電力醫(yī)院改革形勢(shì)分析與方案探討

2016年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《加快剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題工作方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕19 號(hào)）明確要求企業(yè)醫(yī)院改革的時(shí)間截點(diǎn)是 2018 年年底，與此同時(shí)，電力體制改革已進(jìn)入落地期，在雙重改革壓力下電力醫(yī)院改革已進(jìn)入政策倒計(jì)時(shí)。電力醫(yī)院由于長(zhǎng)期依附于電網(wǎng)企業(yè)，其發(fā)展沿革、職能定位都有其特殊性，如何在確保穩(wěn)定的基礎(chǔ)上推進(jìn)電力醫(yī)院改革需要加強(qiáng)改革政策研究，認(rèn)清當(dāng)前面臨的形勢(shì)，制定切實(shí)可行的改革方案。

一、形勢(shì)研究

1.國(guó)企改革形勢(shì)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，中國(guó)企業(yè)已經(jīng)完全融入到世界經(jīng)濟(jì)大潮之中。在中國(guó)，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要參與者的國(guó)有企業(yè)其落后的體制機(jī)制、冗繁的組織機(jī)構(gòu)、陳舊的管理理念、疲軟的競(jìng)爭(zhēng)力在經(jīng)濟(jì)大潮的洗刷下暴露無(wú)遺，各類社會(huì)功能性的機(jī)構(gòu)成為國(guó)有企業(yè)沉重的負(fù)擔(dān)。從2015年9月24日國(guó)務(wù)院印發(fā)了《深化國(guó)企改革指導(dǎo)意見》以來(lái)，國(guó)有企業(yè)深化改革全面加速，2016年以來(lái)，國(guó)企改革在重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題上都取得重要進(jìn)展。關(guān)于剝離企業(yè)辦社會(huì)職能，解決歷史遺留問(wèn)題，在黨中央高度重視，各部門努力配合下，2016年印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)加快剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題工作方案的通知》要求加快剝離企業(yè)所辦教育和醫(yī)院等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)改革，明確最終時(shí)間表是2018年年底。

2.電力醫(yī)院現(xiàn)狀。電力醫(yī)院所屬母體企業(yè)主要為電網(wǎng)公司，由于各電網(wǎng)公司對(duì)所設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)功能定位并不完全相同，電力醫(yī)院在規(guī)模、資質(zhì)、人員、醫(yī)療條件等方面發(fā)展水平各不相同，且由于電網(wǎng)公司跨區(qū)大，不同地方所處的地區(qū)環(huán)境也有較大差異。但在總體上電力醫(yī)院存在以下特點(diǎn)：

（1）經(jīng)營(yíng)依附性強(qiáng)，缺乏獨(dú)立經(jīng)營(yíng)條件。隨著國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)形勢(shì)的變化，企業(yè)醫(yī)院逐步成為其成本支出的一部分，即“政策性負(fù)擔(dān)”，導(dǎo)致企業(yè)醫(yī)院發(fā)展更直接地受到企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的制約，與自身績(jī)效關(guān)系反而不緊密了，企業(yè)醫(yī)院在發(fā)展定位、科研、人才、激勵(lì)機(jī)制建設(shè)等方面普遍出現(xiàn)水平不高、機(jī)制落后的問(wèn)題。據(jù)調(diào)研大多數(shù)電力醫(yī)院均需要母體公司在不同層面進(jìn)行經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償，總體呈現(xiàn)經(jīng)營(yíng)虧損狀況。在經(jīng)營(yíng)上形成較強(qiáng)的依附性，如果完全脫離母體企業(yè)，在市場(chǎng)中難以為繼。

（2）業(yè)務(wù)專屬性強(qiáng)，為電力企業(yè)提供專屬服務(wù)。電力醫(yī)院的“電力”和“醫(yī)療”雙重屬性決定其醫(yī)療保障業(yè)務(wù)為電網(wǎng)工程建設(shè)以及輸配電生產(chǎn)的正常開展作用十分明顯，與輸配電業(yè)務(wù)密切相關(guān)。如承擔(dān)高原電力工程建設(shè)與運(yùn)維檢修醫(yī)療保障工作，參與電網(wǎng)應(yīng)急搶險(xiǎn)，開展電力輸配電生產(chǎn)環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測(cè)，對(duì)變電站場(chǎng)所職業(yè)病危害因素進(jìn)行檢測(cè)，保證長(zhǎng)期在變電站內(nèi)工作的人員及變電站周邊群眾的生命健康等。因此電力醫(yī)院大多成立“工業(yè)衛(wèi)生站”、“職業(yè)病防治中心”、“高原病防治中心”、“職工健康服務(wù)中心”等母體企業(yè)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度大的管理機(jī)構(gòu)。

（3）醫(yī)院負(fù)擔(dān)重，人員安置存在困難。電力醫(yī)院作為行業(yè)性醫(yī)院，大多成立于特殊歷史時(shí)期，為我國(guó)電力工業(yè)的發(fā)展作出了特殊貢獻(xiàn)。在發(fā)展沿革中，醫(yī)院也不同程度的承擔(dān)著電力企業(yè)歷次改革人員安置等任務(wù)，積累了一些歷史包袱，同時(shí)醫(yī)院的業(yè)務(wù)專業(yè)性強(qiáng)，人員在母體企業(yè)分流存在一定困難。

二、改革方案探討

《加快剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題工作方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕19 號(hào)），明確了國(guó)有企業(yè)剝離醫(yī)院的四種方式，即移交地方、撤銷、整合專業(yè)化管理與引入社會(huì)資本重組改制，但同時(shí)又強(qiáng)調(diào)由于國(guó)企醫(yī)院自身發(fā)展水平不同，面臨的環(huán)境不同應(yīng)“一企一策”，醫(yī)院應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況對(duì)照文件，提出處理方案。

1.移交地方。對(duì)與地方協(xié)商一致同意接收的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，移交地方管理。從國(guó)資管理角度，“移交地方”要依據(jù)地方醫(yī)療資源合理配置和地方醫(yī)療需求。企業(yè)醫(yī)院是否能夠“移交地方”，取決于地方醫(yī)療資源配置和地方需求。根據(jù)國(guó)務(wù)院《全國(guó)衛(wèi)生資源的規(guī)劃綱要（2016-2020）》，到 2020年，全國(guó)每千人床位目標(biāo)為6張，醫(yī)院4.8張，其中公立醫(yī)院（非營(yíng)利性）3.3張，非公立醫(yī)院1.5張（包括非營(yíng)利性和營(yíng)利性醫(yī)院）。如果當(dāng)?shù)毓⑨t(yī)院千人床位數(shù)已經(jīng)達(dá)到3.3張，地方政府可能不會(huì)接受企業(yè)醫(yī)院移交。據(jù)調(diào)研電力醫(yī)院大多在省會(huì)或經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地市，除個(gè)別有專科優(yōu)勢(shì)的醫(yī)院外，地方政府接收的積極性不高。

2.撤銷。對(duì)運(yùn)營(yíng)困難、缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，予以撤銷并做好有關(guān)人員安置和資產(chǎn)處置工作。在歷年國(guó)企改革中部分電力醫(yī)院已進(jìn)行了業(yè)務(wù)調(diào)整，削減了大量業(yè)務(wù)，雖保留醫(yī)療機(jī)構(gòu)資質(zhì)，實(shí)際已未對(duì)外經(jīng)營(yíng)，僅作為內(nèi)設(shè)后勤保障部門進(jìn)行管理。該類醫(yī)療機(jī)構(gòu)已不具備經(jīng)營(yíng)條件，應(yīng)按要求進(jìn)行撤銷。

3.集中專業(yè)化管理。對(duì)因特殊原因確需保留的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行資源優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理。對(duì)于有一定競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、各方保留意愿強(qiáng)烈的企業(yè)醫(yī)院，應(yīng)實(shí)行集中專業(yè)化管理。作為本次企業(yè)醫(yī)院改革的重要提法，集中專業(yè)化管理倍受關(guān)注。如果實(shí)施國(guó)資控股、全資的集中管理后，就會(huì)考慮企業(yè)醫(yī)院未來(lái)發(fā)展，相關(guān)人事勞動(dòng)機(jī)制也會(huì)進(jìn)一步研究探討。比如，取消藥品加成后，可以去爭(zhēng)取國(guó)資委和衛(wèi)生計(jì)生委、財(cái)政部的補(bǔ)助。目前集中專業(yè)化管理的細(xì)則并未出臺(tái)，但后續(xù)要解決的問(wèn)題已厘清，包括發(fā)展資金投入的問(wèn)題，既可以是國(guó)有資本獨(dú)資，也可以是國(guó)有資本聯(lián)合其他資本；醫(yī)院定位的問(wèn)題，既然選擇國(guó)有資本全資或控股，就要作為公立醫(yī)院發(fā)揮應(yīng)有的作用和功能；專業(yè)化管理要符合現(xiàn)代醫(yī)院要求，提升醫(yī)院管理水平；調(diào)動(dòng)醫(yī)務(wù)人員積極性，提升服務(wù)水平。從電力醫(yī)院的實(shí)際情況出發(fā)，集中專業(yè)化管理是較為可行的方案?？沙闪⑿袠I(yè)性的醫(yī)療集團(tuán)，作為電網(wǎng)公司的產(chǎn)業(yè)模塊，突出“醫(yī)療+電力”，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，主要為電力企業(yè)提供醫(yī)療保障、職業(yè)病防治、工業(yè)衛(wèi)生管理等具有行業(yè)特性的醫(yī)療業(yè)務(wù)。

4.積極探索引入社會(huì)資本參與企業(yè)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的重組改制。在2016年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革也提出，“要深化國(guó)企國(guó)資改革，加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)、靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制?；旄氖菄?guó)企改革的重要突破口，按照完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率的要求?！比绻麑⑸鲜鲆庖娪脕?lái)指導(dǎo)企業(yè)醫(yī)院改革，那么也應(yīng)該完全符合。在“第六屆中國(guó)企業(yè)醫(yī)院發(fā)展論壇”上，國(guó)資委企業(yè)改革局局長(zhǎng)李冰和國(guó)家衛(wèi)計(jì)委體改司司長(zhǎng)梁萬(wàn)年解讀政策時(shí)表示：國(guó)有企業(yè)剝離醫(yī)院的四種方式中，目前集中專業(yè)化管理的細(xì)則尚未出臺(tái)；移交地方政府則極大程度受制于區(qū)域衛(wèi)生資源規(guī)劃；引入社會(huì)資本對(duì)醫(yī)院重組改制，是當(dāng)前實(shí)踐中最為普遍的做法。

5.其他改革模式。因?yàn)槠髽I(yè)醫(yī)院發(fā)展模式各不相同，改制改革的時(shí)候也應(yīng)具體問(wèn)題具體分析。四種方式各有利弊，企業(yè)醫(yī)院改制改革模式應(yīng)允許探索，應(yīng)百花齊放，而不僅僅局限于文件所列四種模式。電力醫(yī)院應(yīng)結(jié)合自身情況研究制定最合適的方案，通過(guò)取長(zhǎng)補(bǔ)短，以“組合的方式”進(jìn)行改革，達(dá)到既完成改革任務(wù)，又確保醫(yī)院持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

電力醫(yī)院由于特殊的職能定位，往往在電力工程建設(shè)與運(yùn)維檢修醫(yī)療保障以及電力搶險(xiǎn)等工作中具有不可替代性，難以從社會(huì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)中購(gòu)買到相應(yīng)服務(wù)，或者外部購(gòu)買服務(wù)成本過(guò)高，且不能滿足電力企業(yè)發(fā)展需要。因此可考慮僅剝離具有公共屬性的醫(yī)療業(yè)務(wù)，對(duì)專業(yè)保障需求另設(shè)機(jī)構(gòu)替代，從而解決人員分流等問(wèn)題。從改革的要求出發(fā)，剝離出去的醫(yī)療單元獨(dú)立運(yùn)營(yíng)與保留機(jī)構(gòu)之間不能采取“一套人馬，兩塊牌子”的管理模式，但雙方可建立業(yè)務(wù)合同關(guān)系，電力公司購(gòu)買健康體檢、健康咨詢、健康管理、健康幫助等健康服務(wù)，以體檢費(fèi)、咨詢服務(wù)費(fèi)等形式全額支付。原有全民職工保持在保留機(jī)構(gòu)中，行使員工健康管理專業(yè)職能，其余外聘的醫(yī)、技、護(hù)人員，劃歸剝離醫(yī)院?jiǎn)卧?。剝離醫(yī)院?jiǎn)卧谝婪ê弦?guī)前提下，必要時(shí)由電力公司集體企業(yè)提供支撐，依托現(xiàn)有資源適度開放社會(huì)團(tuán)體高端體檢，面向社會(huì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)服務(wù)，彌補(bǔ)成本缺口。