美國(guó)水環(huán)境審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的借鑒

摘 要：黨的十八大提出了大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，扮演著環(huán)境管理與環(huán)境保護(hù)督察衛(wèi)士角色的環(huán)境審計(jì)，其中政府環(huán)境審計(jì)在生態(tài)文明建設(shè)的作用日漸重要，不可或缺。然而較發(fā)達(dá)國(guó)家相比，差距較大，特別是在水環(huán)境審計(jì)方面尤為突出。文章以美國(guó)政府水環(huán)境審計(jì)為例進(jìn)行了分析，并提出了具體的建議。

關(guān)鍵詞：政府環(huán)境審計(jì) 生態(tài)文明建設(shè) 水環(huán)境 借鑒

2015年5月5日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》。隨后黨的十八屆五中全會(huì)，提出五個(gè)發(fā)展理念之一的綠色發(fā)展理念，并將生態(tài)文明建設(shè)貫穿于國(guó)家十三五年規(guī)劃。生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為關(guān)乎國(guó)家安全的一項(xiàng)重要任務(wù)，環(huán)境審計(jì)在生態(tài)文明建設(shè)中的地位愈加重要。因此，新形勢(shì)下我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)面臨著諸多挑戰(zhàn)。本文以美國(guó)水環(huán)境審計(jì)為例進(jìn)行分析，借鑒美國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，提出對(duì)我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)發(fā)展的建議，以期我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

一、政府環(huán)境審計(jì)的概念界定

政府環(huán)境審計(jì)是政府有關(guān)部門(mén)依據(jù)環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)要求，對(duì)組織（企業(yè)）環(huán)境管理系統(tǒng)以及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的環(huán)境影響進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)，使之達(dá)到管理有效、合規(guī)經(jīng)營(yíng)，所進(jìn)行的有組織的審核活動(dòng)。其目的在于改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境審計(jì)的對(duì)象由于具有宏觀性，單憑企業(yè)環(huán)境審計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此，政府環(huán)境審計(jì)的主導(dǎo)作用不可替代。上世紀(jì)80年代，我國(guó)就已經(jīng)開(kāi)始政府環(huán)境審計(jì)，在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)方面發(fā)揮了一定作用，但是目前政府環(huán)境審計(jì)涉及的領(lǐng)域還只局限于對(duì)環(huán)保資金的審計(jì)，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有相當(dāng)大的差距。在當(dāng)前大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新形勢(shì)下，如何在經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中，更好地發(fā)揮資源環(huán)境監(jiān)督和管理的作用，以促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，是我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)發(fā)展亟待解決的課題。

二、美國(guó)水環(huán)境審計(jì)的發(fā)展及其特點(diǎn)

1.美國(guó)水環(huán)境審計(jì)發(fā)展階段。 美國(guó)水環(huán)境審計(jì)的發(fā)展大致經(jīng)歷了3個(gè)階段：

1.1起步階段（20世紀(jì)20—70年代）。1921年，美國(guó)頒布了《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》，并成立會(huì)計(jì)總署作為一個(gè)具有高度獨(dú)立性的審計(jì)機(jī)構(gòu)，開(kāi)始開(kāi)展政府環(huán)境審計(jì)。1950年，該國(guó)又出臺(tái)了《會(huì)計(jì)和審計(jì)法》，進(jìn)一步明確了會(huì)計(jì)總署的職能。《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》和《會(huì)計(jì)和審計(jì)法》成為這一時(shí)期會(huì)計(jì)總署的指導(dǎo)性文件。會(huì)計(jì)總署分別在1956年和1965年就部分水利工程，及政府有關(guān)部門(mén)出具的的堤壩建設(shè)成本、收益等財(cái)務(wù)信息進(jìn)行審計(jì)，并圍繞水利工程披露的會(huì)計(jì)信息，及對(duì)水利工程項(xiàng)目相關(guān)財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和公允性展開(kāi)。

1.2興起階段（1970-80年代）。1970年代初，美國(guó)相繼頒布了《立法機(jī)關(guān)重組法案》和《國(guó)會(huì)預(yù)算控制與保留法案》，這兩部法案的頒布對(duì)該國(guó)政府環(huán)境審計(jì)的工作重點(diǎn)擴(kuò)展到涉及公共投資項(xiàng)目的審計(jì)，評(píng)估對(duì)象主要為美國(guó)農(nóng)墾局、陸軍工程兵團(tuán)等實(shí)施的水利項(xiàng)目的財(cái)務(wù)信息的合法性和公允性。審計(jì)內(nèi)容也擴(kuò)展到多目標(biāo)水利工程成本分配、成本計(jì)算和收入確認(rèn)。與此同時(shí)，美國(guó)審計(jì)署分別對(duì)農(nóng)墾局等部門(mén)分配的多目標(biāo)工程成的合理性、對(duì)陸軍工程兵團(tuán)實(shí)施的水利項(xiàng)目的財(cái)務(wù)信息公允性和可靠性進(jìn)行了審計(jì)。

1.3高度發(fā)展階段（1980年-至今）。20世紀(jì)80年代，美國(guó)政府水環(huán)境審計(jì)經(jīng)過(guò)了半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，進(jìn)入高度發(fā)展階段。此階段的主要特征是結(jié)合時(shí)代特點(diǎn)，以及在審計(jì)工作過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，予以彌補(bǔ)和修正，在審計(jì)范圍不斷擴(kuò)大的同時(shí)，更加注重水利項(xiàng)目績(jī)效以及環(huán)境補(bǔ)償政策等相關(guān)法規(guī)的建設(shè)。審計(jì)范圍涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、計(jì)算機(jī)、統(tǒng)計(jì)學(xué)以及工程和物理學(xué)等多門(mén)學(xué)科，對(duì)政府環(huán)境審計(jì)工作人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)水平提出更高的要求。在此階段，該國(guó)又相繼頒布《能源政策法案》等多部相關(guān)法案，執(zhí)法力度也不斷加強(qiáng)。

2.美國(guó)水環(huán)境審計(jì)的特點(diǎn)。

2.1實(shí)施中不斷健全法律體系。美國(guó)水環(huán)境審計(jì)工作的有效實(shí)施，是建立在不斷完善的法律制度的基礎(chǔ)上，從20世紀(jì)20年代，水環(huán)境審計(jì)起步，在實(shí)施政府環(huán)境審計(jì)的同時(shí)，相繼頒布了一系列法案，例如《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》、《會(huì)計(jì)和審計(jì)法》、《安全飲用水法》、《清潔水法》和《水資源研究法案》等。健全的法律體系使得該國(guó)水環(huán)境審計(jì)有法可依，也促進(jìn)了環(huán)境執(zhí)法的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

2.2重組后持續(xù)行使組合拳。美國(guó)政府環(huán)境審計(jì)具有機(jī)構(gòu)設(shè)置健全，并且保持高度獨(dú)立性的特點(diǎn)。美國(guó)環(huán)境保護(hù)局（EPA）和美國(guó)審計(jì)署（GAO）對(duì)美國(guó)環(huán)境審計(jì)制度產(chǎn)生發(fā)揮了重要作用。GAO設(shè)立自然資源利用與環(huán)境保護(hù)司，下設(shè)環(huán)境資金審計(jì)處和環(huán)境績(jī)效審計(jì)處。1970年，時(shí)任總統(tǒng)尼克松簽發(fā)了《1970年政府改組計(jì)劃第3號(hào)令》，將原先分散在大氣污染控制委員會(huì)、聯(lián)邦水質(zhì)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部等部門(mén)的環(huán)境監(jiān)管職能統(tǒng)合，成立了美國(guó)環(huán)境保護(hù)局。健全的機(jī)構(gòu)設(shè)置使得各項(xiàng)環(huán)境監(jiān)管職權(quán)得以充分發(fā)揮。此外，重組后的環(huán)境保護(hù)局與會(huì)計(jì)總署、審計(jì)署共同行使政府水環(huán)境審計(jì)，都具有高度的獨(dú)立性，在職權(quán)行使時(shí)，不受損害職業(yè)判斷的因素影響，更加強(qiáng)化了客觀公正的原則。

2.3制約中逐步拓展審計(jì)范圍。美國(guó)水環(huán)境審計(jì)的發(fā)展已經(jīng)有近100年的歷史，其審計(jì)范圍隨著客觀情況的發(fā)展而不斷擴(kuò)展，不僅包括對(duì)傳統(tǒng)水利項(xiàng)目建設(shè)成本、效益等相關(guān)財(cái)務(wù)信息的審計(jì)，還包括對(duì)水權(quán)交易的相關(guān)制度、以及排放權(quán)交易等新興領(lǐng)域的審計(jì)。此外，會(huì)計(jì)總署及審計(jì)署還對(duì)政府環(huán)保部門(mén)執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督，形成了相互制約的審計(jì)體系。審計(jì)范圍的擴(kuò)大使得審計(jì)工作在環(huán)境保護(hù)中的作用得以更加充分的發(fā)揮，促進(jìn)了審計(jì)人員素質(zhì)水平不斷提高。

三、對(duì)我國(guó)的借鑒

1.加強(qiáng)環(huán)境法律建設(shè)及其執(zhí)行力。法律體系建設(shè)直接影響到審計(jì)工作的質(zhì)量。加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，建立權(quán)威的、統(tǒng)一的審計(jì)體系，不斷完善環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律，全面從嚴(yán)執(zhí)法，提高執(zhí)法水平和效率，防止權(quán)力濫用的同時(shí)，更要防止權(quán)力的缺失，充分發(fā)揮法律環(huán)境審計(jì)的作用。

2.環(huán)境審計(jì)體制的創(chuàng)新。環(huán)境審計(jì)體制的創(chuàng)新，應(yīng)體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才培養(yǎng)和選拔機(jī)制方面。首先，在保證環(huán)境審計(jì)部門(mén)高度獨(dú)立性的前提下，細(xì)化相關(guān)職能，建立健全環(huán)境審計(jì)職能部門(mén)，促進(jìn)環(huán)境審計(jì)工作效率及其質(zhì)量的提高。其次，創(chuàng)新環(huán)境審計(jì)人才培養(yǎng)和選拔機(jī)制，將環(huán)境審計(jì)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容貫徹到審計(jì)人才培養(yǎng)之中，從考試內(nèi)容，環(huán)境審計(jì)人員選拔和考核方式上不斷創(chuàng)新，以促進(jìn)環(huán)境審計(jì)人員素質(zhì)的不斷提高。

3.結(jié)合國(guó)情，拓寬審計(jì)范圍。結(jié)合我國(guó)環(huán)境審計(jì)的實(shí)際，不斷完善現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。以領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)為突破口，不斷擴(kuò)大環(huán)境審計(jì)范圍。與此同時(shí)，將政府相關(guān)部門(mén)納入到環(huán)境審計(jì)對(duì)象中，在保持其高度獨(dú)立性的前提下，逐步形成對(duì)環(huán)境審計(jì)相關(guān)部門(mén)的工作的制約機(jī)制，形成全方位環(huán)境審計(jì)監(jiān)管體系。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境保護(hù)關(guān)乎人類(lèi)生存及國(guó)家安全，是國(guó)際社會(huì)共同探求的政治課題。因此，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)的國(guó)際合作與交流。在借鑒美國(guó)水環(huán)境審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，加強(qiáng)政府環(huán)境審計(jì)法律及其制度建設(shè)，不斷拓寬審計(jì)范圍，及早進(jìn)行審計(jì)體制及人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新，加強(qiáng)政府環(huán)境審計(jì)的國(guó)際交流與合作，充分發(fā)揮其審計(jì)在生態(tài)文明建設(shè)中的突出作用。

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