城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社區(qū)集體資產(chǎn)管理問(wèn)題探析

在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，由于大量的拆遷、征收等原因，越來(lái)越多的城郊地區(qū)和其他農(nóng)村地區(qū)的行政村轉(zhuǎn)變成為城鎮(zhèn)社區(qū)，土地、廠房、門(mén)店等農(nóng)村集體資產(chǎn)，經(jīng)過(guò)第三方評(píng)估和政府財(cái)政補(bǔ)償，全部轉(zhuǎn)移到新的社區(qū)，由新的社區(qū)組織經(jīng)營(yíng)管理。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程不斷加速，城市社區(qū)集體資產(chǎn)規(guī)模不斷發(fā)展壯大，管理方式快速轉(zhuǎn)型。沿海地區(qū)與邊遠(yuǎn)地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、北方與南方，國(guó)內(nèi)不同區(qū)域之間差距巨大，發(fā)展程度千差萬(wàn)別，集體資產(chǎn)城鎮(zhèn)化的方式、過(guò)程也各有不同。如何實(shí)現(xiàn)原有集體資產(chǎn)的有效管理，是當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個(gè)亟待研究解決的重要問(wèn)題。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社區(qū)集體資產(chǎn)管理的制度缺陷

新的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織不斷重組更新，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系重新整合，利益關(guān)系重新調(diào)整劃分，相關(guān)法律法規(guī)和政策制度的不健全、不完善，給社區(qū)集體資產(chǎn)管理帶來(lái)前所未有的矛盾和挑戰(zhàn)。

1.產(chǎn)權(quán)邊界不清晰。集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)為集體成員共同所有，但不能細(xì)化、量化到每個(gè)人，個(gè)體居民的所有權(quán)相對(duì)虛置；經(jīng)營(yíng)管理權(quán)一般是由居民委員會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)合作社或公司化實(shí)體代表社區(qū)全體成員集中行使；集體資產(chǎn)這種著眼于產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的體制設(shè)計(jì)，有利于提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理效率，但也引起一些影響社區(qū)集體資產(chǎn)管理的問(wèn)題，如管理者越位、所有者缺位、監(jiān)管者失位等，為集體資產(chǎn)管理埋下制度隱患，輕則導(dǎo)致集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理效率低下，保值增值困難，重則有集體資產(chǎn)貶值或流失的風(fēng)險(xiǎn)。

2.監(jiān)督制約機(jī)制不健全。在社區(qū)集體資產(chǎn)管理實(shí)踐中，在在社區(qū)管理者自任“法人代表”，越權(quán)處置集體資產(chǎn)的現(xiàn)象，甚至未經(jīng)居民代表會(huì)議同意，越權(quán)“出租或轉(zhuǎn)讓”集體資產(chǎn)。對(duì)社區(qū)的財(cái)務(wù)公開(kāi)和民主理財(cái)?shù)缺O(jiān)督的方式方法，也缺乏明確的法律或制度規(guī)范，個(gè)體居民對(duì)集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)決策也缺乏有效的監(jiān)管渠道，容易出現(xiàn)集體資產(chǎn)管理失控，發(fā)生貪污腐敗現(xiàn)象。有些社區(qū)采取支部委員或居委會(huì)成員多人共同管理的辦法，也會(huì)造成多人共同貪污腐敗的可能。據(jù)江蘇民進(jìn)網(wǎng)2016年1月7日?qǐng)?bào)道，安徽省淮北市烈山社區(qū)原黨委書(shū)記劉某某“小官巨貪”，1996年到2014年任職社區(qū)黨委副書(shū)記、書(shū)記期間，伙同親屬及有關(guān)公職人員侵吞集體資產(chǎn)超過(guò)1.5億元，案發(fā)后，共有19名涉嫌犯罪人員被移送司法機(jī)關(guān)處理。

3.管理運(yùn)行體制有缺陷。大部分城鎮(zhèn)化后的社區(qū)居委會(huì)接管了原行政村的全部權(quán)利，繼承了包括土地在內(nèi)的各類(lèi)集體資產(chǎn)，繼續(xù)行使原村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)合作社的管理職能。社區(qū)集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)一般由社區(qū)干部執(zhí)行，表面上看社區(qū)居民“人人都是主人”，但“人人無(wú)法做主”，居民的主體地位和知情權(quán)、參與權(quán)被嚴(yán)重虛化。由于社區(qū)干部學(xué)歷，學(xué)識(shí)及能力方面的限制，管理能力參差不齊，短期行為、短視現(xiàn)象普遍，一些管理者過(guò)多地考慮自身或小團(tuán)體的局部利益，對(duì)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及提高社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力辦法不多，集體資產(chǎn)管理水平長(zhǎng)期停滯不前，保值增值困難重重。

4.收益分配制度不合理。在一些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的社區(qū)，少數(shù)干部、群眾只顧眼前利益盲目開(kāi)發(fā)，小農(nóng)意識(shí)嚴(yán)重，每當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織有了效益，首先考慮利益分配，而不是持續(xù)投入、可持續(xù)發(fā)展，一批基礎(chǔ)較好的集體經(jīng)濟(jì)組織由于缺乏必要的資金積累，發(fā)展后勁不足，甚至難以為繼。許多社區(qū)內(nèi)部矛盾都是由于利益分配不公產(chǎn)生，有的甚至累積成對(duì)立較深的家族、“房份”之爭(zhēng)，如征地款分配不下去，造成居民上訪或阻撓動(dòng)工，影響開(kāi)發(fā)建設(shè)工作，給社區(qū)治理和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)較多負(fù)面影響。

二、加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)集體資產(chǎn)管理的對(duì)策建議

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)部分城市社區(qū)集體資產(chǎn)管理現(xiàn)狀的調(diào)查，并在運(yùn)用產(chǎn)權(quán)制度理論、博弈理論、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論體系和工具模型進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，試提出優(yōu)化新型城市社區(qū)集體資產(chǎn)管理方式的幾項(xiàng)對(duì)策建議：

1.明確管理主體，提升集體經(jīng)濟(jì)組織管理層的履職能力。集體經(jīng)濟(jì)合作社、服份有限責(zé)任公司等社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的合法主體。管好用活集體資產(chǎn)，首先要建立健全管理機(jī)構(gòu)。決策層面的董事會(huì)、管理層面的總經(jīng)理、監(jiān)管層面的監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)應(yīng)由社區(qū)居民或集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員選舉產(chǎn)生。區(qū)或街道應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，確保集體經(jīng)濟(jì)組織依法依規(guī)發(fā)展各類(lèi)集體經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，有效行使集體資產(chǎn)的所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。突出抓好社區(qū)管理層的培訓(xùn)教育工作，以街道為主體，充分利用上級(jí)黨校、行政學(xué)院等培訓(xùn)資源，分期分批組織開(kāi)展教育培訓(xùn)，提高思想認(rèn)識(shí)和能力素質(zhì)。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)財(cái)會(huì)人員培訓(xùn)，提高思想政治素質(zhì)和財(cái)務(wù)管理水平。

2.健全監(jiān)督機(jī)制，防止集體資產(chǎn)流失。建立并完善社區(qū)集體資產(chǎn)管理臺(tái)賬制度、產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證制度、資產(chǎn)分配制度和審核審計(jì)制度，用規(guī)章制度來(lái)確保社區(qū)集體資產(chǎn)的規(guī)范管理和安全運(yùn)行。政府或街道辦事處應(yīng)組建集體資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，與紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政等部門(mén)組成社區(qū)集體資產(chǎn)管理監(jiān)督小組，對(duì)本轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性及資源性資產(chǎn)進(jìn)行管理和監(jiān)督。依照有關(guān)政策、法規(guī)，建立審計(jì)制度，認(rèn)真抓好社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的常規(guī)審計(jì)、離任審計(jì)、熱點(diǎn)問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)、專(zhuān)案審計(jì)工作，切實(shí)維護(hù)社區(qū)集體利益。社區(qū)成立資產(chǎn)管理監(jiān)督小組，按照資產(chǎn)管理制度，抓好本社區(qū)集體資產(chǎn)運(yùn)行情況的管理和監(jiān)督，定期向居民代表會(huì)議報(bào)告集體資產(chǎn)運(yùn)行管理情況。

3.完善財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理。建立健全并嚴(yán)格落實(shí)社區(qū)干部、居民代表的財(cái)經(jīng)法規(guī)知識(shí)輪訓(xùn)制度，財(cái)務(wù)計(jì)劃管理制度，銀行戶頭和現(xiàn)金管理制度，收費(fèi)內(nèi)控制度，收費(fèi)票據(jù)定期繳銷(xiāo)入賬制度，財(cái)會(huì)人員職責(zé)制度，財(cái)務(wù)集中管理、集中辦公制度，財(cái)務(wù)審批、會(huì)計(jì)、報(bào)賬員和出納員相互分離、相互制約制度。政府相關(guān)職能部門(mén)指導(dǎo)社區(qū)會(huì)計(jì)代理機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理及會(huì)計(jì)核算，抓好社區(qū)集體資產(chǎn)的審計(jì)工作。成立居民代表會(huì)議財(cái)務(wù)監(jiān)督小組，定期對(duì)居委會(huì)財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行審查，對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的諸如集體土地征用、出租、變賣(mài)及集體企業(yè)改制等問(wèn)題組織專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，審計(jì)結(jié)果向群眾公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督。

4.推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大集體資產(chǎn)。大力推進(jìn)股份合作制改革，將集體資產(chǎn)劃分為若干股份，界定到人；合理配置股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立嚴(yán)格的決策和監(jiān)督制度，以股份制明確權(quán)利關(guān)系，保障集體資產(chǎn)整合內(nèi)外資源，提高效率，實(shí)現(xiàn)良好運(yùn)作。積極引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度，搭建投資平臺(tái)，引進(jìn)多元投資主體，吸收閑散資金，吸納外部資本，實(shí)行股份制經(jīng)營(yíng)和公司化管理。聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)經(jīng)理人，組建專(zhuān)業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)，對(duì)社區(qū)集體資產(chǎn)及資源實(shí)行公司化經(jīng)營(yíng)，提升資產(chǎn)管理效率。合理規(guī)劃、統(tǒng)籌謀劃固定資產(chǎn)租賃布局，制定規(guī)劃，嚴(yán)格篩選承租方，推行集約化管理，提高固定資產(chǎn)租賃的整體效能。培育特色產(chǎn)業(yè)，積極引進(jìn)符合自身特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)和發(fā)展項(xiàng)目，形成特色街區(qū)、總部經(jīng)濟(jì)、樓宇經(jīng)濟(jì)等特色和亮點(diǎn)，不斷壯大社區(qū)集體資產(chǎn)。

5.建立集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)和投資管理制度，規(guī)范收益分配。嚴(yán)格集體投資、參股項(xiàng)目的監(jiān)督管理。涉及基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資項(xiàng)目，在預(yù)算編制、報(bào)批、發(fā)包、審計(jì)決算、工程款支付等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理。涉及集體資產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)，必須履行民主討論、公開(kāi)評(píng)估的程序。集體資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果必須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織居民大會(huì)或居民代表大會(huì)確認(rèn)，并報(bào)上一級(jí)集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)審核。集體資產(chǎn)的分配及處置方案必須經(jīng)居民代表大會(huì)通過(guò)，并報(bào)區(qū)或街道主管部門(mén)審定；社區(qū)干部和工作人員的薪酬一律按區(qū)或街道確定的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核結(jié)算，并在嚴(yán)格履行審批程序；社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員的薪酬，經(jīng)社區(qū)考核后確定，并報(bào)上級(jí)監(jiān)管部門(mén)備案審查。

作者簡(jiǎn)介：程晉樂(lè)（1976.10—）男。民族：漢。籍貫：安徽淮南。學(xué)歷：研究生。研究方向：公共經(jīng)濟(jì)管理。