淺談如何加強政府性投資項目的預算管理工作

摘 要：隨著市場經(jīng)濟體制的完善、政府職能的轉(zhuǎn)變、公共財政體制的建立，政府投資方向發(fā)生重大變化。投資指的是特定經(jīng)濟主體為在可預見的時期內(nèi)獲得收益或是資金增值而投放足夠數(shù)額資金的經(jīng)濟行為，是政府資源配置職能的體現(xiàn)，政府性投資項目預算管理是政府實施這一職能的重要手段。而規(guī)范政府投資行為，提高政府投資效益，建立決策科學、投向合理、運作規(guī)范、監(jiān)管嚴格的政府投資管理體制，是政府性投資項目預算管理的關(guān)鍵。本文結(jié)合政府投資項目預算管理工作實際，就如何履行政府職能，加強政府投資項目預算管理，提高財政資金使用效益提出一些思考和建議。

關(guān)鍵詞：投資項目 預算管理 資源配資

一、制度建設(shè)是做好政府性投資項目預算管理的前提

2016年9月財政部頒發(fā)了《基本建設(shè)財務規(guī)則》，明確了各級項目主管部門及同級財政部門對政府投資項目的管理職責，建立了針對建設(shè)單位的較完整的基本建設(shè)財務管理制度。但在微觀范疇的業(yè)務范圍、管理制度、運轉(zhuǎn)流程等，并沒有統(tǒng)一的規(guī)定。政府投資項目預算管理有別于一般財務管理，建設(shè)項目資金使用量大，項目建設(shè)周期長，參與建設(shè)活動的單位眾多，建設(shè)過程涉及的問題專業(yè)性強，因此，除了依據(jù)法律、法規(guī)管理，更重要的還要將財政部制定的一系列管理規(guī)定與本地實際情況相結(jié)合，因地制宜建立一套適合本地操作的政府投資項目預算管理制度。 針對這種狀況，我省出臺了《浙江省政府投資項目管理辦法》、《浙江省政府投資預算管理辦法》、《浙江省財政廳關(guān)于印發(fā)浙江省政府投資預算管理辦法實施細則的通知》作為浙江省政府投資項目預算管理的綱領(lǐng)性文件，項目預算管理堅持科學決策、資金平衡、投資控制、風險可控、全過程管理、責任追究等原則。政府投資項目必須按規(guī)定的程序進行申報、審批、執(zhí)行。

結(jié)合本地區(qū)實際情況，瑞安市人民政府出臺了《關(guān)于印發(fā)瑞安市政府投資項目預算管理暫行辦法的通知》，明確了瑞安市政府投資項目預算管理的適用范圍，規(guī)定了財政、發(fā)改、交通運輸、水利、住建、國資、審計、公共資源交易管理等有關(guān)部門在政府投資項目預算管理中的職責。本辦法從政府投資項目估算管理、項目概算管理、預算安排、施工圖預算與最高投標限價管理、合同及變更管理、資金撥付管理、項目結(jié)算管理、項目決算管理、監(jiān)督管理、法律責任等方面對政府投資項目從編制可行性研究報告、概算審核、預算安排、采購程序、資金撥付、竣工結(jié)算做出了一系列的制度安排，使政府部門在項目前期開始，至項目完工，全過程履行相應職責。

二、政府投資決策

投資指的是特定經(jīng)濟主體為在可預見的時期內(nèi)獲得收益或是資金增值而投放足夠數(shù)額資金的經(jīng)濟行為。政府投資項目預算管理的重點在項目決策階段，要將有限的建設(shè)資金使用好，最大限度發(fā)揮財政資金效益，必須將管理重點前移，放在項目的可行性研究、方案優(yōu)化、初步設(shè)計、概算審核、合同審核等決策性階段，事前充分論證，為政府投資決策提供科學依據(jù)，往往收到事半功倍的效果。

1.做好項目可行性研究審核。決策的失誤是最大的失誤，造成的后果難以估計和彌補。政府投資項目預算管理必須從源頭控制抓起，可行性研究論證要重點審核項目建設(shè)是否必要，建設(shè)規(guī)模是否合規(guī)，資金來源是否落實，建設(shè)條件是否具備，方案選擇是否優(yōu)化，預期效益是否充分合理。

2.做好項目設(shè)計的審核。項目設(shè)計階段是控制工程造價的重要環(huán)節(jié)之一，設(shè)計的浪費可以說是最大的浪費。通過設(shè)計方案比較、設(shè)計規(guī)模控制、建設(shè)標準選用，確定技術(shù)先進、經(jīng)濟合理的最佳設(shè)計方案。例如，在重點項目工程中，在方案設(shè)計階段，首先邀請知名設(shè)計單位參與競標，向設(shè)計單位的設(shè)計方案項目部征求意見，再向項目涉及的廣大群眾征求意見，最后，領(lǐng)導和專家結(jié)合上述兩次意見來確定最終的實施方案。

3.做好項目概算審核。概算審核是有效控制項目總投資的關(guān)鍵。由于設(shè)計深度不夠，設(shè)計單位在初步設(shè)計階段，編制的項目概算往往存在諸多失誤，導致工程概算不能全面、準確地反映工程總投資。做好項目概算審核，使項目業(yè)主能正確掌握項目總投資情況，才能為財政部門分年度安排項目預算提供依據(jù)。

4.做好項目招投標審核。政府投資項目的工程設(shè)計、施工、監(jiān)理、設(shè)備采購都需要進行招投標，一方面對招投標程序是否合理、合法、以及完整性進行審核，防止招投標過程中的不良行為；另一方面，對標底進行審核、評估標底是否合理、是否恰當，合理確定工程價款。

5.做好合同審核。合同是建設(shè)單位與施工單位、監(jiān)理、提供貨物及勞務方等結(jié)算的主要依據(jù)，其結(jié)算條款的把關(guān)是控制工程造價的有效手段。由于合同條款紛繁復雜，漏洞多，因此，在合同簽訂前，有必要對合同的完整、公正、公平、合理、合法等進行審核把關(guān)，并與招標文件的實質(zhì)性條款相對應，以有效防止合同條款的不平等及欺騙行為。

三、部門、單位的配合和理解是做好政府投資項目預算管理的關(guān)鍵

項目的實施過程中，除了實施主體——項目建設(shè)單位，還涉及眾多的政府管理部門和業(yè)務單位，而部門、單位的配合和理解是做好政府投資項目預算管理的關(guān)鍵。

1.部門配合是做好政府投資項目預算管理的基礎(chǔ)條件。在項目前期決策階段，除了政府基本的運行機制外，項目前期協(xié)調(diào)小組除了財政部門，還有發(fā)改委、國土局、規(guī)劃局等相關(guān)部門，各部門密切配合，各負其責：發(fā)改委對項目中長期規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)和行業(yè)等政策以及項目建設(shè)的必要性和急需程度進行總體把握；財政局對項目財政性資金安排可能進行審查；國土局提出項目是否符合土地利用總體規(guī)劃、提出申請用地指標的指導性意見；規(guī)劃局提出項目是否符合城市總體規(guī)劃的意見，并提出初步的選址意見。前期協(xié)調(diào)小組各成員單位需緊密配合，履行各自職責，即能加快政府投資項目前期工作的推進速度，而提高項目決策的民主化、科學化水平，更是為政府投資項目預算管理提供良好的基礎(chǔ)條件。

2.項目建設(shè)單位的理解和支持是做好政府投資項目財務管理的關(guān)鍵。在政府投資項目管理中，項目建設(shè)單位既是管理者，又是被管理者。從施工管理的角度，它是管理者；從資金管理的角度，它是被管理者。要做好政府投資項目管理，建設(shè)單位的理解和支持是關(guān)鍵。如果建設(shè)單位對項目設(shè)計方案、項目預算、施工變更、資金撥付等諸多環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)，在控制項目投資方面一定能收到事半功倍的效果。

3.相關(guān)業(yè)務單位的信任是做好政府投資項目財務管理的有力保證 。政府投資項目建設(shè)全過程離不開設(shè)計單位、施工單位、材料供應商、監(jiān)理單位、審價單位等眾多業(yè)務單位的參與，這些業(yè)務單位在各自領(lǐng)域擁有一定的技術(shù)力量，從事專業(yè)技術(shù)活動，在項目的各個環(huán)節(jié)發(fā)揮各自特長，其作用是不可替代的。

財政部門、建設(shè)單位與各個業(yè)務單位的關(guān)系，并不能簡單地視為買賣關(guān)系，更不能走向?qū)α㈥P(guān)系，從項目管理的角度來看，所有的項目參與者之間都是合作關(guān)系。因此財政部門站在客觀、公平、公正的立場上，實事求是地解決項目建設(shè)過程中的問題，才能取得相關(guān)業(yè)務單位的信任和理解，發(fā)揮各個業(yè)務單位的特長，在投資、質(zhì)量、工期等各個方面，為項目的順利實施創(chuàng)造條件。

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