，取得了非常好的效果。黨內(nèi)法規(guī)的道德指引性，也就是在這樣的傳統(tǒng)與現(xiàn)實之下，呈現(xiàn)出來的。

2.黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了高水準的道德要求。黨內(nèi)法規(guī)具有較高的道德水準，其標準是高于國家法律的。例如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第十一章——對違反生活紀律行為的處分的規(guī)定。這一章節(jié)專門羅列了四條違反黨員生活紀律的條款。就這些條款的具體內(nèi)容而言，生活奢靡、不正當性關(guān)系等，都是關(guān)于道德的規(guī)定，而此類的道德條款，在國家法律中并未明確規(guī)定。這就體現(xiàn)出來黨規(guī)黨紀高于國法的一面：它在道德水準上有更高的要求。這也就意味著，共產(chǎn)黨員不僅要遵守國家法律的公民，更要在道德上具有較高的追求。這是黨的先進性、純潔性的體現(xiàn)。

3.嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)是反腐敗斗爭的重要保障。法律是公民的底線，黨的紀律是共產(chǎn)黨員的底線。共產(chǎn)黨的性質(zhì)就決定了黨的紀律嚴于國家法律。黨員若只以法律為行動的準則，事實上就把共產(chǎn)黨員混同于一般群眾，無形中降低了黨員的標準。在具體的違紀違法案件中，違法必然違紀。因此，嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，嚴肅黨的紀律，是反腐敗斗爭的關(guān)鍵。

反腐敗，靠的是嚴格執(zhí)行國家法律，也靠著黨員內(nèi)心的道德操守。冰冷的法律是外在的約束，崇高的道德則是內(nèi)心的自我設(shè)限。黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了“法律”的規(guī)范與嚴格，也體現(xiàn)了入腦入心的柔軟的道德。黨內(nèi)法規(guī)功能的發(fā)揮要靠黨員自律，而國家法律要通過國家強制力來保證其功能實現(xiàn)。作為軟法的黨內(nèi)法規(guī)在依法治黨、依法管黨的實踐中有自己的運行機制，能夠有效彌補國家法律之不足，緩解國家法律與現(xiàn)實之緊張關(guān)系。通過自律與強制兩種規(guī)范的配合，軟硬兼施共同將國家權(quán)力關(guān)進制度的籠子。

黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)特征，就決定了它必然在國內(nèi)的政治生活中占有重要的地位，必然要與國家制定法進行有效地銜接，并且與黨員乃至公民的道德建設(shè)緊密地聯(lián)系在一起，同時黨內(nèi)法規(guī)也將在法治中國的建設(shè)中發(fā)揮不可或缺的作用。

參考文獻：

[1]羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，

[M]法律出版社2009年版.

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[3]姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，[J]《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2012年第3期，參見羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，[M]法律出版社2009年版.

作者簡介：王書義。男。民族：漢。呼和浩特鐵路局黨校黨史黨建教研室。講師。法律碩士。研究方向：中國法制史與中共黨史。