兵團(tuán)第一師阿拉爾市財(cái)政發(fā)展的實(shí)踐與展望

摘 要：隨著第二次新疆經(jīng)濟(jì)工作座談會(huì)和浙江援建師市各項(xiàng)工作的落實(shí)、兵團(tuán)“三化”建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，給團(tuán)場(chǎng)發(fā)展帶了新的機(jī)遇、新的挑戰(zhàn)、新的活力。因歷史的原因，師市和團(tuán)場(chǎng)在承擔(dān)屯墾戍邊歷史使命的同時(shí)，也承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大發(fā)展任務(wù)，鑄造了黨政軍企合一的特殊經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在全面推進(jìn)“新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的“三化”建設(shè)中，師市財(cái)政職能建設(shè)是改革管理的重點(diǎn)，如何適應(yīng)團(tuán)場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)改革的需要，激發(fā)財(cái)政財(cái)務(wù)人員的積極性，本文基于新常態(tài)發(fā)展的內(nèi)涵，對(duì)師市和團(tuán)場(chǎng)財(cái)政改革適應(yīng)新形勢(shì)下財(cái)政改革的新常態(tài)所采取的措施進(jìn)行了介紹，以期為團(tuán)場(chǎng)的新態(tài)發(fā)展提供建議。

關(guān)鍵詞：三化建設(shè) 財(cái)政改革 新常態(tài)

一、師市財(cái)政制度建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)兵團(tuán)黨委的批示，第一師阿拉爾市于2002年批準(zhǔn)建市，并且在2004年正式掛牌成立，在這之前師市的所有支出和收入情況都統(tǒng)一歸結(jié)為財(cái)務(wù)狀況，直到師市掛牌成立擁有獨(dú)立預(yù)算核算權(quán)利。師市的財(cái)政和財(cái)務(wù)制度已經(jīng)隨著師市的發(fā)展逐漸納入正規(guī)渠道，但是由于師市特殊體制和職能決定了其財(cái)務(wù)管理的多樣性和復(fù)雜性。目前，團(tuán)場(chǎng)財(cái)務(wù)管理工作與科學(xué)、規(guī)范的要求還有一定差距，主要表現(xiàn)在：一些團(tuán)場(chǎng)對(duì)所屬企業(yè)核算體制不明確、核算不規(guī)范、管理上存在漏洞等。加大師市財(cái)務(wù)體制改革力度，加強(qiáng)團(tuán)場(chǎng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理，對(duì)于進(jìn)一步深化師市改革、加快團(tuán)場(chǎng)發(fā)展，具有重要的制度保障作用。

二、師市財(cái)務(wù)財(cái)政制度在改革發(fā)展進(jìn)程中存在的問題

由于團(tuán)場(chǎng)行政體制的特殊性，建立規(guī)范的公共財(cái)政體系任務(wù)仍很艱巨。現(xiàn)在主要面臨的問題在以下幾方面：

1.事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等，團(tuán)場(chǎng)財(cái)政調(diào)控能力缺失。團(tuán)場(chǎng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展得到了上級(jí)財(cái)力有效支撐，但是團(tuán)場(chǎng)自有財(cái)力收入來(lái)源單一，財(cái)力依然不足。團(tuán)場(chǎng)自有收入規(guī)模很小，自有財(cái)力不足，自我調(diào)控能力弱。

2.城鎮(zhèn)化建設(shè)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障不足。隨著師市團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的推進(jìn)，原有的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入費(fèi)用越來(lái)越大。團(tuán)場(chǎng)主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，主要依靠財(cái)政撥款來(lái)滿足城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)的需要。而公共設(shè)施的公益性又決定了這些項(xiàng)目不可能通過(guò)盈利來(lái)償還貸款，這導(dǎo)致團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)化建設(shè)存在很大的資金缺口，這客觀上加重了農(nóng)場(chǎng)的負(fù)擔(dān)。2015年—2016年筆者深入團(tuán)場(chǎng)調(diào)研過(guò)程中，普遍反映團(tuán)場(chǎng)欠債和維護(hù)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)化建設(shè)和后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用和負(fù)擔(dān)很重，資金缺口都在幾個(gè)億到十幾個(gè)億左右。

3.預(yù)算管理體制不完善。首先，預(yù)算管理不夠重視，財(cái)政資金使用效率不高。在實(shí)際工作中，不少單位存在著重資金爭(zhēng)取，輕資金監(jiān)管；重業(yè)務(wù)工作，輕財(cái)務(wù)工作；重制度建設(shè)，輕貫徹實(shí)施的現(xiàn)象。其次，團(tuán)場(chǎng)公共預(yù)算核算與企業(yè)核算界限不明。由于部分團(tuán)場(chǎng)不重視、運(yùn)作不規(guī)范、業(yè)務(wù)人員水平有限，造成非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算混淆。第三，預(yù)算編制方法不科學(xué)，綜合預(yù)算未能真正實(shí)現(xiàn)，而尚未建立起完善的項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制。

4.財(cái)政隊(duì)伍人員不足，專業(yè)知識(shí)匱乏。師市各個(gè)團(tuán)場(chǎng)財(cái)務(wù)人員普遍存在著年齡結(jié)構(gòu)偏大、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化、業(yè)務(wù)水平不高的現(xiàn)象?！案啐g”財(cái)務(wù)人員多數(shù)為報(bào)賬會(huì)計(jì)，學(xué)歷、職稱普遍偏低。兵師團(tuán)三級(jí)財(cái)政財(cái)務(wù)干部大專以上學(xué)歷占 95.5%，高級(jí)職稱占 11.1%，初中級(jí)職稱占 83.4%。人才斷層現(xiàn)象很嚴(yán)重，而且結(jié)構(gòu)不一，素質(zhì)參差不齊，創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，工作缺乏主動(dòng)性。

5.團(tuán)場(chǎng)債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快，缺乏約束機(jī)制。團(tuán)場(chǎng)負(fù)債的形成主要有以下幾個(gè)方面的原因：（1）團(tuán)場(chǎng)負(fù)擔(dān)職工和經(jīng)營(yíng)費(fèi)用過(guò)重；（2）建設(shè)項(xiàng)目配套超出團(tuán)場(chǎng)承受能力，加大了團(tuán)場(chǎng)的債務(wù)規(guī)模；（3）多年來(lái)形成的“以支定收”的管理方式，團(tuán)場(chǎng)無(wú)財(cái)政收入，又要確保行政事業(yè)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)和建設(shè)投入，便形成一套與財(cái)政“以收定支”相反的“以支定收”的管理模式。這種管理模式又與決策者有直接的利益關(guān)系，只要不量入為出，債務(wù)就隨之形成。

6.生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性資金不足。目前，團(tuán)場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)仍然以農(nóng)業(yè)為主，為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就需要對(duì)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投入，團(tuán)場(chǎng)農(nóng)田水利屬于公共財(cái)力支付范圍，但是財(cái)政撥款只承擔(dān)其中一部分，仍有各項(xiàng)建設(shè)配套所需資金需要由團(tuán)場(chǎng)承擔(dān)。使得團(tuán)場(chǎng)的資金運(yùn)行存在很大缺口。

三、應(yīng)對(duì)措施

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的實(shí)施與推進(jìn)和師市十三五規(guī)劃發(fā)展的需要，師市和團(tuán)場(chǎng)財(cái)務(wù)管理工作也隨之取得了一定的成效。但在其不斷實(shí)踐與反復(fù)探索過(guò)程中，仍然存在一些問題。同時(shí)，師市和團(tuán)場(chǎng)各項(xiàng)工作的開展都離不開財(cái)務(wù)的支持，因此加強(qiáng)其財(cái)務(wù)管理工作建設(shè)，促進(jìn)體制改革與創(chuàng)新，具有十分重要的意義。針對(duì)以上出現(xiàn)的問題，擬提出以下解決方案

1.轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)觀念，提高改革覺悟性。不斷提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)務(wù)管理意識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者的財(cái)務(wù)管理知識(shí)的培訓(xùn)，使之認(rèn)識(shí)到財(cái)務(wù)管理是企業(yè)管理的核心，財(cái)務(wù)管理水平的高低，直接關(guān)系到企業(yè)是否能進(jìn)一步發(fā)展和是否能健康的發(fā)展

2.明確團(tuán)場(chǎng)事權(quán)與財(cái)權(quán)，規(guī)范財(cái)政收入政策。團(tuán)場(chǎng)要做到明確事權(quán)與財(cái)權(quán)必須建立體現(xiàn)行政管理職能的體制，明確發(fā)揮市的作用。規(guī)范團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)運(yùn)行保障和社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的管理，將兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（公共管理支出、事業(yè)單位財(cái)政支出）管理納入團(tuán)場(chǎng)總預(yù)算，列入公共預(yù)算，由上級(jí)全額撥款。

3.完善師市預(yù)算管理體制，建立公共財(cái)政體制。師市各團(tuán)場(chǎng)在全兵團(tuán)率先基本實(shí)現(xiàn)了全部建鎮(zhèn)，各團(tuán)場(chǎng)真正實(shí)現(xiàn)了行政建制，但是團(tuán)場(chǎng)的各級(jí)財(cái)務(wù)和財(cái)政制度尚處在雛形階段，沒有實(shí)現(xiàn)完全的財(cái)政體制，現(xiàn)有的預(yù)算管理體制不規(guī)范、完整。因此必須著手建設(shè)配套的公共財(cái)政體制。

4.化解師市和各團(tuán)場(chǎng)歷史性債務(wù)。首先、兵團(tuán)必須積極爭(zhēng)取管理范圍內(nèi)的財(cái)政管理權(quán)；爭(zhēng)取中央對(duì)兵團(tuán)財(cái)政的大力支持。二是根據(jù)通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，招商引資，擴(kuò)大稅源。三是認(rèn)真區(qū)分債務(wù)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制債務(wù)增長(zhǎng)，清理舊債，防控新債。四是根據(jù)各團(tuán)實(shí)際情況確定團(tuán)場(chǎng)自籌能力，按照“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，明確團(tuán)場(chǎng)貸款最高上限；并將團(tuán)場(chǎng)債務(wù)納入團(tuán)主要領(lǐng)導(dǎo)年度審計(jì)考核范圍。五是控制隱性債務(wù)，通過(guò)建立師擔(dān)保公司和團(tuán)擔(dān)保公司來(lái)逐步減少團(tuán)場(chǎng)對(duì)外擔(dān)保和團(tuán)場(chǎng)之間互相擔(dān)?，F(xiàn)象。六是通過(guò)招商引資將團(tuán)場(chǎng)企業(yè)分流，可考慮適當(dāng)?shù)膶?shí)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，或者引進(jìn)企業(yè)時(shí)給予相關(guān)政策上的優(yōu)惠，由企業(yè)分擔(dān)團(tuán)場(chǎng)歷年來(lái)形成的負(fù)債，從而降低、化解團(tuán)場(chǎng)歷史性負(fù)債。

5.加快建鎮(zhèn)步伐，建立稅收征管體制。團(tuán)場(chǎng)沒有稅收征管權(quán)，是導(dǎo)致財(cái)政調(diào)控能力缺失的重要原因之一，最終的結(jié)果是團(tuán)場(chǎng)負(fù)債累累，無(wú)力行使政府職能，改革財(cái)政財(cái)務(wù)體制的根源也在于此。目前兵團(tuán)實(shí)施的“師市合一”、“團(tuán)鎮(zhèn)合一”的行政管理模式，工商、稅務(wù)、財(cái)政等監(jiān)管機(jī)構(gòu)也能應(yīng)運(yùn)而生。這樣，能獲取地方政府應(yīng)有的“收稅權(quán)”。同時(shí)建立合理的考核指標(biāo)和征管體系，從根本上解決稅務(wù)干部對(duì)稅務(wù)越干越錯(cuò)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)?；鶎佣悇?wù)機(jī)關(guān)則要不斷適應(yīng)新形勢(shì)的要求，稅收征管是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作，正確的稅法觀念，良好的社會(huì)誠(chéng)信度，是當(dāng)前稅收征管工作的迫切需要。

6.加強(qiáng)團(tuán)場(chǎng)財(cái)政財(cái)稅人才隊(duì)伍建設(shè)。不斷加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理人員的專業(yè)知識(shí)和職業(yè)道德的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高其工作勝任能力在人才選拔上注重財(cái)政部門干部及財(cái)會(huì)人員的綜合素質(zhì)，嚴(yán)把“入口關(guān)”。并且優(yōu)化人才隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門干部及后續(xù)財(cái)會(huì)人員的培養(yǎng)教育和選拔工作，不斷增強(qiáng)隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。

參考文獻(xiàn)：

[1]論事權(quán)、財(cái)權(quán)與兵團(tuán)財(cái)政體制改革，[J]池玉蓮；楊元貴，新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì).2014（2）.

[2]關(guān)于正確處理團(tuán)場(chǎng)財(cái)政財(cái)務(wù)關(guān)系的實(shí)踐與認(rèn)識(shí).[J]裴恩均，新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì).2014（3）.

作者簡(jiǎn)介：郭文杰（1987.09—）男、漢，湖北襄陽(yáng)，講師。單位：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第一師黨委黨校。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、旅游經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)營(yíng)銷、電子商務(wù)。廖肇羽（1970.08—）男，漢，湖南郴州，教授。單位：塔里木大學(xué)西域文化研究院。研究方向：西域絲路文化的歷史認(rèn)知、宗教理解、文化傳播和旅游開發(fā)、屯墾經(jīng)濟(jì)。張翠燕（1987.08—）女，助教，寧夏中衛(wèi)。單位：新疆大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院。研究方向：電子商務(wù)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。陳好斌（1990.01—）男，塔里木大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院2016級(jí)研究生，農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展專業(yè)。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、文化旅游與傳播、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)旅游。