淺論縣級政府權(quán)責(zé)清單制度推行的問題與對策

摘 要：黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視權(quán)責(zé)清單制度，將其作為深化行政體制改革、推進服務(wù)型政府和法治政府建設(shè)的重要舉措加以推行。在推行縣級政府權(quán)責(zé)清單制度過程中，取得一定成績的同時也存在一些問題，本文試從縣級政府推行權(quán)責(zé)清單制度的原因分析入手，提出有利于推進縣級政府權(quán)責(zé)清單制度的幾點對策建議。

關(guān)鍵詞：權(quán)責(zé)清單制度 權(quán)力清單 責(zé)任清單 縣級政府

2013年9月25日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》（中發(fā)﹝2013﹞9號）中提出“梳理各級政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單”。十八屆三中全會提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”的要求，四中全會再次作出“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”部署。2015年3月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)﹝2015﹞21號），要求省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作，并積極推進責(zé)任清單工作。

一、縣級政府推行權(quán)責(zé)清單制度的作用及意義

推行權(quán)責(zé)清單制度是一項基礎(chǔ)性工作，在許多方面具有重要的意義。從政府的角度來看，通過推行該制度，可以摸清各個政府部門的權(quán)力“底數(shù)”，為推動簡政放權(quán)、深化行政體制改革提供基礎(chǔ)依據(jù)；厘清政府的權(quán)責(zé)邊界，防止政府在管理中越位、缺位、錯位的現(xiàn)象發(fā)生；明確政府不同層級、不同部門間的權(quán)責(zé)范圍，進一步理順行政管理體制；提升法治政府建設(shè)水平，以制度的形式約束政府規(guī)范行使權(quán)力。從服務(wù)對象的角度來看，公眾和企業(yè)可以通過登陸政府門戶網(wǎng)站查看政府權(quán)責(zé)清單，及時了解辦事指南信息；對照責(zé)任事項、追責(zé)情形等，參與對公共權(quán)力的監(jiān)督；以權(quán)責(zé)清單為基礎(chǔ)，積極推進“網(wǎng)上辦事大廳”建設(shè)，加快服務(wù)型政府建設(shè)的進程?？h級政府是我國行政管理體制中的最基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，相比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，它的職能更為完備。同時，縣級政府直接面對著最廣大的人民群眾和最廣泛的市場主體，承擔(dān)著上級政策的執(zhí)行者、簡政放權(quán)的承接者和公共服務(wù)的提供者等多重角色。其職能的發(fā)揮，直接影響人民群眾的滿意度和社會的和諧穩(wěn)定。近年來，隨著中央簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能改革步伐的加快，縣級政府承擔(dān)的改革發(fā)展任務(wù)越來越繁重，在國家行政管理體系中的作用也越來越重要[1]。

二、縣級政府推行權(quán)責(zé)清單制度存在的問題

1.制度設(shè)計不完善。（1）責(zé)任主體不清晰。從已公布的縣級政府權(quán)責(zé)清單來看，雖列出了每項權(quán)力事項所對應(yīng)的責(zé)任事項和追責(zé)情形，但責(zé)任主體并未明確，也沒有明確的主體責(zé)任、協(xié)同責(zé)任、屬地責(zé)任等的劃分。同時，與責(zé)任事項一一對應(yīng)的追責(zé)清形的責(zé)任主體不明確，責(zé)任清單易流于形式，難以發(fā)揮作用。（2）權(quán)責(zé)邊界不清晰。清單里各部門交叉重合的權(quán)力事項仍然存在，針對這些部分，在現(xiàn)有清單設(shè)計時，并未考慮這一情形，既沒有清晰的權(quán)責(zé)劃分，也沒有協(xié)同配合機制，在實際操作中難免會造成各部門之間推諉扯皮。

2.工作推進難度大。（1）權(quán)力事項梳理難度大?？h級政府完整建立權(quán)責(zé)清單的難度很大，平均梳理一個權(quán)力事項，需要參閱6-7部法律、法規(guī)、規(guī)章的數(shù)百條法律條款，亟需大量時間和高素質(zhì)的專業(yè)人員?？h級政府受行政編制總量的限制，加之現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)老化，專業(yè)人才奇缺，很難保障專職人員從事專項工作，而僅僅是參照上級部門和相似單位已公布的“兩單”開展本地的清單編制工作。（2）簡政放權(quán)目標(biāo)難以實現(xiàn)。制定權(quán)責(zé)清單時，針對上級政府提出的精簡要求，縣級政府在行政權(quán)力梳理過程中能精簡掉的權(quán)力無非三種，一是沒有法律依據(jù)或者法律依據(jù)沖突的權(quán)力，二是可以下放給下級政府和部門的權(quán)力，三是雖有法律依據(jù)但不符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要的權(quán)力。對于第一種情況比較好把握，依據(jù)職權(quán)權(quán)法定原則逐項取消，但對于第二和第三種情形，則不好把握標(biāo)準(zhǔn)。上級政府權(quán)力得到精簡的同時，縣級政府的權(quán)力卻增加了，表面上看權(quán)力事項的數(shù)量大幅度減少了，卻沒有實際意義。

3.制度運行環(huán)境不優(yōu)。（1）縣級政府部門缺乏內(nèi)生動力。推行權(quán)責(zé)清單制度，來自于省級政府的強力推動，而非縣級政府的內(nèi)在動力，有的縣級干部認(rèn)為權(quán)責(zé)清單制度不僅增加工作量還會降低工作彈性。在時間緊、任務(wù)重的情況下，各部門只能是將權(quán)力清單制度的推行當(dāng)成一項硬性任務(wù)來完成。（2）民眾參與度不高。從問卷調(diào)查結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，不少人甚至不知道權(quán)責(zé)清單或權(quán)力清單為何物。在這種情形下，權(quán)力的優(yōu)化得不到民眾的認(rèn)可，權(quán)力運行缺乏公眾的監(jiān)督，權(quán)責(zé)清單制度施行的效果將大打折扣。

4.配套運行機制不健全。推行權(quán)責(zé)清單制度，公布清單只是第一步，還有一系列配套運行機制保障其運行。從目前縣級政府推行權(quán)責(zé)清單制度的進展來看，不少單位權(quán)責(zé)清單制定完成后，未及時根據(jù)本部門法律、法規(guī)、規(guī)章的變化以及上級政府對權(quán)力取消、下放、調(diào)整的情況及時動態(tài)調(diào)整，在權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上制定權(quán)力運行監(jiān)管細(xì)則更是難上加難。

三、完善縣級政府權(quán)責(zé)清單制度的對策建議

1.加強對縣級政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的頂層設(shè)計與指導(dǎo)。目前，各省級清單已經(jīng)全部對外公布，出現(xiàn)了工作標(biāo)準(zhǔn)不一、清單內(nèi)容不一等情況，需要國家層面的頂層設(shè)計。對此，國家可以對行政權(quán)力清理、分類和調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)，各級政府部門行政權(quán)力的主客體以及權(quán)力屬性和權(quán)力邊界，編制權(quán)力運行流程圖、廉政風(fēng)險點等工作“規(guī)定內(nèi)容”做出明確的規(guī)定。同時，賦予地方政府添加“自選動作”的空間，可以在不違背國家頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，加入符合地方實際的內(nèi)容，共同推動這項工作不斷完善。

2.加快健全縣級政府權(quán)責(zé)清單制度相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章。（1）完善國家層面的相關(guān)法律及行政法規(guī)。一方面應(yīng)及時清理和廢止不能適應(yīng)時代發(fā)展要求、不符合基層實際的法律條文，另一方面建議出臺權(quán)責(zé)清單制度相應(yīng)的行政法規(guī)，為各級政府建設(shè)政府權(quán)責(zé)清單制度提供明確且符合現(xiàn)狀的法律依據(jù)，以保障權(quán)責(zé)清單制度的運行和落實。（2）完善配套的地方性法規(guī)。根據(jù)我國《立法法》規(guī)定，縣級是沒有立法權(quán)的。因此，有立法權(quán)的省、市級政府應(yīng)因地制宜地出臺國家法律未見涉及但縣級政府又切實需要的地方性法規(guī)，以保障地方政府建設(shè)政府權(quán)責(zé)清單制度有法可依，為地方權(quán)責(zé)清單制度賦予更強的合法性。

3.構(gòu)建縣級政府權(quán)責(zé)清單運行的多元化監(jiān)督體系。有限政府理論與權(quán)力制約理論認(rèn)為，行政權(quán)力的天然膨脹性，需要健全監(jiān)督制度對行政權(quán)力起到約束作用，防止權(quán)力濫用。要想對權(quán)力進行有效制約，除了政府自身監(jiān)督、制度層面設(shè)計對權(quán)力運行進行制約外，應(yīng)注重發(fā)揮縣級監(jiān)察部門、人大、新聞媒體以及廣大人民群眾的監(jiān)督作用，由內(nèi)外部監(jiān)督主體共同發(fā)揮作用，實現(xiàn)多元協(xié)同合作、協(xié)同監(jiān)督。

4.加強保障縣級權(quán)責(zé)清單制度運行的公職人員教育管理。（1）加強公職人員的職業(yè)道德和法治教育。黨的十八屆四中全會提出要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。這就需要公職人員用法治思維去思考問題，不斷提高依法行政的能力。同時，政府及其工作部門應(yīng)該以執(zhí)法資格考試為抓手，定期對公職人員開展法治教育和法治培訓(xùn)，將法治理念落實到實踐中。（2）健全公職人員的績效考核制度。要建立起科學(xué)的績效考核指標(biāo)體系，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)，量化考核標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置操作性強的績效考核辦法，細(xì)化評分細(xì)則。健全績效考核的主體系，在單位考核的同時，注重群眾評價與第三方評估相結(jié)合。

5.提高縣級政府權(quán)責(zé)清單制度推行的社會參與度。人民群眾是國家的主人，建設(shè)政府權(quán)責(zé)清單制度不能脫離人民群眾，只有人民群眾參與到制度的設(shè)計、運行中來，才能真正發(fā)揮政府權(quán)責(zé)清單制度推行的效用。要加強對權(quán)責(zé)清單制度工作的宣傳，加大宣傳力度、創(chuàng)新宣傳手段、介紹了解權(quán)責(zé)清單，感受權(quán)責(zé)清單制度為群眾辦事帶來的便利，讓群眾切身感受到政府推行權(quán)責(zé)制度與自身的利益是密切相關(guān)的，進而主動參與到政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)中來，保證政府權(quán)責(zé)清單制度的群眾導(dǎo)向，保障政府權(quán)責(zé)清單制度的推行。

參考文獻：

[1]程文浩.國家治理過程的“可視化”如何實現(xiàn)——權(quán)力清單制度的內(nèi)涵、意義和推進策略[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2014（9）：90-95.

[2]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特（美）《新公共服務(wù)：服務(wù).而不是掌舵》[M].北京：中國人民大學(xué)出版社.2004.6.

[3]羅昌平，郭本純.把權(quán)力關(guān)進制度的籠子套上責(zé)任的“緊箍咒”——安徽省推行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度的實踐探索[J].中國機構(gòu)改革與管理，2014（10）：20-23.

作者簡介：李旭，上海理工大學(xué)管理學(xué)院MPA研究生。研究方向：行政管理。