土地制度背景下的農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題變遷研究

摘 要：從傳統(tǒng)的以血緣為紐帶的家庭養(yǎng)老到新形式下的社會(huì)養(yǎng)老，農(nóng)村養(yǎng)老模式隨著社會(huì)格局不同發(fā)生著相應(yīng)改變，作為農(nóng)民的一項(xiàng)重要資產(chǎn)—土地，對(duì)農(nóng)村社會(huì)的各個(gè)方面產(chǎn)生著巨大影響。農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題與土地制度之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，本文即是通過(guò)歷史梳理來(lái)說(shuō)明這種內(nèi)在聯(lián)系，為進(jìn)一步解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題提供新思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老 土地 公民權(quán)益

一、問(wèn)題提出：養(yǎng)老問(wèn)題亟待解決

“養(yǎng)老”作為人類(lèi)社會(huì)的永恒話(huà)題，一直被政府及學(xué)界廣泛關(guān)注。特別是在當(dāng)前，中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型以及人口老齡化日趨嚴(yán)重的特殊時(shí)期，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)下，農(nóng)村人口格局發(fā)生了巨大變化，農(nóng)村人口涌向城市，從早先的一代農(nóng)民工到新生的二代農(nóng)民工群體，城市務(wù)工人員明顯劇增的同時(shí)，農(nóng)村出現(xiàn)了大規(guī)模的“老弱病殘”群體，養(yǎng)老問(wèn)題在農(nóng)村開(kāi)始凸顯。

2009年，一方面為了更好的解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，一方面為完善社會(huì)保障體系需要，中央政府在農(nóng)村建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)?！薄Ｈ欢?，在新農(nóng)保實(shí)施成效的背后，一些問(wèn)題日漸突出，擴(kuò)大聚集資金規(guī)模的完全積累制養(yǎng)老方式必須經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間的資金累積才能從中受益，如果累積期過(guò)短又很難起到保障作用，而且養(yǎng)老保障金額較低。另外由于各省之間，省內(nèi)各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，實(shí)質(zhì)性的統(tǒng)籌很難建立起來(lái)，制度缺陷也使代際間的互濟(jì)性缺乏，因此農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題依舊嚴(yán)峻。

一般認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式主要包括家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、子女養(yǎng)老、“五?！敝贫群蜕鐣?huì)救助制度、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式以及商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。通過(guò)分析可以得出，前三種其實(shí)就是傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，除最后一種市場(chǎng)化的商業(yè)養(yǎng)老方式外，剩下的是具有政府主導(dǎo)，社會(huì)合作互助性質(zhì)的養(yǎng)老模式，在這幾種模式中，個(gè)人、家庭、政府、社會(huì)分別承擔(dān)著不同程度的責(zé)任。雖然土地養(yǎng)老是作為一種單獨(dú)的養(yǎng)老模式被提及，但由于土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活中的重要地位，使土地對(duì)其他幾種養(yǎng)老模式中也發(fā)揮著巨大影響作用。農(nóng)民的勞動(dòng)力資源與土地相結(jié)合所創(chuàng)造的財(cái)富，用以支持農(nóng)民及其家庭的正常生活和其他再生產(chǎn)活動(dòng)，土地是農(nóng)村重要的收入來(lái)源，無(wú)論是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、子女養(yǎng)老或者救助、低保養(yǎng)老，經(jīng)濟(jì)支撐占重要地位，財(cái)力支持是幾種養(yǎng)老模式持續(xù)發(fā)展的有力保障。因此，本文試圖以土地制度變化為線索，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行梳理，并以我國(guó)公民權(quán)發(fā)展為視角，對(duì)各個(gè)時(shí)期的社會(huì)情況進(jìn)行分析，將公民權(quán)發(fā)展、土地制度變化和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷相結(jié)合，為解決目前農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題提供新的視角。

二、研究綜述

對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，學(xué)術(shù)界一直有廣泛關(guān)注。從檢索數(shù)據(jù)看，1987年在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中開(kāi)始單獨(dú)逐漸出現(xiàn)“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)”一詞，到2004年關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)文章迅速增加，可以得出數(shù)據(jù)資料變化與我國(guó)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老政策變化息息相關(guān)。學(xué)者們以不同角度對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行研究，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)自身問(wèn)題方面。黨穎（2013）從新農(nóng)保制度層面出發(fā)，認(rèn)為要解決農(nóng)民老有所養(yǎng)的問(wèn)題，必須要解決新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度建設(shè)滯后、農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)制度認(rèn)識(shí)誤區(qū)、保險(xiǎn)設(shè)計(jì)缺陷等問(wèn)題，為基金管理、轉(zhuǎn)移接續(xù)提供保障。嚴(yán)必鋒（2012）建議，要確保新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展，必須要重視新農(nóng)保資金籌集與支付、運(yùn)行管理以及轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面，解決集體補(bǔ)助不到位、養(yǎng)老金支付水平低、基金保值增值能力弱、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)缺位等問(wèn)題?；蛘咄ㄟ^(guò)實(shí)地調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析，得出“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)政策存在制度缺位?！靶罗r(nóng)?！痹圏c(diǎn)政策吸引中低收入水平、中低學(xué)歷程度、健康水平低、參?；貓?bào)時(shí)間短的人群。政策了解程度、參保手續(xù)便捷、經(jīng)辦人員服務(wù)態(tài)度等因素對(duì)農(nóng)民參保決策有正向影響。據(jù)此提出建立有效的個(gè)人賬戶(hù)參保激勵(lì)機(jī)制、提升基層工作人員宣傳服務(wù)意識(shí)、保證政策實(shí)施的可持續(xù)性、建立多種養(yǎng)老保障制度之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)“新農(nóng)?！闭叩耐晟婆c發(fā)展。另外，提出引入發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，解決我國(guó)目前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題。

三、土地制度、公民權(quán)益與社會(huì)保障

1.公民權(quán)益在土地制度上的體現(xiàn)。

1.1公民權(quán)益。按照T.H馬歇爾的觀點(diǎn)，公民權(quán)包括了民事權(quán)、政治權(quán)和社會(huì)權(quán)三種元素，民事權(quán)實(shí)際代表經(jīng)濟(jì)（市場(chǎng)），反映了自由觀念，它即是人類(lèi)生存發(fā)展的基本權(quán)益，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中表現(xiàn)為工作的權(quán)利。政治權(quán)離不開(kāi)國(guó)家這一主體，即為政治，蘊(yùn)含了民主理念。社會(huì)權(quán)代表社會(huì)領(lǐng)域，體現(xiàn)公平的價(jià)值理念。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，生態(tài)權(quán)、文化權(quán)被融入到三種權(quán)利模式之中，社會(huì)在發(fā)展的同時(shí)，文明發(fā)展與自然和諧被日漸重視。

1.2土地制度中的公民權(quán)益。土地一直在中國(guó)社會(huì)中扮演著重要角色，古代歷史上，對(duì)土地的擁有與否、擁有多少直接決定了人員所處的社會(huì)階級(jí)層次?！捌仗熘履峭跬痢?，君王對(duì)土地的絕對(duì)所有權(quán)使這類(lèi)少數(shù)人處在社會(huì)階級(jí)的頂端，形成了君與臣、臣與民的階級(jí)格局，國(guó)與國(guó)之間的戰(zhàn)爭(zhēng)通常是以敗者的割地賠償結(jié)束，土地在古代社會(huì)的重要性也體現(xiàn)在君王對(duì)臣民的獎(jiǎng)懲制度上。其次，從土地上所獲得的財(cái)富量的差異產(chǎn)生了“男尊女卑”的社會(huì)現(xiàn)象?？傊?，中國(guó)社會(huì)是鄉(xiāng)土性的。近代中國(guó)社會(huì)是隨著農(nóng)民對(duì)土地權(quán)益，從確權(quán)到賦權(quán)再到增權(quán)為發(fā)展變化的，1950年土地改革，“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地制度，實(shí)行農(nóng)民土地所有制”，農(nóng)民獲得了土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。人民公社化時(shí)期，隨著初級(jí)社到高級(jí)社發(fā)展，土地使用權(quán)和所有權(quán)逐漸有個(gè)人變?yōu)榧w所有。十一屆三中全會(huì)以后，鑒于農(nóng)村發(fā)展的需要，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民以承包的形式獲得土地使用權(quán)，依靠土地所獲得的收益一部分上交給國(guó)家作為承包成本，其余歸農(nóng)民自己所有。這種形式使土地所有權(quán)與使用權(quán)出現(xiàn)分離。隨著農(nóng)業(yè)稅取消，2008年國(guó)家通過(guò)《中共中央關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)。

2.公民權(quán)益與社會(huì)保障的發(fā)展。社會(huì)保障作為國(guó)民收入再分配的一種手段，對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平以及和諧發(fā)展發(fā)揮著重要作用。一些學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)保障的核心是消除貧困以及防止保險(xiǎn)機(jī)會(huì)的喪失?，F(xiàn)代的社會(huì)保障制度，體現(xiàn)出以人為本和公平價(jià)值理念。由基本社會(huì)保障制度和補(bǔ)充社會(huì)保障措施組成的社會(huì)保障體系，基本涵蓋了各類(lèi)人群主體，以低收入階層為主體的社會(huì)救助制度、以全體勞動(dòng)者為主而設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)制度和以全民為主的各種社會(huì)福利。特別是近些年來(lái)一系列的社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展，使公民權(quán)在社會(huì)保障領(lǐng)域得以從分保障。2009年中國(guó)開(kāi)始在一些省市試點(diǎn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策；2011年國(guó)家實(shí)施城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)；為了進(jìn)一步保障“老有所養(yǎng)”，一些省市啟動(dòng)城鄉(xiāng)居民一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，統(tǒng)一繳費(fèi)檔次、統(tǒng)一財(cái)政補(bǔ)貼以及待遇領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)。與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一起，組成了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。有學(xué)者總結(jié)，社會(huì)保障即是緩解社會(huì)成員的危機(jī)度，化解社會(huì)成員的風(fēng)險(xiǎn)度，提高社會(huì)成員的適存度和幸福度的一種形式。

3.土地制度與社會(huì)保障之間的關(guān)系。

3.1土地保障。在現(xiàn)代社會(huì)保障沒(méi)出現(xiàn)之前，土地保障在養(yǎng)老問(wèn)題上擔(dān)當(dāng)了重要角色，尤其對(duì)一些鰥寡孤獨(dú)的老人而言，失去家庭養(yǎng)老和子女養(yǎng)老，只能通過(guò)土地勞動(dòng)來(lái)保障基本生活。土地對(duì)于農(nóng)村大多數(shù)人來(lái)說(shuō)便具有了作為生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)功能和作為生存養(yǎng)老的社會(huì)功能。還有學(xué)者將土地保障功能細(xì)分為所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)功效、生活保障功效、就業(yè)機(jī)會(huì)保障功效、子孫對(duì)土地的繼承權(quán)功效、避免重新獲取土地時(shí)付出大筆現(xiàn)金功效、征地后可得補(bǔ)償?shù)墓πУ攘鶄€(gè)方面。其次，土地的保障功能是保障人口的衣、食、住和最低限度的財(cái)產(chǎn)安全，是生理需要和安全需要的低層次需要。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)中土地保障功能逐步下降。另外還有一種觀點(diǎn)則對(duì)土地保障提出質(zhì)疑，認(rèn)為土地既不能直接購(gòu)買(mǎi)實(shí)物，也不能用于流通交換，僅僅和農(nóng)民普通的生產(chǎn)工具一樣，僅是其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要資料之一。

3.2土地制度變化與養(yǎng)老保障。土地制度發(fā)展變化對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題主要有兩方面影響。第一，土地的生產(chǎn)功能為農(nóng)民帶來(lái)產(chǎn)品和收益，作為一種產(chǎn)權(quán)，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在增加生產(chǎn)性功能的同時(shí)，會(huì)減弱土地保障性功能，為現(xiàn)代農(nóng)村養(yǎng)老保障形式的出現(xiàn)提供了契機(jī)。第二，土地制度不斷促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老方式由土地保障養(yǎng)老轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保障養(yǎng)老。從2008年起，國(guó)家通過(guò)政府文件規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，土地的流轉(zhuǎn)使農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)程度逐漸降低，加之新形勢(shì)下社會(huì)政策的導(dǎo)向，出現(xiàn)了失地農(nóng)民、農(nóng)民工等特殊群體。間接程度上給農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)提出新的問(wèn)題。

四、各時(shí)期土地制度變遷、公民權(quán)益與農(nóng)村養(yǎng)老

1.新中國(guó)成立年到土地革命時(shí)期。這一時(shí)期的土地制度主要是廢除封建土地制度，建立農(nóng)民土地所有制。土地權(quán)益得到保護(hù)極大地促進(jìn)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，從1949年到1952年，人均糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)速度為37.3%。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更加穩(wěn)固了家庭養(yǎng)老保障的作用，收入的增加使子女更有能力、有精力向年老父母提供正常生活支出以及精神需要。此時(shí)，由于經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)期戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞，新國(guó)家政權(quán)又剛剛建立，來(lái)自政府的社會(huì)養(yǎng)老保障基本處于空白。

2.土地革命到20世紀(jì)七八十年：土改確立了農(nóng)民土地所有制之后，全國(guó)陸續(xù)開(kāi)展農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。迫于當(dāng)時(shí)特殊的歷史條件，物質(zhì)資料匱乏、國(guó)家又不能提供資金技術(shù)等支持，農(nóng)民自發(fā)組成互助組來(lái)促使經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展，需要強(qiáng)調(diào)的是在初期階段，農(nóng)民并沒(méi)有放棄個(gè)體所有權(quán)，隨即變成初級(jí)合作社到之后的高級(jí)合作社，農(nóng)村走上了集體化的道路。這種以土地為基礎(chǔ)的合作化，在推動(dòng)糧食增產(chǎn)等農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，更突顯了公民基本社會(huì)權(quán)益—?jiǎng)趧?dòng)者個(gè)人財(cái)產(chǎn)私有，合作經(jīng)濟(jì)是建立在這基礎(chǔ)之上的約定公營(yíng)經(jīng)濟(jì)。合作社在此階段發(fā)揮著爭(zhēng)取社會(huì)公平，維護(hù)弱者權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和穩(wěn)定社會(huì)的作用。另外，農(nóng)村集體化道路使國(guó)家和政府有了承擔(dān)向農(nóng)民提供福利的職責(zé)，然而由于農(nóng)村人口過(guò)多，加之農(nóng)村生產(chǎn)力落后以及建國(guó)初期國(guó)家大力發(fā)展重工業(yè)的舉措，政府的保障在農(nóng)村并沒(méi)有普及，此時(shí)的“五保制度”的對(duì)象雖僅僅只是孤寡老人，但它在一定程度上為解決農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題作出積極貢獻(xiàn)。而對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們的養(yǎng)老或其他保障基本上是依靠從集體生產(chǎn)、集體分配的生活物品。家庭養(yǎng)老仍是主要養(yǎng)老形式。

3.改革開(kāi)放到21世紀(jì)初期。1978年開(kāi)始的土地制度改革，形成了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，并且逐漸允許土地的使用權(quán)和所有權(quán)分離，改變以往土地不能出租的境況。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)村社會(huì)發(fā)生巨大變化，首先是農(nóng)村土地生產(chǎn)力大大提高，增強(qiáng)了土地的收入保障，農(nóng)民收入水平迅速提高。其次，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制強(qiáng)化了土地的最低生活保障功能。這一時(shí)期，國(guó)家層面的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)逐漸由探索演變到全國(guó)推廣。1992年民政部出臺(tái)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案》，具體規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)基本原則、保險(xiǎn)對(duì)象等。隨后為推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)推廣，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)中心建立，據(jù)統(tǒng)計(jì)1997年底全國(guó)已有30個(gè)省市開(kāi)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，但與龐大的農(nóng)村人口相比，10%的人口參加比例顯然很少，保障標(biāo)準(zhǔn)低，難以起到保障作用，加之由于在養(yǎng)老基金管理上的問(wèn)題以及亞洲金融危機(jī)影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在2000之后處于停滯狀態(tài)。另外，民政部于1995年開(kāi)始在部分地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村最低生活保障試點(diǎn)，到2001年底，實(shí)行最低生活保障的縣區(qū)有2037個(gè)，受助人口占農(nóng)業(yè)人口的0.4%左右。在社會(huì)養(yǎng)老保障發(fā)展受阻和農(nóng)村生產(chǎn)力迅猛發(fā)展相伴之下，依靠自身養(yǎng)老的方式在農(nóng)村得到進(jìn)一步鞏固。

4.現(xiàn)今。2000年之后，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了新境況。首先，農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題日益突顯。其次，土地政策影響下農(nóng)村勞動(dòng)力的變化。2004年國(guó)家又宣布逐漸取消農(nóng)業(yè)稅，到2006年全部取消，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和形態(tài)發(fā)生了巨大改變。第一，農(nóng)民工群體出現(xiàn)，有限的土地資源在長(zhǎng)期的繼承、分配之下，人均可耕種的面積減少，自然災(zāi)害、技術(shù)落后以及環(huán)境污染等問(wèn)題嚴(yán)重影響農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中的可獲得報(bào)酬收入，加之此時(shí)城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，在農(nóng)業(yè)成本、子女受教育成本等多重壓力下催生了一批新的組織群體——農(nóng)民工。第二，失地農(nóng)民。隨著城市化水平不斷提高，許多農(nóng)業(yè)用地變成城市建設(shè)所需要的建設(shè)用地，雖然在土地承包法中有規(guī)定，農(nóng)民可以從土地征用中獲得補(bǔ)償，但由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地過(guò)程中，是由國(guó)家收為國(guó)有，再由國(guó)家將使用權(quán)出讓給非農(nóng)業(yè)用地單位，政府根據(jù)自己利益需要，擴(kuò)大土地轉(zhuǎn)手的“剪刀差”，獲得高額收益，而對(duì)于擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，獲得的甚少，大批的土地被征用而造成的失地農(nóng)民及失地農(nóng)民權(quán)利貧困和能力貧困問(wèn)題。此階段農(nóng)村養(yǎng)老境況發(fā)生了改變，2009年實(shí)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、國(guó)家補(bǔ)貼的籌資形式，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)有不同檔次，由參保人自足選擇。社會(huì)救助制度也不斷完善，政府對(duì)農(nóng)村低保的財(cái)政支出逐年增加，由社會(huì)力量組織的民間慈善組織將救助對(duì)象開(kāi)始擴(kuò)大至農(nóng)村。然而對(duì)于受土地變化影響的失地農(nóng)民或農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，這一部分人的養(yǎng)老保險(xiǎn)被目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題所架空，處于一種尷尬境地，由于受到戶(hù)籍制度限制，農(nóng)民工或失地農(nóng)民處于城市的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)之外，他們年老之后不能像城市職工一樣領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。一些地區(qū)將農(nóng)民工納入城居?；蜣r(nóng)保中，甚至建立農(nóng)民工自身的獨(dú)立保險(xiǎn)體系，但由于門(mén)檻過(guò)高、制度不健全、難以轉(zhuǎn)移續(xù)接或者不能適應(yīng)城市發(fā)展需要等原因，農(nóng)民工社會(huì)權(quán)利保障仍然缺失，戶(hù)籍限制也難以使他們從城鎮(zhèn)社會(huì)救助和社會(huì)福利中受益。

五、結(jié)語(yǔ)

養(yǎng)老不僅僅體現(xiàn)孝道問(wèn)題，更與經(jīng)濟(jì)收入息息相關(guān)。無(wú)論是血緣關(guān)系的養(yǎng)老（家庭養(yǎng)老、子女養(yǎng)老），還是依靠外部力量養(yǎng)老（社會(huì)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老），都離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)力量的支持。土地制度的變遷直接影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性的發(fā)揮，影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮與蕭條，土地變化下新群體的出現(xiàn)也為養(yǎng)老帶來(lái)新的問(wèn)題，因此改革征地制度，提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是從源頭上解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題。以上歷史梳理可以發(fā)現(xiàn)，土地制度變遷實(shí)際隱藏的是農(nóng)民對(duì)土地的確權(quán)、賦權(quán)、増權(quán)的過(guò)程，《土地法大綱》確定農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)到《土地承包法》賦予農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地基礎(chǔ)上的農(nóng)村養(yǎng)老以家庭養(yǎng)老的形式表現(xiàn)的日趨穩(wěn)固。在新階段，由于城市化帶來(lái)的土地被征等原因，逐漸打破了以往養(yǎng)老模式，但由于沒(méi)有獲得在失去土地后，來(lái)自國(guó)家和政府的其他有效補(bǔ)償，或者說(shuō)農(nóng)民對(duì)土地増權(quán)的缺失，新出現(xiàn)的養(yǎng)老問(wèn)題遲遲得不到有效解決。因此，解決現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，必須要合理解決目前的土地非法征用、違規(guī)強(qiáng)征等亂象問(wèn)題

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作者簡(jiǎn)介：胡佳（1988.03—）女，陜西渭南人，西北大學(xué)碩士研究生，現(xiàn)任西安財(cái)經(jīng)學(xué)院行知學(xué)院教師，助教，財(cái)政學(xué)專(zhuān)業(yè)方向。