有限理性約束下的漸進決策研究

摘 要：西蒙的有限理性決策和林德布洛姆的漸進決策全面批判了傳統(tǒng)理性模式，在決策研究領(lǐng)域中占據(jù)重要地位。兩者雖有所差別，但在一定程度上具有契合點。中國的漸進式改革融合了有限理性決策和漸進決策，在公共政策的制定過程中采取了有限理性約束下的漸進決策模式。本文從有限理性約束下的漸進決策入手，以我國生育政策為例，對我國政策制定中的漸進決策模式進行研究與分析，了解政策制定中有限理性的表現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)實施過程中存在的優(yōu)勢及局限性，并提出相關(guān)看法。

關(guān)鍵詞：漸進決策 有限理性 生育政策

一、引言

任何實踐活動都包括“決策”和“執(zhí)行”兩部分。尤其是決策，其是組織中最重要的活動之一，歷來是管理者和研究者們探討的熱點問題。西蒙曾經(jīng)說過，管理就是決策。決策是一切組織做任何事情的第一步，即要決定做什么，而后才是怎么做的問題。決策反映在政府工作中，即是制定公共政策。西蒙提出的有限理性決策和林德布洛姆提出的漸進決策是公共政策制定中的兩種模式。西蒙提出，現(xiàn)實中的人在決策時，其行為判斷來源于有限理性，在這種條件下，人們能尋求的只能是滿意解，而無法得到最優(yōu)解。漸進決策則將政策制定看作是在原有的決定方案的基礎(chǔ)上進行多次修改完善的過程，其強調(diào)的是政策連續(xù)性。在保證政策連續(xù)性的情況下，使其逐漸適應經(jīng)濟、政治、社會等大環(huán)境的變化，由量變積累至質(zhì)變，最終實現(xiàn)政策的漸進變遷。事實上，有限理性決策與漸進決策雖然有所差別，但它們都是在批判理性決策的基礎(chǔ)上建立起來的，有其一致性，理論之間有契合點。筆者認為，在進行漸進決策的過程中，決策者不可能完全理性，不可能知曉所有的信息，從而作出絕對最佳的選擇；其也不過是在所能掌握的有限信息的基礎(chǔ)上作出滿意選擇。因此，本文中的“漸進決策”是指在有限理性的約束下作出的為適應周圍環(huán)境而進行不斷修正的決策發(fā)展過程。

縱觀我國改革開放以來，基本指導思想是“摸著石頭過河”，遵循由表及里、量力而行的改革方法實行增量改革，保證基本不觸動既得利益格局，強調(diào)先易后難、循序漸進。我國通過這樣一條漸進式改革路線，最終實現(xiàn)了中華民族的振興與崛起。不難看出，我國的改革路徑與有限理性下的漸進決策模式基本對應。在公共政策制定及推行上，也表現(xiàn)出該特點，如生育政策的歷次調(diào)整。人口問題一直以來備受公眾關(guān)注，事關(guān)社會長久穩(wěn)定，國家長遠發(fā)展。中國是世界上人口最多的國家，一方面，為經(jīng)濟的高速發(fā)展提供了有利的人口條件；但另外一方面，由于人口增長過快，人與自然的和諧平衡遭到了破壞，對資源、環(huán)境和就業(yè)等各方面都造成了巨大的壓力。因此，控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)是我國當前面對的重要問題之一。計劃生育是我國人為干預人口數(shù)量的主要政策。其作為我國的一項基本公共政策是政治系統(tǒng)的重要產(chǎn)物。自新中國成立以來，我國經(jīng)歷了從禁止隨意打胎、主張節(jié)制生育、提倡“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”、提倡只生一個、“雙獨二胎”、“單獨二胎”、“全面二胎”等一系列過程。生育政策的變化，是國家在有限理性約束下采取漸進決策模式的重要表現(xiàn)形式。

二、焦點案例分析：生育政策的制定與調(diào)整

1.生育政策歷次調(diào)整概述。以漸進決策理論為基礎(chǔ)形成的漸進決策模式對我國具有重要的影響。我國各項公共政策的制定都遵循著“漸進主義”原則，我國的生育政策便是實例。

新中國在歷經(jīng)了多年的戰(zhàn)亂后逐漸轉(zhuǎn)入平穩(wěn)，人口在安定的環(huán)境下較快增長。當時的政府正忙于恢復經(jīng)濟，建立社會秩序，沒有多余的精力來思考生育問題。甚至，政府在《機關(guān)部隊婦女干部打胎限制的辦法》（1950年4月）規(guī)定“禁止非法打胎”，可以說是在變相的鼓勵人口增長。盡管毛主席在1957年后的多次講話中提到控制人口問題。但是在1966至1969年期間，由于動亂的社會環(huán)境和嚴重的自然災害使得人們無法顧及生育問題，計劃生育政策也就難以實施。這直接導致了迅猛的人口增長，從1966年到1970年，五年的時間凈增人口超過了1億，每年出生人口高達2500萬以上，人口問題愈發(fā)嚴重。1970年至1980年初秋，國家開始嚴肅對待人口問題，全面推行計劃生育政策。黨的十一屆三中全會提出了“最好只生一個”和“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”的計劃生育政策，其基本內(nèi)容是在全國范圍內(nèi)倡導一對夫婦只生一胎；若是某些農(nóng)村群眾確實有特殊困難，想要生二胎的，必須得到批準后間隔幾年才能再生育；嚴厲禁止多胎生育的行為。計劃生育政策實行了二十多年后，我國的生育率大幅下降，從六七十年代的高出生率、高增長率進入了低生育、低慣性增長的階段。但由此伴隨而來的還有人口老齡化、青年勞動力不足等一系列人口素質(zhì)、人口結(jié)構(gòu)等問題。因此，2002年國家開始實施《人口與計劃生育法》，地方可依照該法，根據(jù)本地實際，制定“雙獨二胎”政策，并陸續(xù)推行至全國。隨著社會的不斷發(fā)展，2013年11月，啟動了“單獨二胎”生育政策。2015年10月，十八屆五中全會提出“全面二孩”，促進人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。

由上述發(fā)展可見，自新中國成立以來，我國的生育政策遵循了漸進決策理論模式，在實踐中不斷修整、改進。

2.有限理性在生育政策制定中的表現(xiàn)。

2.1明確問題界定的困難。界定、明確問題，是制定公共政策的首要步驟及重要前提。如果問題界定不明確，則會直接導致決策的無效性，造成人、物、財?shù)荣Y源的浪費。傳統(tǒng)的理性決策認為，決策者面臨的是既定的問題，而林德布洛姆對此提出了質(zhì)疑。其認為，在很多時候決策者面前并不是具體單一的問題，尤其是在公共政策的制定上，面臨著較為復雜的局面。由于每個人看待問題的角度和觀念不同，對問題的認識也存在較大偏差。因此決策者在制定決策時，需要對參與者們就“問題”進行明確界定，并加以詳細說明。我國勞動力總量在2013年達到頂峰之后就開始出現(xiàn)下降的趨勢，我國的經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了勞動力短缺的狀況，人口老齡化現(xiàn)象也不斷加劇。在改革開放后計劃生育政策實行二十幾年以來，我國的人口問題不再是總量過多，增長過快的問題，而是由人口結(jié)構(gòu)迅速轉(zhuǎn)變引起的人口老齡化與性別失衡等問題，因此我國開始轉(zhuǎn)變?nèi)丝谟^念，逐步放開二胎。如果一味將“人口問題”界定為“總量問題”，繼續(xù)長期實施計劃生育政策，這便是對問題界定的失誤，將直接涉及到生育政策的制定方向，會嚴重殃及我國的人口可持續(xù)發(fā)展問題。

2.2決策的時間成本問題。生育問題是一項復雜的公共政策，其涉及多方面因素。若是想要盡可能制定最合理的生育政策，必然要花費大量的時間對信息進行搜集分析后作出決斷。但在當時人口高速增長的情況下，決策者由于時間的限制需要及時作出計劃生育的決策，其極有可能在分析遠未完成之前就要拍板定案，否則就會貽誤最佳時機，造成人口數(shù)量難以控制。事實上，決策者在制定所有決策時都是如此，很難做到面面俱到。即便有可能做到對決策的確定性分析，但通常時機不可待。

2.3價值偏好的多樣性。不同的人具有不同的價值偏好，政治中的偏好是不能被固定的。無論在政治、經(jīng)濟或者生活中的其他領(lǐng)域，偏好都會發(fā)生變化。人們對于生育政策具有不同的觀點，支持計劃生育者認為，要嚴格實行一胎政策，首要任務是讓人口數(shù)量得到控制，再逐步減少，在如今情況下放開二胎，會加劇人口的不合理增長，繼而給我國的資源、環(huán)境、就業(yè)等方面造成巨大壓力；另外還有反對計劃生育的人群認為我國嚴厲的計劃生育政策無法滿足人們的生育意愿和需求，長期以往會影響到我國的人口可持續(xù)發(fā)展問題。在這兩種截然不同的觀點后面，反映著相對立的價值取向與偏好，本質(zhì)上體現(xiàn)的是不同的利益追求。決策者在進行決策的過程中，需要考慮多元化的價值偏好，多方面中和考量，最終做出效益最大化的決策方案。

三、從生育政策看漸進決策的優(yōu)劣勢

1.漸進決策的優(yōu)勢。

1.1降低決策成本。林德布洛姆的漸進決策是一個連續(xù)性的過程，對任何問題的解決都不可能一勞永逸。解決當下的一個問題之后，又會有新的問題產(chǎn)生，一項決策的制定無法解決今后所有的問題。漸進決策就是這樣一個在原有的基礎(chǔ)上進行修正與調(diào)試的過程，其始終遵循著穩(wěn)中求變的原則，一小步一小步的進行完善，積小變?yōu)榇笞?。若全?quán)推翻之前的決策或是進行大幅度的修改，這會大大增加決策成本，并且使得新政策執(zhí)行的風險增大。我國生育政策十分注重連續(xù)性，歷次調(diào)整都沒有完全否定之前的政策，而是在原有政策的基礎(chǔ)上，依據(jù)新時期的特點和具體實踐作出變動?？v觀我國生育政策的調(diào)整，其發(fā)展實則非常緩慢，從計劃生育到逐漸放開二胎，中間間隔了二十多年，可見生育政策在我國十分穩(wěn)定。并且，在放開二胎的過程中，也是從“雙獨二胎”到“單獨二胎”直至“全面二胎”，整個政策的制定注重前后銜接，呈現(xiàn)連續(xù)性。這大大降低了決策的成本，也降低了政策施行的風險與難度。

1.2提升民眾接受度。漸進決策強調(diào)在政策制定中不同主體及政治力量進行協(xié)商退讓。在決策過程中，當決策參與者出現(xiàn)意見分歧，為了避免讓決策過程陷入僵局，參與者們更傾向于通過交易與協(xié)商的方式，擴展決策的趨同性，并且從中選擇一個讓大家都能夠接受的折中方案。最后的政策未必是最佳方案，卻是一個能讓大多數(shù)人接受的妥協(xié)性選擇。我國的生育政策并不是由單獨的機構(gòu)所作出的決定，也不是嚴格的“一棍子打死”。在1980年計劃生育政策中，“嚴格控制生育第二個孩子，城鄉(xiāng)無一例外”。但很快國家就發(fā)現(xiàn)一孩政策在農(nóng)村基本無實施可能。經(jīng)過幾年的思考和調(diào)研，在1984年4月的《關(guān)于計劃生育情況的匯報》中國家提出“在農(nóng)村適當放寬生育二胎的條件”、“人口在一千萬以下的少數(shù)民族允許一對夫婦生育二胎，個別可生育三胎，不準生四胎”等政策的調(diào)整。這樣的政策就較合情合理，也是根據(jù)各方具體實踐、綜合聽取了各層級人群的建議后所作出的整改。1984年生育政策適當放寬后，生育率反而呈現(xiàn)略微下降的趨勢。綜上，我國的政策制定有一定的妥協(xié)性，相對折中的方案更容易于被社會接受并形成內(nèi)在約束，提高政策的有效性與可行性。

1.3注重嘗試和糾錯。人的理性是有限的，決策者不可能了解掌握所有的信息，通常他會選擇采用漸進決策的方法，先進行嘗試，再不斷糾錯修正，從中找出相對滿意而非最佳的結(jié)果。建國初期，由于片面追求經(jīng)濟增長，政府對人口問題不夠關(guān)注，導致我國人口數(shù)量迅猛增長。我國計劃生育政策的制定與實施實際是對建國初期和大躍進時期在人口政策上所出現(xiàn)的錯誤必須付出的代價。但在生育政策制定后，政府并沒有停止對其的完善，而是在之后又多次進行調(diào)整，彌補了原有政策過于嚴格的缺陷，對城鄉(xiāng)實行了一定程度的差別對待。近幾年來的“二孩政策”也是為了減輕“一胎政策”所帶來的消極現(xiàn)象，具有政策補償性特征。

2.漸進決策的局限性。

2.1目標考慮欠全面。在有限理性的約束下，決策者往往思考問題不夠全面，只關(guān)注主要目標。建國后，我國人口急劇膨脹，因此中央政府在制定生育政策時將主要的注意力和精力都集中在了“控制人口數(shù)量和人口增長速度上”。計劃生育政策嚴格控制生育第二個孩子，一方面忽視了人們尤其是農(nóng)村地區(qū)的人民的生育意愿與需求，這大大增加了政策推行的阻力；另一方面，決策者只關(guān)注人口總量的問題，未考慮到其所帶來的其他后果，“一胎政策”帶來了人口老齡化、性別失衡的新問題。

2.2帶有明顯的保守主義。漸進決策因帶有明顯的保守主義，比較適合穩(wěn)定的和變動不大的環(huán)境，如我國生育政策能夠緩行也正是因為我國的社會較為穩(wěn)定，經(jīng)濟政治狀況呈現(xiàn)逐漸上升、逐步發(fā)展的趨勢。但是，一旦社會環(huán)境發(fā)生巨變，必須全部推翻現(xiàn)有政策重塑新政策時，漸進決策模式主張的小幅度修正就失去了價值意義，有時甚至還會對社會變革造成阻礙。歷史表明，在某些轉(zhuǎn)型的緊要關(guān)頭，需徹底推翻舊政策，采用激進決策的模式。從政治決策的角度來說，引起震蕩的變革正是促進社會發(fā)展的一個必要條件。決策方式的選擇應當以時間、地方和條件為標準。在必要時候，決策者需要擺脫惰性和慣性，大刀闊斧的進行改革。

四、建議與啟示

漸進決策有其優(yōu)勢，但也有一定的局限性。我國在采取漸進式改革方式的過程中，要注意避免其帶來的缺陷，充分發(fā)揮其優(yōu)越性。

1.完善問題覺察機制。從政治決策的角度來說，一方面，決策者受到有限理性的限制；另一方面，漸進決策保守主義傾向明顯。因此，決策者很少愿意主動去挖掘原有政策存在的問題并對其進行調(diào)整，常常等到?jīng)Q策已經(jīng)出現(xiàn)不良影響時，才有所關(guān)注。主觀感受往往具有滯后性，因此需要完善問題覺察機制，使得人們能夠及時覺察潛在的社會問題，作出有效的政策響應。因此必然需要健全與完善我國的信息機構(gòu)。這不僅包括專業(yè)的信息機構(gòu)，更要重視新聞媒體和政策咨詢機構(gòu)的作用。公共需求起始于基層，而新聞媒體與民眾聯(lián)系最為緊密，且具備敏銳感。若要更好地發(fā)揮新媒體的信息收集與傳遞的作用，需要不斷改革與規(guī)范其運作過程，減少人為干涉的影響，鼓勵他們客觀地反映社情民意，第一時間了解民眾對公共政策的看法，及時地覺察問題，進行修正。

2.樹立多元化參與意識。我國的“官本位”思想嚴重。在政策過程中，黨和政府發(fā)揮主導性作用，相對缺乏民主參與。但隨著市場經(jīng)濟深入，利益結(jié)構(gòu)分化，公民的民主意識也在不斷增強。因此以權(quán)力精英為主的表達機制無法再滿足民眾的利益訴求。社會自主性的增強，必然要突破傳統(tǒng)決策的一元模式。要構(gòu)建多元化參與的決策模型，一方面要重視公民與社會組織，賦予其充分的言論自由；另一方面，拓寬民意表達渠道，真正落實聽證及咨詢制度等，營造寬松良好的人文精神環(huán)境，形成政府、人民及社會組織多元化參與的局面。

3.減少非理性因素。西蒙的有限理性決策認為人類的理性是有限的，面對復雜的社會環(huán)境，無論決策者多么聰慧，其所能掌握的知識與能力都是有限的。另外，任何人在決策時都會受到主觀因素的影響。盡管理性有邊界，但在一定程度上理性程度也可以提升。在決策過程中，首先，決策者須秉持公共精神，了解民眾的價值偏好，維護公共利益；其次，決策者需要不斷加強自身的業(yè)務能力學習，努力成為專業(yè)精通的優(yōu)秀人才，提高創(chuàng)新能力，在創(chuàng)新中思考分析，培養(yǎng)對事件看法的獨到見解；最后，決策者需要有長遠的戰(zhàn)略目光，統(tǒng)籌兼顧。漸進決策的缺陷之一就是過分看重短期主要目標而忽視了長遠利益。因此，決策者要具備戰(zhàn)略性目光，避免決策短期化行為，正確處理好短期利益與長期目標的關(guān)系，并且要學會不斷的反思與總結(jié)過去的經(jīng)驗，以客觀理性的態(tài)度進行決策。

五、結(jié)語

我國漸進式改革在原有的政策框架內(nèi)進行逐步調(diào)整，最終實現(xiàn)制度的變遷。作為我國的一項基本公共政策，生育政策的歷次調(diào)整包含了從發(fā)現(xiàn)問題—界定問題—擬定方案—執(zhí)行方案—反饋評估—政策調(diào)整的決策過程。其歷次調(diào)整的發(fā)展路徑是決策者在有限理性的約束下，結(jié)合時代特點，作出的漸進完善的決策。漸進決策模式在我國公共政策的制定中發(fā)揮著積極作用，但不可避免地具有局限性。其作為一種決策模式，不應該是唯一的，決策模式的選擇最終還是要視具體情況而定。

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