民族立法對(duì)策研究

立法權(quán)是憲法和民族區(qū)域自治法賦予民族自治地方的一項(xiàng)十分重要的權(quán)力。用足用活用好立法權(quán)，對(duì)于促進(jìn)民族自治地方的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)有著十分重要的意義。但是民族自治法規(guī)同地方性法規(guī)相比，無論在立法內(nèi)容、調(diào)整范圍、質(zhì)量和數(shù)量上都有較大差距；少數(shù)民族地區(qū)的地域特點(diǎn)和少數(shù)民族的自身特色上彰顯不夠，立法的內(nèi)容確定、規(guī)劃編制、具體起草、法規(guī)審議、表決等方面還存在許多問題，需要高度重視和予以解決。筆者根據(jù)多年參與立法的工作實(shí)踐，提出了做好民族立法工作的對(duì)策和建議。近年來，我國民族區(qū)域自治地方高度重視立法工作，加大立法步伐，民族立法取得了長足進(jìn)步。但民族自治法規(guī)同地方性法規(guī)相比，無論在立法內(nèi)容、調(diào)整范圍、質(zhì)量和數(shù)量上都有較大差距；與少數(shù)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)建設(shè)，與少數(shù)民族群眾的需求愿望還存在較大差距。有鑒于此，筆者緊密結(jié)合長期工作實(shí)踐，對(duì)加強(qiáng)少數(shù)民族自治地方的立法工作，健全完善民族自治法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和自然資源的有效配置進(jìn)行了積極探索。

一、民族立法工作面臨的主要問題

1.立法內(nèi)容方面。立法內(nèi)容原則性、口號(hào)式的規(guī)定較多，法律規(guī)范的可操作性不強(qiáng)夠；制裁方式以行政方式為主，命令控制型行政手段的運(yùn)用比例大大高于經(jīng)濟(jì)和其他手段；立法沒有完全立足本地區(qū)實(shí)際，本地區(qū)特色和民族特色突出不夠；盲目追求體系上的大而全；屬于資源分配的“爭(zhēng)權(quán)奪利”條款很難被上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，法律制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)難度很大。

2.立法規(guī)劃方面。立法規(guī)劃應(yīng)是我國民族自治地方立法規(guī)劃的組成部分，是搞好立法工作的前提。但在立法實(shí)踐中，立法規(guī)劃的制定主體、調(diào)研論證、修訂完善及立法規(guī)劃的連續(xù)性、計(jì)劃性等方面的規(guī)范化、制度化還滯后于立法工作需要。

3.立法起草方面。一是立法主體的非中立性。立法草案的真正執(zhí)筆者幾乎全是政府部門的工作人員，起草人員對(duì)立法工作不熟悉，法學(xué)理論素養(yǎng)、立法技術(shù)水平有限，立法質(zhì)量難以保證，無法從制度上克服“立法部門化，部門法制化，法制利益化”的傾向。二是立法的調(diào)研論證還應(yīng)加強(qiáng)，只有立足本地區(qū)的實(shí)際需要，立法才有可行性，才能具有較強(qiáng)的操作性，才談得上突出區(qū)域特點(diǎn)和民族特色。三是起草協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)作不暢。立法的過程就是一個(gè)利益協(xié)調(diào)的過程。立法中的利益協(xié)調(diào)主要發(fā)生在立法內(nèi)容，尤其是權(quán)、責(zé)、利的分配中，涉及方方面面。四是上級(jí)部門對(duì)少數(shù)民族自治法規(guī)的立法工作不支持、不理解、不放權(quán)。民族立法不僅涉及到不同行政部門之間的職責(zé)權(quán)限，更多涉及到民族自治地方自治機(jī)關(guān)與上級(jí)關(guān)機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的劃分。由于上級(jí)國家機(jī)關(guān)不愿放權(quán)讓利，導(dǎo)致部分法規(guī)草案扼殺于搖籃中；部分民族自治地方的部門因?yàn)樯霞?jí)機(jī)關(guān)不放權(quán)，怕得罪上級(jí)機(jī)關(guān)，影響項(xiàng)目資金的安排實(shí)施，消極立法，影響了立法的積極性，導(dǎo)致少數(shù)民族自治地方立法的嚴(yán)重滯后。

4.法案審議方面。一是法案到代表手中的時(shí)間短，無法保證代表充分了解和熟悉法案的必要性、可行性、具體條文及其合理性、合法性和科學(xué)性等規(guī)定，無法提出針對(duì)性強(qiáng)的修改意見。二是法案審議時(shí)間安排不盡合理。在實(shí)踐中，省級(jí)人民代表大會(huì)的一般每次會(huì)議開7天左右，設(shè)區(qū)的市級(jí)（包括自治州）人大為5天左右，縣級(jí)（包括自治旗縣）人大為3天左右。會(huì)議時(shí)間緊、任務(wù)重，審議法規(guī)案的時(shí)間很倉促，無法保證立法質(zhì)量。

5.法案表決方面。在實(shí)踐中，地方權(quán)力機(jī)關(guān)一般采取整體表決的方法來進(jìn)行。然而這種方法因“投票者可能會(huì)贊同法案的若干部分，有些部分可能并不滿意，不贊同，要求做出種種修正”，無法反映部分代表的真實(shí)意愿。

二、進(jìn)一步做好民族立法工作的對(duì)策及建議

1.統(tǒng)一立法名稱。截至目前，根據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法、立法法規(guī)定，民族區(qū)域自治地方的立法分為自治條例、單行條例、變通規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定四大類，沒有統(tǒng)一的名稱。筆者認(rèn)為，為區(qū)別地方性法規(guī)，建議將民族自治地方的立法統(tǒng)稱為“民族自治法規(guī)”。

2.抓住立法重點(diǎn)。發(fā)展滯后、發(fā)展不足，發(fā)展不平衡仍然是少數(shù)民族地區(qū)的最大實(shí)情和最大矛盾。只有爭(zhēng)取更大、更多的發(fā)展權(quán)，采取特殊政策和靈活措施，加快發(fā)展，才能逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)、內(nèi)地的差距。森林、礦產(chǎn)、水能、旅游、草地等等資源富集，但資源開發(fā)并沒有讓少數(shù)民族地區(qū)真正富起來，隨著資源的過度開發(fā)，留給這些地方的仍然是經(jīng)濟(jì)落后，群眾貧窮，生態(tài)破壞嚴(yán)重的情況。“守著金山要飯吃”是民族區(qū)域自治地方的真實(shí)寫照。民族自治地方必須高度重視自然資源立法，抓住立法的關(guān)鍵，規(guī)范生態(tài)建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償，資源保護(hù)、資源合理利用、資源評(píng)價(jià)和正向激勵(lì)機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)和合理開發(fā)利用，為建設(shè)生態(tài)文明、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)提供堅(jiān)實(shí)的法制保障。

3.解決好幾種矛盾。一是解決法制現(xiàn)代化與民族習(xí)慣之間的矛盾。民族區(qū)域自治地方是少數(shù)民族聚居區(qū)，各民族在長期的歷史發(fā)展過程中形成了深厚的民族文化傳統(tǒng)，這些民族文化傳統(tǒng)往往與各民族的宗教信仰相聯(lián)系，宗教信仰對(duì)各民族社會(huì)成員的心理觀念和行為價(jià)值取向形成很大影響，自覺不自覺地支配著人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)行為。因此，這些傳統(tǒng)觀念和宗教信仰對(duì)民族區(qū)域自治地方的立法、普法、執(zhí)法和司法工作帶來很大挑戰(zhàn)。二是處理好各個(gè)利益集團(tuán)之間的關(guān)系。各個(gè)利益集團(tuán)之間矛盾可以表現(xiàn)為：國家利益與民族利益之間矛盾，民族利益之間的矛盾，地方局部利益與民族利益之間的矛盾，上級(jí)行政主管部門與基層的矛盾。當(dāng)前，以土地、牧場(chǎng)及礦產(chǎn)資源地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化產(chǎn)生的民族之間或民族內(nèi)部爭(zhēng)奪土地、牧場(chǎng)和礦產(chǎn)資源的糾紛也是這些矛盾的具體體現(xiàn)。三是處理好自治權(quán)與民族地區(qū)立法滯緩的矛盾。民族地區(qū)由于立法技術(shù)、民族理論、民族法學(xué)研究的相對(duì)落后，民族地區(qū)人員素質(zhì)相對(duì)偏弱，可持續(xù)立法不平衡，法律體系不配套，導(dǎo)致民族地區(qū)立法工作相對(duì)滯后，不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。

4.優(yōu)化立法程序。一是優(yōu)化立法準(zhǔn)備程序。健全立法規(guī)劃制度，強(qiáng)化立法規(guī)劃的調(diào)研和論證工作。二是完善立法起草制度。要改變起草主體的非中性、非民主性以及低素質(zhì)問題，建議立法主體以人大常委會(huì)為主，吸取專家、行政部門、管理相對(duì)人參與。三是規(guī)范立法協(xié)調(diào)工作。建議國家盡快修改立法法，明確上級(jí)部門從簡化行政審批、加大項(xiàng)目資金幫助等從制度方面支持民族自治地方立法，真正實(shí)現(xiàn)“放權(quán)讓利”；明確上級(jí)國家機(jī)關(guān)在立法協(xié)調(diào)中提出意見和建議的原則和范圍；健全人大常委會(huì)對(duì)國家機(jī)關(guān)各個(gè)部門不同意見的綜合協(xié)調(diào)處理機(jī)制；規(guī)定上級(jí)國家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方征求意見的答復(fù)期間以及不同意見的裁決機(jī)制；明確上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的民族自治法規(guī)的內(nèi)容和程序，尊重少數(shù)民族自治地方人民代表大會(huì)的權(quán)威和法定效力。四是規(guī)范立法草案的審議制度。規(guī)定立法草案至少應(yīng)當(dāng)提前20—30日印發(fā)給各位代表；適當(dāng)延長法規(guī)草案的審議時(shí)間和代表的發(fā)言時(shí)間。五是規(guī)范立法草案的表決制度。在法規(guī)案表決中采用同一表決和逐條表決兩種形式。根據(jù)情況，對(duì)爭(zhēng)議性較大的條款進(jìn)行逐條表決，然后對(duì)整個(gè)法案再進(jìn)行整體表決，充分尊重代表審議意見。

5.切實(shí)提高立法質(zhì)量。一是走調(diào)查研究之路。只有深入調(diào)查研究，了解實(shí)際情況，才能選準(zhǔn)立法項(xiàng)目，才能制定出符合民族區(qū)域自治地方實(shí)際，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的民族自治法規(guī)。二是走民主立法之路。通過召開立法論證會(huì)、聽證會(huì)、座談會(huì)，在電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體上公布法規(guī)草案，堅(jiān)持走群眾路線，做到開明、開放立法，暢通利益表達(dá)渠道，廣泛征求人民群眾、人大代表和社會(huì)各方面對(duì)法規(guī)案的意見，增強(qiáng)立法的透明度和開放性，實(shí)現(xiàn)公開立法，民主立法。三是走特色立法之路。民族特色和區(qū)域特色是民族自治法規(guī)的生命力。突出地方特色和民族特色必須抓住“自治”這個(gè)關(guān)鍵，把維護(hù)法制統(tǒng)一和體現(xiàn)地方特色相結(jié)合，遵循比較原則，根據(jù)需要和可能，加大創(chuàng)制性立法，制定具有本地特色的補(bǔ)充性、延伸性規(guī)定。四是走高素質(zhì)立法隊(duì)伍之路。把加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)與探索地方立法新思路、新方法相結(jié)合。五是走高質(zhì)量立法之路。在加快立法步伐的同時(shí)，在立法程序、立法內(nèi)容、立法技術(shù)等方面加大理論研究和探索力度；堅(jiān)持長遠(yuǎn)規(guī)劃與短期計(jì)劃相結(jié)合，立足當(dāng)前，著眼未來，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)立法的計(jì)劃性和主動(dòng)性；正確處理立法數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系，堅(jiān)持成熟一條制定一條，切實(shí)增強(qiáng)民族自治法規(guī)的針對(duì)性、可行性、可操作性；統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展；始終堅(jiān)持“不抵觸、有特色、可操作”的原則，正確把握變通尺度；始終堅(jiān)持“立、改、廢”相結(jié)合，使民族自治法規(guī)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展相一致，保持民族自治法規(guī)的活力。六是進(jìn)一步建立和完善立法后評(píng)價(jià)機(jī)制。