關(guān)于河南省失地農(nóng)民社會保障問題的分析

摘 要：近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化速度的不斷加快，大量農(nóng)村集體土地被征收，越來越多的農(nóng)民失去了土地，成為“失地農(nóng)民”。失地農(nóng)民的社會保障問題，不僅關(guān)系到其自身的生存和發(fā)展，勢必會影響到國家的安定、團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)的增長。因此，為失地農(nóng)民建立一個完備的社會保障體系具有現(xiàn)實(shí)和理論意義。本文對河南省的城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民的社會保障進(jìn)行了簡要的介紹，指出了其存在的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出了完善河南失地農(nóng)民社會保障的對策與措施。河南省是失地農(nóng)民現(xiàn)象比較普遍的地區(qū)之一，失地農(nóng)民社會保障存在的問題較為突出，而我自己也是失地農(nóng)民群體的一員，所以我希望更加深入的了解失地農(nóng)民這一群體，進(jìn)而了解整個中國的失地農(nóng)民社會保障情況，為河南的失地農(nóng)民群體社會保障問題的解決提出自己的建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 失地農(nóng)民 社會保障

一、引言

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，必然導(dǎo)致大量農(nóng)民土地轉(zhuǎn)換成為建設(shè)用地，農(nóng)民失去賴以生存的土地成為不可避免的事實(shí)。黨的十八大報(bào)告里明確提出我國未來要加快“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)里明確提出我國未來要加快“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)里明確提出我國未來要加快“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)城鎮(zhèn)有效轉(zhuǎn)移的問題。失地農(nóng)民在被動城鎮(zhèn)化的過程中，其以土地資源為依托的傳統(tǒng)生計(jì)方式已經(jīng)難以維系，如何幫助失地農(nóng)民解決就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等社會保障問題，既是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必然要求，也對不斷提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，從而保持社會穩(wěn)定和推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。我省的土地總面積為16.56萬平方公里，其中耕地面積占48.8%，是一個農(nóng)業(yè)大省。但是，由于我省人口眾多，人均耕地僅1.29畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。土地對于農(nóng)民的重要性可以想象，失地農(nóng)民的生活保障成為問題。河南省作為作為改革開放之后城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的代表之一，同時也是失地農(nóng)民現(xiàn)象比較普遍的城市之一，而我自己也是失地農(nóng)民群體的一員，所以我希望更加深入的了解失地農(nóng)民這一群體，進(jìn)而了解整個中國的失地農(nóng)民社會保障情況，為河南的失地農(nóng)民群體社會保障問題的解決提供點(diǎn)建議和意見。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化速度的不斷加快，大量農(nóng)村土地被征收，越來越多的農(nóng)民失去了土地，成為“失地農(nóng)民”。失地農(nóng)民在醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等方面問題突出，而又由于缺乏良好的社會保障，失地農(nóng)民快速發(fā)展成為一個新的社會弱勢群體。因此，失地農(nóng)民問題應(yīng)得到整個社會的高度關(guān)注。

二、失地農(nóng)民社會保障的基本概念

1.城鎮(zhèn)化的概念。國內(nèi)學(xué)者對城鎮(zhèn)化主要存在兩種不同的理解，第一種理解是從人口、地域、就業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式等某一方面或角度定義城鎮(zhèn)化。如辜勝阻認(rèn)為城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)區(qū)域轉(zhuǎn)移的過程。第二種理解認(rèn)為城鎮(zhèn)化是一種綜合系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變過程。如倪鵬飛認(rèn)為城鎮(zhèn)化不僅表現(xiàn)為城鎮(zhèn)數(shù)目的增多、城市面積的擴(kuò)大、城市人口增加，還包括人口職業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)的轉(zhuǎn)變，也包含人類社會的組織方式、生活方式和生活方式的變化。正是由于城鎮(zhèn)化發(fā)展需要占用農(nóng)民的土地才會導(dǎo)致農(nóng)民失去自己的土地，從而加快了農(nóng)民失去土地的進(jìn)程。

2.失地農(nóng)民社會保障的內(nèi)涵。失地農(nóng)民是指在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中，由于非農(nóng)建設(shè)需要國家依法征收而完全失去或大部分失去農(nóng)業(yè)用地份額的農(nóng)民。對于農(nóng)民而言，土地既是最基本的生活保障，也是最主要的保障。當(dāng)這道保障消失的時候，失地農(nóng)民的生活怎樣得到保障是一個必須解決的問題。社會保障是國家或社會通過立法和采取行政手段對國民收入進(jìn)行再分配，以社會消費(fèi)基金的形式，向年老、疾病、傷殘、死亡、失業(yè)及其他不幸遭遇的發(fā)生而使生存出現(xiàn)困難的社會成員給予一定的物質(zhì)上的幫助，以保證其基本生活權(quán)利的措施、制度和活動的總稱[3]。社會保障是地農(nóng)民的基本生活防線之一，在他們的生活中具有極其重要的作用，幫助失地農(nóng)民解決就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等問題，既是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必然要求，也對不斷提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量保持社會穩(wěn)定和推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

三、河南省失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題及原因分析

1.失地農(nóng)民的基本生活現(xiàn)狀。（1）、失地農(nóng)民的糧食供給不足。土地是農(nóng)民主要的收入來源，一旦失去土地，農(nóng)民也就失去了主要的糧食供給，靠土地吃飯的傳統(tǒng)生活方式被迫變成吃“商品糧”的模式。失地農(nóng)民不得不自己花錢去購買糧食以維持生計(jì)，這就出現(xiàn)了糧食供給問題。（2）、失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源中斷。土地是農(nóng)民維持生活的基本手段，農(nóng)民失去土地進(jìn)入城市生活，生活成本增加了，而他們卻沒有穩(wěn)定的生活來源，失去了基本生活保障。同時，土地既是農(nóng)民重要的資源，也是寶貴的財(cái)產(chǎn)。而在我國失地農(nóng)民并沒有獲得土地的所有的收益，失去了財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。（3）失地農(nóng)民的政治地位缺乏保障。農(nóng)民作為農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，擁有土地部分經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，以滿足基本的生活需求，同時為參與政治活動奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。如果農(nóng)民失去土地的保障，其經(jīng)濟(jì)生活水平就會降低，那么其政治權(quán)利無法得到滿足。失地農(nóng)民土地權(quán)利的喪失決定了其政治權(quán)利的空缺。

2.失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題。（1）、失地農(nóng)民的住房保障問題。住房是人類的基本生活條件，它是反映城市面貌的重要因素之一，妥善解決失地農(nóng)民的住房問題，一方面能夠促使城市化進(jìn)程加快，有利于征地拆遷難題的解決；另一方面，能夠提高失地農(nóng)民生活的幸福指數(shù)，使失地農(nóng)民安居樂業(yè)。在我國，失地農(nóng)民的住房補(bǔ)償往往是一次性的，住房安置采取集體安置的辦法，但安置項(xiàng)目時間拖延長，進(jìn)度緩慢。失地農(nóng)民在安置過渡期間，一部分是暫住在親戚朋友家中，另一部分則選擇在安置的簡易房里居住，交通、生活各個方面也存在諸多不方便。失地農(nóng)民失去收入來源，生活得不到保障，為了節(jié)約開支，他們往往會選擇價格低廉、位置偏僻的地方安身，這使其生活質(zhì)量大大降低了。（2）失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。河南是農(nóng)業(yè)大省，城鎮(zhèn)化水平一直落后于全國、全省的水平。但隨著近年來工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村土地被征用，農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐加快，涌現(xiàn)出大量失地農(nóng)民。失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題自然成為河南可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，然而這一問題并不樂觀，可歸納為以下幾方面原因：首先，失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，養(yǎng)老保障水平偏低。根據(jù)河南省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配和使用的意見豫政辦[2006]50號文件，現(xiàn)行的失地補(bǔ)償大多采取的是一次性補(bǔ)償，而這只能解決失地農(nóng)民的短期困難，無法達(dá)到長期的目的。顯然，失地農(nóng)民在失去生存基礎(chǔ)的情況下，從土地中獲取的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被征土地的應(yīng)得收益，權(quán)益得不到保障。而且加之各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不盡相同，一次性補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也相差甚大，難以解決失地農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂。其次，缺乏具體的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的法律政策。隨著失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題越來越突出，我國在2010頒布的《社會保險法》將失地農(nóng)民明確劃分到社會保險體系的范圍。但是《社會保險法》過于籠統(tǒng)，并沒有規(guī)定具體實(shí)施。根據(jù)《土地管理法》，征收農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償主要包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及地上附著物作價補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)、占用耕地繳納耕地開墾費(fèi)等諸多項(xiàng)目，但實(shí)際情況往往只是其中一小部分，使得法律幾乎成為一紙空文。最后，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式單一，無法滿足多元化養(yǎng)老需求。各地區(qū)、各個家庭對養(yǎng)老保障的需求是不同的，這些需求不僅僅局限在物質(zhì)方面，而且也包括精神方面。但在具體的的實(shí)施過程中，一些政府不從失地農(nóng)民的實(shí)際需求出發(fā)，一味的照抄照搬現(xiàn)有模式，做“面子工程”。這種做法不僅無法滿足失地農(nóng)民基本的養(yǎng)老物質(zhì)方面的需求，更是沒有涉及精神文化生活，而且不利于養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展。（3）、失地農(nóng)民的醫(yī)療保障問題。在農(nóng)村，土地的收益是農(nóng)民最直接的收入來源，因病致貧問題日益嚴(yán)重。近年來，醫(yī)療費(fèi)用的增長速度越來越快，對農(nóng)民來說醫(yī)藥費(fèi)用成為沉重的負(fù)擔(dān)。由于經(jīng)濟(jì)水平的制約以及意識上的局限，失地農(nóng)民根本無力承擔(dān)疾病風(fēng)險。而土地安置補(bǔ)償費(fèi)用只能勉強(qiáng)維持基本生活，更不用提支付高昂的醫(yī)療費(fèi)用。農(nóng)村流行這樣一種說法“生一次大病，一朝回到解放前”，形象反映了農(nóng)民在應(yīng)對疾病的困境。同時，由于受到文化教育等方面的影響，失地農(nóng)民對醫(yī)療保障的認(rèn)識不夠。在失地農(nóng)民中推行醫(yī)療保障比較困難，大部分農(nóng)民寧愿把錢用在求神拜佛、尋找民間偏方等封建迷信方式上，也不愿意用來買保險。這其實(shí)間接地增加了醫(yī)藥費(fèi)用成本，因?yàn)樗麄兺研〔≌垓v成大病，小錢折騰成大錢，加重了醫(yī)療負(fù)擔(dān)。（4）、失地農(nóng)民的就業(yè)保障問題。土地是農(nóng)民的職業(yè)，一旦失去土地保障，失地農(nóng)民的就業(yè)狀況不容樂觀。究其原因，主要包括以下兩個方面：一方面，地方政府對失地農(nóng)民就業(yè)重視不夠、認(rèn)識不足。地方政府對失地農(nóng)民主要采取一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑谑У剞r(nóng)民就業(yè)安置上并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的職責(zé)。不合理的政策二元體制、政府的自我價值取向和自我利益等因素導(dǎo)致政府忽略失地農(nóng)民就業(yè)問題。另一方面，失地農(nóng)民再就業(yè)機(jī)制還未建立。我國勞動力市場還不完善，導(dǎo)致勞動力資源配置低效。失地農(nóng)民不能很好的利用勞動力市場尋找自己合適的就業(yè)機(jī)會，對政府往往產(chǎn)生依賴心理。由于政府的“缺位”，失地農(nóng)民再就業(yè)機(jī)制還未能有效建立。

四、完善河南省失地農(nóng)民社會保障的對策與建議

1.強(qiáng)化政府的責(zé)任。（1）、逐步消除社會保障二元結(jié)構(gòu)，完善戶籍制度。城鄉(xiāng)二元戶籍制度直接造成了城市對進(jìn)城務(wù)工者的制度性排斥，使進(jìn)城農(nóng)民在城市中不能得到應(yīng)有的接納。享受社會保障是農(nóng)民的基本權(quán)利，為廣農(nóng)民提供社會保障是政府的基本職責(zé)，應(yīng)從制度上消除社會保障上的二元性，在城鄉(xiāng)間合理配置社會保障資源。（2）、改革土地征用制度。政府應(yīng)進(jìn)一步明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)村土地的使用、轉(zhuǎn)讓、抵押、收益等有章可循，只有從法律上明確了失地農(nóng)民的土地所有權(quán)，才能真正上保障失地農(nóng)民在被征地的過程中的合法權(quán)益，使農(nóng)民從失地中收益，高失地農(nóng)民征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，減少補(bǔ)償費(fèi)用的中間環(huán)節(jié)，以降低補(bǔ)償款的層層截留，使失地農(nóng)民從征地中獲得的收益真正落到實(shí)處。（3）、建立多元化的社會保障體系。對于失地農(nóng)民的社會保障，在給予其土地補(bǔ)償金的同時，還應(yīng)該解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、住房等基本生存發(fā)展問題，完善社會保障體系。第一，立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。一方面，加強(qiáng)農(nóng)村合作醫(yī)療建設(shè)，要充分發(fā)揮農(nóng)村合作醫(yī)療制度的作用，解決失地農(nóng)民看病難、看病貴的問題。另一方面，由于失地農(nóng)民不同于以往的農(nóng)民，也不同于城鎮(zhèn)居民，需要逐漸納入到城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障體系中，建立起規(guī)范的醫(yī)療保障制度。第二，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老保險制度是解決失地農(nóng)民老有所依的基本保障內(nèi)容，應(yīng)就失地農(nóng)民的不同情況而制定。失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險費(fèi)用應(yīng)由政府、村集體和個人共同承擔(dān)，明確三方的責(zé)任和義務(wù)。第三，建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)制度。地方政府應(yīng)加強(qiáng)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，提高其勞動素質(zhì)和職業(yè)技能。完善勞動力市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，暢通就業(yè)信息渠道，促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)。一方面，政府應(yīng)完善就業(yè)信息的公布平臺，更多的采取網(wǎng)絡(luò)公布的方式，使更多的失地農(nóng)民能夠及時了解就業(yè)信息。另一方面，地方政府應(yīng)加大失地農(nóng)民再就業(yè)的宣傳力度，遏制一些消極懶惰的行為，更好得促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)。

第四，完善失地農(nóng)民的住房安置。失地農(nóng)民的住房安置應(yīng)該堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃，就近安置的原則，把納入城市建設(shè)規(guī)劃審批的安置住房，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，既滿足失地農(nóng)民的需要，又要實(shí)現(xiàn)土地集中利用[8]。地方政府應(yīng)該負(fù)責(zé)拆遷工作及住房安置項(xiàng)目方案的制定，同時負(fù)責(zé)建成后房屋的分配和監(jiān)督工作，避免失地農(nóng)民長期居住在親戚家中或在簡易的安置房中，交通不暢，生活不便，影響社會穩(wěn)定。以此還可以降低地方政府將部分安置資金用于失地農(nóng)民的過渡安置費(fèi)用上，減少安置資金的浪費(fèi)。（4）拓展資金來源，加大財(cái)政支持。為了進(jìn)一步完善我國的社會保障體系，必須加大公共財(cái)政投入，逐漸提高社會保障支出在財(cái)政支出中的比重，使廣大失地農(nóng)民的生活不會因?yàn)槭ネ恋囟萑肜Ь?。拓展資金來源，加強(qiáng)政府、社會及一些公益機(jī)構(gòu)的責(zé)任，改革僅僅依靠政府撥款的單一模式，使資金來源多元化，從全方位保護(hù)失地農(nóng)民的利益。

2.完善社會保障監(jiān)管體系。（1）設(shè)置獨(dú)立于政府部門之外的專門機(jī)構(gòu)社會保障涉及到失地農(nóng)民群體乃至整個社會的切身利益，而僅僅依靠政府部門的監(jiān)督是不夠的，在社會保障資金來源、使用等方面需要更加完善的監(jiān)管體系。政府部門可能存在越權(quán)干涉社會保障的行為，如滯留社會保障資金、挪用資金等，這就需要設(shè)置專門針對社會保障的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，使得整個社會保障運(yùn)行系統(tǒng)透明化，加強(qiáng)社會監(jiān)督。（2）、完善相關(guān)法律法規(guī)。社會保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)只有在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職能，才能保證失地農(nóng)民的權(quán)益得到真正落實(shí)。目前，我國就失地農(nóng)民社會保障的法律并不健全，相關(guān)的政策得不到落實(shí)，農(nóng)民中的社會保障問題依然突出，需要加快社會保險、社會福利等相關(guān)法律的完善。

3.加強(qiáng)失地農(nóng)民自我保障意識。（1）、幫助并引導(dǎo)失地農(nóng)民合理利用賠償金。在我國，農(nóng)民失去土地后大多采取的是一次性補(bǔ)償費(fèi)用，農(nóng)民能否在未來沒有土地的日子里安居樂業(yè)，在很大程度上取決于對土地賠償金的管理利用上，做到賠償金的保值甚至是增值。首先，可以加強(qiáng)對失地農(nóng)民的知識教育，拓展其投資理財(cái)?shù)耐緩角溃皇莾H僅將賠償金全部放入銀行做儲備基金，投資收益非常低，降低資金利用率。其次，鼓勵失地農(nóng)民抓住商機(jī)，進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償金價值的多元化并合理分散風(fēng)險。（2）、轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的就業(yè)觀念。受傳統(tǒng)就業(yè)觀念的影響，失地農(nóng)民就業(yè)出現(xiàn)困難。而且失地農(nóng)民文化素質(zhì)較低，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相矛盾。轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，改變過去那種農(nóng)村種田自由、自主的生活方式，努力適應(yīng)工廠嚴(yán)格的紀(jì)律制度；減少對征地款的依賴和坐吃山空的落后思想，掃清失地農(nóng)民在就業(yè)道路上的思想障礙。

五、結(jié)語

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是我國社會發(fā)展的主要方向，它往往伴隨著大規(guī)模的農(nóng)地征收，失地農(nóng)民將會越來越多。如何保證失地農(nóng)民的合法權(quán)益，不僅是政府關(guān)心的大事，也是千千萬萬失地農(nóng)民所關(guān)注的。作為失地農(nóng)民中的一員，我更是深知失地農(nóng)民在失去土地后在生活和工作上出現(xiàn)的種種困難，以及在醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、就業(yè)方面的社會保障上的缺失。本文主要針對失地農(nóng)民在以上四個方面存在的問題及原因作出了較為系統(tǒng)的論述，并突出自己建議、措施。

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作者簡介：廉朋旭（1990.04—）女，漢族，河南南陽人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院，2015級研究生。研究分析：社會保障理論與制度、衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)等。