農(nóng)村傳統(tǒng)土地社會保障變革的必要性分析

摘 要：中國農(nóng)村社會傳統(tǒng)的社會保障模式是由土地來承載社會保障的功能，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村土地所承載的社會保障功能逐漸開始退化，并且越來越無法滿足農(nóng)民的保障需求，甚至成為農(nóng)民實現(xiàn)土地高效利用的阻礙。本文將具體分析土地社會保障功能退化的表現(xiàn)和土地的社會保障功能與生產(chǎn)功能之間的博弈表現(xiàn)，闡釋傳統(tǒng)土地社會保障進(jìn)行變革的必要性。

關(guān)鍵詞：土地保障 社會保障 制度變革

國家權(quán)力從農(nóng)村撤退之后，農(nóng)村的社會保障又回到了傳統(tǒng)中國的土地保障的方式，但這種傳統(tǒng)的以地養(yǎng)老養(yǎng)家的農(nóng)村社會保障方式卻在改革開放后的中國遇到了前所有未有的困境，從而使中國農(nóng)村的社會保障必須改變傳統(tǒng)的以土地作為社會保障的方式。本文將從傳統(tǒng)土地保證功能在當(dāng)前社會發(fā)展中存在的功能退化和對土地利用阻礙等方面對傳統(tǒng)土地社會保障的必要性方面進(jìn)行分析。

一、傳統(tǒng)土地保障功能出現(xiàn)退化

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是其生活保障的重要來源，也曾是中國傳統(tǒng)農(nóng)村社會保障的核心基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革確立了家庭承包制的土地制度，實現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，農(nóng)民因此獲得了土地使用收益權(quán)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施初期，曾極大地促進(jìn)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，對我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了促進(jìn)作用。然而20世紀(jì)90年代以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民人均耕地逐年減少，農(nóng)業(yè)收入降低，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度難以突破，土地的社會保障功能開始自我退化。具體表現(xiàn)為以下幾點。

1.農(nóng)民人均耕地減少，農(nóng)業(yè)收入下降。由于自然生態(tài)環(huán)境的破壞與城鎮(zhèn)化發(fā)展對農(nóng)村耕地的占用使人均耕地面積越來越少，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入隨著土地的減少也出現(xiàn)下降趨勢，對國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)純收入的絕對值正在快速下降。隨著物價上漲等因素，離開第二、三產(chǎn)業(yè)的收入，農(nóng)民單純依靠土地收入已經(jīng)無法滿足生活的需要。同時，相關(guān)數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民居民收入結(jié)構(gòu)中主要依賴土地作為生產(chǎn)要素的家庭經(jīng)營收入雖然仍是農(nóng)村居民收入的重要組成部分，但也呈逐年下降的趨勢。這也從另外一個角度說明了我國農(nóng)村居民農(nóng)業(yè)收入的下降。農(nóng)村居民經(jīng)營土地所獲得收益越來越少，而通過其他途徑獲取的收入?yún)s日益增加，使農(nóng)民對土地的依賴程度有所降。

2.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度難以突破。農(nóng)地制度的核心是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，不同的土地產(chǎn)權(quán)制度是區(qū)別不同的社會發(fā)展的重要標(biāo)志。我國確立了家庭承包經(jīng)營制度以后，農(nóng)民擁有了土地承包經(jīng)營權(quán)。但我國農(nóng)民僅擁有有限的土地承包經(jīng)營權(quán)，不能實現(xiàn)對土地承包經(jīng)營權(quán)的完全自由流轉(zhuǎn)。法律雖規(guī)定了幾種土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，但似乎都只停留在法律條文層面，由于社會保障體系未能覆蓋到農(nóng)村，農(nóng)民不敢將土地進(jìn)行較深層次的流轉(zhuǎn)，如農(nóng)地的抵押、入股等，因此土地流轉(zhuǎn)在實踐中真正運(yùn)行環(huán)有些少，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的限制導(dǎo)致農(nóng)民無法從現(xiàn)有的土地獲得滿足其保障需求的物質(zhì)產(chǎn)出，造成了農(nóng)民依靠土地進(jìn)行自我保障的難度。

3.家庭保障的功能逐漸弱化。傳統(tǒng)家庭保障思想與中國千百年來的小農(nóng)社會和封建文化密切相關(guān)，在社會保障的發(fā)展中也起著重大的作用。然而從發(fā)展來看，家庭保障正逐漸弱化，主要受到以下因素的影響。首先，計劃生育政策與家庭規(guī)?？s小的影響。由于我國長期以來實行計劃生育基本國策，傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。農(nóng)村也逐漸出現(xiàn)了兩種新型家庭結(jié)構(gòu)模式，即“422”或“421”型家庭，即一對夫妻和四個老人，再撫養(yǎng)一個或兩個孩子。這兩種模式將成為我國農(nóng)村今后家庭結(jié)構(gòu)的主流。在人口老齡化趨勢下，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的變化直接導(dǎo)致年輕人口數(shù)量銳減與青壯年需要承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任的負(fù)擔(dān)越來越重。其次，農(nóng)村剩余勞動力的外出。農(nóng)村青壯年肩上的負(fù)擔(dān)越來越重，如果單純地再依賴傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入已無法生存，他們必須開辟新的創(chuàng)收途徑，我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程為他們提供了一個良好契機(jī)。因此越來越多的農(nóng)村青壯年選擇進(jìn)入城市，參與城鎮(zhèn)化的建設(shè)，與此同時，他們面臨著巨大的風(fēng)險，收入極不穩(wěn)定，很難在經(jīng)濟(jì)上支持家庭保障。

由于我國傳統(tǒng)農(nóng)村保障方式都出現(xiàn)了不同程度的弱化，勢必會對農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)都造成相應(yīng)沖擊。因此，必須構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村社會保障制度來填補(bǔ)這些損害。當(dāng)然，與傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障相結(jié)合，建立與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)村社會保障體系是社會發(fā)展的必然趨勢。

二、土地保障功能的發(fā)揮阻礙土地利用效率的提升

從我國目前發(fā)展來看，土地既是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，又是農(nóng)民社會保障的重要依托。農(nóng)村不發(fā)達(dá)的分工分業(yè)，以及程度較低的農(nóng)民經(jīng)營素質(zhì)，必然導(dǎo)致土地保障功能的發(fā)揮與土地利用效率的提升之間出現(xiàn)矛盾。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)民分化程度的提高必然會加深二者之間的矛盾。因此，為有效提高土地利用效率，應(yīng)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，并不斷提升經(jīng)營者的素質(zhì)。對土地社會保障功能的過分強(qiáng)調(diào)，必然會使得農(nóng)戶的土地不斷進(jìn)行細(xì)分，不利于土地實現(xiàn)規(guī)?；?，也不利于農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而會阻礙土地利用效率的提升。自20世紀(jì)80年代以來，隨著耕地面積減少、農(nóng)村人口增加，人地關(guān)系越來越緊張。土地所承擔(dān)的社會保障功能逐漸上升，生產(chǎn)資料功能不斷下降。在一些地方，土地的生產(chǎn)資料功能不斷退化，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊谋Ｕ鲜侄巍Ｏ嚓P(guān)調(diào)查研究表明，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度上，安全也就意味著喪失效率，而追求效率也就意味著農(nóng)民群體有喪失保障的風(fēng)險，這是一對天生的矛盾，只不過在當(dāng)下的中國需要重新尋找二者的平衡點而已。

安全與效率的矛盾是又一重要問題。具體來說，就是是否允許外來資本進(jìn)入農(nóng)村集體，能否允許集體土地使用權(quán)進(jìn)行商業(yè)擔(dān)保和流通，這都是我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度同時也是農(nóng)民社會保障制度改革的熱點和難點問題。如果強(qiáng)調(diào)以集體成員身份為前提的地權(quán)分配模式，就會出現(xiàn)兩個消極后果，“一是愿意進(jìn)行土地投資的外來資本因不具備身份要素，完全被排斥于土地用益物權(quán)之外，導(dǎo)致土地資源的耗散與農(nóng)業(yè)資本的流失。二是土地資源以家庭為單位被零細(xì)化分割，弱化了規(guī)模經(jīng)營能力” 。如果強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對土地使用權(quán)的持續(xù)保有，則“不能使農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)成為新的雇農(nóng)或淪為無業(yè)游民”，就必須嚴(yán)格限制因流轉(zhuǎn)所造成的權(quán)利喪失。相關(guān)立法對農(nóng)民使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制和抵押做出了規(guī)定，主要是為了防止農(nóng)民徹底失去土地使用權(quán)，進(jìn)而喪失生活保障。但不可否認(rèn)的是，這不利于建立健康完善的地權(quán)流轉(zhuǎn)市場，不利于對土地資源進(jìn)行合理配置，不利于實現(xiàn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的變革，因此農(nóng)村土地的社會保障功能亟須做出調(diào)整和變革以適應(yīng)新的農(nóng)民需求和農(nóng)村發(fā)展形勢。

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